国企改革进入重点突破期—解读政府工作报告与两会精神

文=李 锦

2019年政府工作报告中立足“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，围绕国企活力与核心竞争力这个中心，聚准改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开、“僵尸企业”五大焦点，并将在电力、石油、铁路等三大关键领域获得突破，表明2019年国企改革以重点领域改革为抓手、以完善市场机制为目的走向，预示国企改革进入重点突破期。

李 锦 中国企业研究院首席研究员

对于国企改革，2020年要做阶段性总结，2019年则是一个关键年。政府工作报告直接提出“按照竞争中性原则”，为国企改革工作提供了有力指引。眼下，国际经济环境下，更需要国有企业发挥定海神针的作用。政府工作报告立足“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，围绕国企活力与核心竞争力这个中心， 聚准改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开、“僵尸企业”五大焦点，并将在电力、石油、铁路等三大关键领域获得突破，报告对于国企改革的部署特点是实实在在、富于操作性的，国企改革进入重点突破期。

国企改革面临的四个压力可望获得突破性进展

政府工作报告，就整个经济工作而言，放权退税让利、扩大开放与全面深化市场化改革，是报告的主调，也是政府工作报告的大逻辑。“改革”一词在报告中出现105次，是历来报告出现最多的。经济发展的活力和动力在于市场主体。政府工作报告有四方面重要举措，即简政、减税、降费、融资。统算下来，全年可减轻企业税收和社保缴费负担接近2万亿元，应该说力度很大，超出了预期。这为企业改革与发展创造了条件。

2019年的政府工作报告部署经济体制改革时，在“围绕深化重点领域改革，加快完善市场机制”这个标题下，把国企改革放在第一位，体现国企改革在整个经济体制改革的中心地位。国企改革内容表述的小标题，去年是“推进国资国企改革”，今年是“加快国资国企改革”，这种变化值得关注。其实，国企改革一直在向前推进，试点与百家行动都在进行，但是由多方面因素决定，存在“虚而不实”“突而不破”“进而不快”现象。“加快”一词，显得及时。

当前，加快国企改革的条件更加完备，可望在2019年获得突破性进展。有四个要素：一是国际经济环境的恶化，更需要国有企业发挥定海神针的作用，特别是对竞争中性的市场需求，是压力，也是动力；二是2020年国企改革要做阶段性总结，在重要领域与关键环节要获得突破，这是新一轮深化改革开始确定的目标；三是财税、金融、行政体制、社会保障等各项改革对国资国企改革的支持作用更加充分；四是国企自身的内在动力，国有企业自己希望改革。

从国际经济环境来看，对竞争中性的市场需求，是压力，也是动力。我国目前市场化改革的关键点之一就是国企的市场化改革，其实质与竞争中性的内涵是一样的，让民企与国企能够公平竞争，这一方向至少在党的十八届三中全会之后已经明确，但是落实难度一直很高，因此也受到西方国家的误解乃至诟病。在进入国际贸易摩擦的多发时期，最近讨论得沸沸扬扬的是“市场经济地位”。去年，美国商务部《中国非市场经济地位报告》提出的证据中，重要内容是“有形之手”对经济的干预过多，特别是对自然垄断行业国企的支持。这次政府工作报告“按照竞争中性原则”明确，包括“在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”，与国际标准的要求基本一致。这就要求国有企业加快完善市场机制，以适应竞争中性的市场要求。

从国内改革环境支持来说，正在以深化国资国企改革为中心，带动重点领域改革，四梁八柱，形成相互促进的局面。财税、金融、土地、市场准入、社会管理等将一个一个突破，尤其是财税金融改革对国资国企改革的支持作用将充分体现。大规模的减税减费，不仅对民企，对国企的经营成本下降也是一样的。

这四个要素，对国企改革形成压力，压力正在向动力转化，具备“加快”的条件。这种“加快”，重点是“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，是“伤其十指不如断其一指”，是重点领域的突破，而不是齐头并进的整体推进，当然是由虚向实的转变。

根据李克强总理在《政府工作报告》中提出的工作要求，国务院国资委主任肖亚庆提出贯彻落实意见。总的来讲，2019年要做到“一个确保”“六个强化”。“一个确保”，就是要确保今年各中央企业所制定的积极进取的目标得以实现。“六个强化”，一要强化实业主业，不断提升中央企业实业主业的发展质量；二要强化改革落地，不断增强企业的发展活力和发展后劲；三要强化自主创新，推动制造业加快升级；四要强化管理提升，努力向世界一流水平迈进；五要强化风险管控，要根据情况的变化做好沙盘推演和压力测试；六要强化职能转变。显然，强化实业主业，强化改革落地，不断增强企业的发展活力和发展后劲，放在了突出位置。这与政府工作报告精神是一致的。

五大焦点指向明确

政府工作报告对于国企改革论述与以往的重要区别，是聚焦突出矛盾和关键环节，焦点聚准，指向明确，操作性更强。这几年，国有企业改革解决了长期想解决而没有解决的一些改革难题。但是需要聚准焦点，解决“伤其十指，不如断其一指”的问题。报告中提出的改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开、依法治理“僵尸企业”五大焦点，是从国资改革、产权改革、公司治理、垄断行业与供给结构改革五大领域中选准的焦点，在这些改革中具有“牵一发动全身”的作用。

推进国资监管改革，继续推进“两类公司”试点，加快实现从管企业向管资本转变。国有资本投资公司和国有资本运营公司试点，是抓住国资改革的主要矛盾，有针对性地加以突破。国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。“两类公司”是政府和国企两个层面的“结合部”，同时也是“隔离层”，保护企业自主权，使政府这只手伸不进来。 2013年以来，国有资本投资公司和国有资本运营公司试点，是在政府工作报告中一直强调的。然而，对于国有资本投资公司改组成立、新组建一批国有资本运营公司并没有提及，可见稳妥的态度。而在报告中强调“加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值”，把“国有资产监管”与“促进国有资产保值增值”连在一起，表明两类公司试点仍然要试下去。

对于混合所有制改革改革内容，去年提法是“稳妥推进国资国企改革”。今年是“积极稳妥推进国资国企改革”，加上“积极”两字，这种变化值得关注。从2013年以来，混改基调屡屡发生变化，一度由积极变为“有序”“稳妥”。“积极”两字，意味着许多变化将要发生。混合所有制改革有序推进，上市公司已经成为中央企业运营的主体。中央企业资产的65%、营业收入的61%、利润总额来源的88%都在上市公司。从混改来看，2018年，央企和地方企业又新增了2880户混合所有制改革的企业。在2019年，扩围、放权将成为国企混改关键词。目前，在第三批混改试点中，10家央企混改方案已批复9家，第四批100家以上国企混改试点将加快推出。改革试点发力将呈现批量推动态势，由设计走向更大规模行动。两会期间，不少代表委员就这个问题提了很好的意见和建议。肖亚庆主任在会上讲，更重要的是，要深化混合所有制改革的内涵，更加注重混改的质量和效果。四批试点与百家行动，使得混合所有制改革向更大范围、更深层次发展，重心由“混”向“改”转变，将为资本市场释放新红利，这是可以期待的。

政府工作报告第一次提出“职业经理人”制度，这是国有企业领导人员管理体制机制的重大转变，并且是作为完善公司治理结构，健全市场化经营机制这个改革提出来的。这标志着，公司治理结构进入到深度改革阶段。目前，公司制的改制全面完成，83家中央企业建立了规范的董事会，15035户中央企业所属的二、三级单位都建立了规范的董事会。各省国资委也加大了改革力度，省属国资委这一部分就超过了90%的企业建立了规范董事会，落实董事会职权，经理层任期制和契约化管理也在进一步推进。以上这些为职业经理人制度、中长期激励制度推进创造了条件。我国国有企业负责人应该逐步尝试从市场招聘，薪酬也应该根据市场来确定，用更高的薪酬留住人才，让企业进入“高薪—人才—高利润”的良性循环。国有企业职业经理人制度建立的难点，是现有企业管理人员身份转换和定位的问题，重点是确保职业经理人制度长期有效运行的问题。国务院国资委正在积极酝酿建立职业经理人制度，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系，将在央企二级企业和地方国企扩大试点，逐步增加国企高管的市场化选聘比例。通过“职业经理人”市场化选聘改革，可以强化董事会功能，完善公司法人治理结构，将董事会、经理层由过去的“同纸任命”改为分层管理，形成分类分层的企业领导人员管理体制。

党的十八届三中全会决定提出，要实施垄断行业网运分离。垄断行业的分离与开放，对于国企改革是件有意义的事情。让该垄断的垄断起来，多数领域消除垄断，引入竞争，走向市场。政府工作报告明确无误地把“网运分离”写进去，表明中央政府在这个一度分歧较多领域的态度与决心。

依法处置“僵尸企业”也是国企改革的重要内容，因为牵涉到产权问题。近年来的中央经济工作会议也多次强调推进供给侧结构性改革，积极稳妥化解过剩产能，依法处置“僵尸企业”。从中央企业来说，“处僵治困”总体工作基本完成。超过了1900户的“僵尸企业”和特困企业得到了有效处置和出清，纳入专项工作范围的企业全部完成了整治工作，比2015年减亏了2000多亿。如何科学立法，严格执法，公正司法，利用法治手段化解过剩产能、实施市场化退出机制则是亟待解决的问题。清理“僵尸企业”兹事体大，牵扯众多，涉及国有资产保护、金融风险防范、企业职工安置、非公经济平等保护等一系列问题。这是纠正改革中存在的突出问题，特意强调，可见在实际工作中这个问题的严重性，同时有利于巩固去产能的成果。

电力、石油和铁路三大领域改革势在必行

过去，报告强调重点对石油、天然气、电力、电信、铁路、民航、军工等领域开展改革工作。今年，重点是电力、石油、铁路三大领域，改革方法是“网运分离”，看来决心已定，三大领域改革势在必行。

国务院机构改革方案中的短短几行字，关于“政企分开”之后的铁路改革，争论声音仍然不绝于耳。改革的思路应该是“打破垄断，形成竞争”。但是，铁路运营模式究竟是“网运分离”好，还是“网运合一”更有可执行性？针对这些热点问题，讨论中有人认为，铁路进行政企分开是铁路体制改革的基础，在产业组织改革层面，应当确定适度竞争的原则，而此前行业内讨论较多的“网运分离”模式并不适合中国国情。同样，在石油天然气领域对于管道公司成立，也一直存在分歧。现在，政府工作报告指出“自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场”，是一锤定音。但是强调“要根据不同行业特点”，意味着从实际情况出发，用不同的方法。肖亚庆主任在回答记者提出的深化电力、油气、铁路等领域的改革问题时，也认为这是个重点的改革方向。今年要以管道公司的组建为契机，深化油气领域的改革。

成立国家石油天然气管道公司，将有利于打破石油石化行业的一体化垄断，增强行业的竞争力，对现有的格局将有很大的冲击。成立国家管道公司有利于实现管网独立改革的快速启动，有利于国家对新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路推行，更大规模的改革放开。石油天然气管道公司成立，只是此轮油气改革的一部分，产业链其他领域都将会有所动作。

电力体制改革的目标是“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。目前，发电企业与电网公司分离，实施厂网分开已经做到。主辅分离取得了一些进展，但是竞价上网、输配分开进展不快。

铁路的管网分离是指把具有自然垄断性的国家铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开，组建国家铁路路网公司和若干个客运公司、货运公司，实行分类管理。路网公司统一管理国家铁路的线路、桥梁、隧道、信号、供电设备等。中国最大的国企进入公司制、股份制与董事会建设的实质推进阶段，重点是经营权下放，管网分离将加快走向市场经济体制。

改革落脚点在企业发展活力上

在政府工作报告中，数次提出“微观市场主体活力”“激发市场主体活力”“内生发展动力”。在国企改革方面强调“国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力”。去年落脚于“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。今年改革的落脚点放在如何增强企业发展活力方面，显得更具体了。下一步应把“增强发展活力”作为衡量改革成效的主要标准，在制定方案、明确目标、设置架构、引进战略投资者等方面，都要考虑能否增强企业活力，提高国有资本配置效率，提高市场核心竞争力和发展引领力。两会期间出台的《中央企业负责人经营业绩考核办法》，最大的特点就是贯彻落实新的发展理念，更好地衡量生产要素投入产出的效率，更加突出了创新驱动的考核，推动相关改革深化，健全与高质量发展相适应的体制机制，把市场活力和社会创造力充分释放出来。

肖亚庆主任在记者会上对2019年国企国资改革做了安排，重点在以下几个方面：一是着力改革国有资本授权经营体制，加快向管资本转变。要出台2019年的监管清单，主要是明晰边界，理顺关系，下放权力。二是着力推动国有资本投资运营公司的试点。三是着力推进混合所有制改革和股权多元化。四是着力推进董事会建设和经理层任期制的契约化。五是着力多措并举，强化正向激励。目的是把企业内生活力与发展动力充分释放出来。国资委副主任翁杰明在回答设置10家央企为创建世界一流示范企业，发挥引领示范作用时，从国资委的角度提出下一步的推进要求：世界一流企业，一定是遵循市场化的规则，而不靠别的力量来进行推进。摆在第一位的是走市场化的路子。

在回答记者提问国家发改委对鼓励支持民营企业参与国企混改有什么样的考虑时，国家发改委副主任连维良说，围绕“增强”推进改革，加大国有企业混合所有制改革力度，将新推出第四批一百家以上新的混改试点。对待支持民营企业参与国有企业的混合所有制改革，概括为四句话：打开“进”的大门，提高“改”的质量，保障“在”的权益，畅通“退”的通道。首先是打开“进”的大门，在重点领域混改，鼓励社会资本进入。在完全竞争领域混改，允许社会资本控股。二是提高“改”的质量，就是围绕“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”，推进混改企业能够真正构建起完善的法人治理结构，实现国有资本和各类社会资本优势互补，共同发展。三是保障“在”的权益，就是平等保护各类股东产权和合法权益，真正做到各类股东按资说话、依股行权。四是畅通“退”的通道，就是遵循市场化、法治化的原则，既要让各种社会资本能够有序进入，同时也能够依法退出。

按照这个思路改下去，中国任何企业不因所有权而处于有利或不利的地位。从具体措施来看，国际上“竞争中性”主要包括监管政策中性、税收中性、融资中性等等，也将在中国的国有与各类企业间更充分地推开。2019年是中国国企改革围绕“竞争中性”原则的实现，进行实实在在富于操作性的实施，落脚点在企业发展活力上，使国企与市场体制相适应，同时也增强投资者对国企改革的信心。