提升贫困地区的村级治理能力

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”的重大课题，强调要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这为新形势下农村发展和治理创新明确了具体方向和遵循。课题组对重庆市万州区34个村居进行了深入的调研分析，为此提出了相应的对策建议，为提升新形势下贫困地区村级治理能力提供参考。

一、村级治理存在的主要问题

（一）治理主体弱化

一是村级自治主体缺失。在万州区调研的34个村居中，大量青壮劳动力流向城市，留守在村人口占比仅为30.2%，且以中老年人群为主体，占比67.1%，治理主体严重缺失（表1）。其次，由于农村人口以“三留守”为主，受教育程度普遍不高，初中、小学及以下文化水平占81.6%，一定程度上影响了自治主体的作用发挥。

二是自治参与质量不高。村民参与村集体活动积极性普遍不高，以“每年0～5次”居多，占比40.7%，14.1%的村民从不参与村集体活动。其中，村民对惠民资金、土地确权、公共基础设施、产业发展等与自身利益相关的事务表现积极，对其他事务参与较少，法律赋予其对村务的决策权、知情权、管理权和监督权等执行不到位。

（二）基层民主虚化

一是制度建设相对滞后。现有制度存在内容过于简略、可操作性不强、发挥村民主体作用不足等问题，难以适应新形势的发展需要，如在调研中部分村居的村规民约多年未修订完善，在推动移风易俗等方面形同虚设，未能真正发挥作用。

二是民主监督流于形式。现有村民监督委员会对村级工程质量、村级财务管理监督作用发挥不够;社会组织较为分散，在组织群众、教育引导群众、监督村级事务中发挥作用不明显;村民监督不理想：调查显示，全市村（社区）对惠民政策实现了多元化公开，但由于信息不对称，村民获取惠民政策的渠道单一，多为个人到村委咨询、通过熟人打听或通过电视、手机、广播等媒体获取，村民难以有效开展监督。

（三）文明素养偏低

一是乡村陋习犹存。在调研中，农村无事酒滥办情况极为突出，名义众多，宴席规模一般在20桌以上，标准和随礼金额较高，每年人情往来上万元，甚至出现举债办席、举债送礼等不正常现象，且位置离主城越远、经济相对落后的农村无事酒滥办情况愈加严重。此外，垃圾乱扔乱丢、子女不孝敬老人、邻里纠纷较多等问题也较为严重。

二是法治观念淡薄。随着法治建设的推进，村民对法治知晓度逐步提高，但仍存在基本法律常识不够、非法上访等问题，依法办事、依法维权意识依然淡薄。在调研中，当农村老人遇到子女不尽赡养义务情况时，老人很少用法维权;当村民遇到问题在村内得不到解决时，部分村民不是依法解决，往往采取上访方式寻求解决。

（四）集体经济薄弱

一是空壳问题严重。在调查的34个村居中，有村居企业仅为8个，占比23.5%。随着重庆市“三变”改革工作的推进，大部分村居村集体经济处于探索阶段，基层村民委員会运行经费主要依赖上级政府补助，据调查经济空壳村占比77.2%。

二是要素支撑不足。基础设施滞后，农村水电路讯等基础设施建设难度大、进度慢。在调研中，有52.9%的村居无到城区往返班车，29.4%的村居未实现组级通达全覆盖;产业可持续性不强，普遍缺乏与村民相关的利益联结机制、市场营销和保险机制。

二、提升新形势下重庆市村级治理能力的对策建议

（一）以基层党建为引领，加强队伍建设

一是加强教育培训。针对贫困地区村居干部加强教育培训，提高能力水平。整合师资力量，将党校教授、高校教师、相关专家学者、基层优秀干部等师资力量优化整合，提高培训水平;精选培训内容，针对不同年龄阶层、不同岗位村干部每年制定培训计划，并按需设置培训内容，改“大水漫灌”为“精准滴灌”，提升业务能力;灵活培训方式，可采用“理论授课+现场教学+实岗锻炼”相结合的方式，并适时开展市外培训，开拓村干部眼界、更新理念。

二是建立激励办法。出台专门针对村居专干、本土人才的相关激励政策，拓宽村干部上升渠道;提高物质激励，可参照贵州省安顺市村干部激励办法，对在市级以上获得奖励的村干部，岗补助调整为公务员水平，调动不符合报考公务员村干部的工作积极性和主动性。

三是优化考核体系。采用“平时考核+年底考核+届满考核”相结合的方式，适当增加村民代表测评的权重比例，并加大考核结果的运用，强化对村干部的监督约束，对考核不合格、群众意见大，尤其是插手工程项目、节流扶贫款项等的村居干部及时调整，确保干部“能上能下”，充分激发干部工作活力。

（二）以群众需求为导向，完善体制机制

一是厘清职责边界。厘清乡镇政府、村民委员会、社会组织的职责边界，明确各自在村级治理中的工作事项清单，加强基层建设。既充分尊重群众、依靠群众，发挥村民在自治中的主体作用，又发挥社会组织在治理中的协同作用，从而实现真正意义上的自治。

二是健全治理机制。构建“政府主导、社会参与、群众共建”的体制，并坚持上下联动，广泛征求各方意见，在国家法律规定的框架下，制定完善本级村规民约、社会组织管理、网络化管理等规章制度，充分发挥制度在基层民主建设、矛盾纠纷调处、生态环境保护、乡村移风易俗等的规范引导作用。

三是凝聚社会力量。深化党建带群建，更好发挥群团组织作用;充分发挥第一书记、大学生村官、本土人才、农村乡贤等乡村精英在村级治理中的智力作用;大力发展培育紧密联结村民、市场、企业的农村经济合作组织，拓宽增收致富的引领能力;依托现有的老年协会、乡贤理事会、红白理事会等社会组织，引领乡风文明。通过推进多元化村级治理，强化社会监督，促进村级治理健康有序发展。

（三）以法治建设为保障，重塑价值体系

一是提升村民素质。大力宣传社会主义核心价值观;开展文化活动，丰富外出务工人员和在家老人的精神文化生活;持续开展先进典型系列评选活动;利用新时代文明实践所等阵地开展学习培训，让村民在潜移默化中重塑价值体系，树立法治思维，增强德治宣传、提升自治能力。

二是坚持依法治理。开展送法下乡，利用“普法讲堂”开展普法教育;开展“以案释法”，用身边人说身边事，引导村民自觉履行法定义务，依法惩治遗弃老人等违法行为，对不赡养老人的子女纳入管理“黑名单”，营造尊老爱老良好社会氛围;依法化解矛盾，教育引导村民依法行使权利，依法表达诉求，依法维护自身正当权益等;纵深推进扫黑除恶专项斗争，促进社会和谐稳定。

三是推广互联网+。互聯网+信访，建立三级网上信访平台，拓宽村民信访渠道，方便群众解决诉求;互联网+微调解，开发专门手机APP软件，设置调解员，及时上传矛盾纠纷，将矛盾化解在萌芽阶段;互联网+村务公开，深入推进党员干部亲属涉权事项公开工作，发挥现有信息平台作用，利用信息化加大对村居干部的监管，促进基层权力公开透明，解决基层“微腐败”问题。

（四）以“三变”改革为契机，壮大集体经济

一是培育经营主体。一是大力招商引资，通过节会招商、以情招商、优化服务等吸引企业来农村发展。二是开展“三乡工程”，即能人在乡创业、外出返乡创业、市民下乡创业。依托新时代文明实践所等新型平台开展技术、职业技能培训和创业培训，形成一批有文化、懂技术、会经营、爱农村的新型农业经营主体，让“新农人”成为“三变”改革中的主力军。三是完善配套服务，出台招商优惠政策、建立奖励机制、简化审批流程、搭建创业平台、完善扶持政策等。

二是健全利益联结。探索“政经分离”模式，实行村民委员会和集体经济组织事务分离，稳步推进“三变”改革，建立完善农业企业、农民合作社与农村集体经济组织及其成员利益联结机制，将村集体经济发展与村民个人利益结合起来，形成“一荣俱荣一损俱损”的利益共同体。同时，完善集体资产股份管理办法、规范利益分配机制，充分发挥村民在发展村集体经济中的作用，变“旁观者”为“参与者”，实现资源配置效益的最大化。

三是激活农村资源。深化农村产权制度改革;用创新举措唤醒农村的“沉睡资源”;加大农村人才回引工程，用改革举措聚焦农村发展的“人才资源”;用好用足农村产业政策、金融政策，用市场思维盘活农村的“现有资产”。

（五）以振兴乡村为目标，共建共治共享

一是构建新型村级治理格局。构建村居党组织领导下的村居自治管理组织+社会服务组织+经济合作组织的“三位一体”新型村级治理格局，让不同治理主体积极参与进来、互融互补互促，形成发展合力，推进村级治理规范化、现代化。

二是推进多元协同治理模式。发挥人民团体、社会组织、村民委员会等治理主体在村级治理中的重要作用，充分发挥乡镇人大依法监督职能和人大代表的主体作用，加强政府、市场、社会组织和村民的合作，逐步形成协同、合作、良性互动的社会共治局面，提升村级治理水平。

三是共享新型村级治理成果。实现乡村振兴战略，重在村级治理有效。而人民群众满意度是衡量村级治理成效的重要指标，加强村级治理，提高公共服务水平，让农村更具吸引力，让农民成为体面的职业，让农民共享改革红利，提高村民获得感和幸福感。

课题组组长：张凤政，重庆市万州区龙驹镇党委书记

课题组成员：李 娜，重庆市万州区太龙镇组织委员

唐 剑，重庆市万州区农业农村委员会发展计划科副科长（万州区新乡镇治华村第一书记）

汤 丹，重庆市万州区太龙镇团委副书记

郑 瑶，重庆市万州区高梁镇党群办干部

责任编辑：胡 越