监察留置若干问题研究

刘文轩

(南开大学，天津300350)

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)确立了监察机关一项极具创新性的调查措施——留置，取代了已实施20余年的“双规”“双指”。但公众对留置和“双规”“双指”、留置盘问及其他类似强制措施的区别仍充满疑惑。虽然，有学者总结过留置措施的法律特征，但不够具体和深入，且研究范围主要集中在留置的适用、属性、权利保障、司法制度衔接等问题上，对留置功能的研究涉及甚少。本文拟通过比较研究，进一步探讨留置措施的起源、法律特征与功能。

一、留置之溯源

(一)留置的出处——留置盘问

在我国的立法实践中，真正与留置措施较为贴近的法律概念要追溯到警察法领域中的留置盘问、继续盘问概念。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)第九条规定，公安机关为维护社会治安秩序，有权对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员继续盘问、留置，从而在立法上确立了公安机关享有盘问与继续盘问的权力。由于留置与留置盘问均属于控制当事人的羁押措施，且具有进一步开展侦查或调查之目的，因此，两者都具有行政与刑事的双重法律属性。有不少学者认为，留置措施就是继续盘问的变种或衍生物，在适用时难免会受到盘问和继续盘问“阴影”的影响。为了统一认识，有必要对留置盘问和留置措施做如下区分。

1.两者决定主体和适用对象存在差别。留置盘问作为立案前的一种行政强制措施，其决定和执行机关均是公安机关，而留置的决定机关是国家监察机关。依据《人民警察法》第九条第一款之规定，继续留置的适用对象是可能实施违法犯罪的嫌疑人员，而留置的适用对象是涉嫌职务违法犯罪的人员以及涉嫌共同犯罪的相关人员。因此，在适用对象上，继续盘问要比留置措施更加广泛。

2.两者适用条件明显不同。依据《人民警察法》第九条之规定，公安机关的人民警察对违法犯罪嫌疑人，经出示相应证件，可以当场盘问、检查，经盘问、检查，并具有以下四种法定情况之一的可以经批准继续盘问：(1)被指控有犯罪行为的;(2)有现场作案嫌疑的;(3)有作案嫌疑身份不明的;(4)携带的物品有可能是赃物的。留置启动时间节点是监察机关已经掌握了被调查人员的部分违法犯罪事实及证据，而该被调查人员尚未被司法机关采取任何刑事强制措施之前。依照《监察法》第22条之规定，监察机关对被调查人员适用留置措施，必须满足以下三个要件：(1)涉案要件。一是涉案性质。被留置人员涉嫌违法犯罪活动的性质主要为贪污贿赂、失职渎职等，如被调查人员实施的是其他性质的犯罪活动时则不宜适用留置措施。二是违法程度。被调查人员必须涉嫌严重职务违法和职务犯罪时方可适用留置。也就是说，职务违法行为必须满足“严重”这一要素，对涉嫌职务违纪和轻微职务违法的人员不能适用留置。至于何为“严重”，有待立法机关尽快出台法律解释，以统一适用标准。(2)证据要件。《监察法》明文规定了留置启动的证据要件是“已经掌握部分违法犯罪事实及证据”。也就说，监察机关采取留置措施应当具备较为充足的证据材料，而不是仅仅通过举报材料、上访等证据线索就可以对涉案人员采取留置措施。但该法目前对“掌握部分违法犯罪事实及证据”的标准还未做出更为详尽的规定。为了防止留置权滥用，真正实现反腐的法治化，有关部门有必要完善此项规定。(3)法定情形要件。依照《监察法》第二十二条之规定，适用留置措施必须具备以下四种法定情形之一：一是涉及案情重大、复杂的；二是被调查人可能逃跑、自杀的；三是涉案人员可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；四是涉案人员可能有其他妨碍调查行为的。

3.从执行期限来看，留置更为严厉。《人民警察法》第九条第二款规定，“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时”。而留置的执行期限一般为3个月以内，特殊情况下可延长至6个月。从羁押的期限来看，留置要比留置盘问严厉得多。因此，留置兼具调查和控制两项职能，而继续盘问的目的仅是初步排查或调查，进一步确认或排除被盘问人违法犯罪的可能性。总体来说，留置相对于继续盘问无论在适用的条件上还是适用的程序上都更加严格，这也充分体现了国家权力机关防止留置权滥用、实现法治反腐的决心和目的。

(二)留置的前身——“双规”“双指”

1.“双规”“双指”之构建历程。在监察体制改革之前，“双规”“双指”一直是纪委和行政监察机关打击职务犯罪、惩治贪污腐败的一把利剑。20世纪90年代初，随着改革开放逐步深入，国内各种矛盾日益突出，腐败现象日益蔓延，而法定的调查手段根本无法满足当时国家反腐工作要求。因此，党和政府痛定思痛，寻求更为有力的措施来惩处腐败行为，“两规”措施应势而生。[1]1990年颁行的《行政监察条例》第二十一条第五项规定，行政监察机关在行使监察职权过程中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。这一规定被简称为“双规”或“两规”措施。[2]1994年，由中纪委印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中也作了类似的规定。1997年，国家颁布《中华人民共和国行政监察法》，在条文中以“指定的时间、地点”代替了“规定的时间、地点”，这就是后来民众所熟知的“双指”措施，而在党内继续沿用“双规”叫法。[3]

2.留置替代“双规”“双指”。(1)试点推行。2016年12月，全国人民代表大会常务委员会批准决定北京市、山西省、浙江省作为国家监察体制改革的三个试点地区，并授权试点地区监察委员会享有监督、调查、处置三项职权以及包括留置在内的12项调查措施，[4]我国监察体制改革自此拉开了帷幕。推进和深化监察体制改革的根本目的是实现中国共产党对国家反腐斗争的集中统一领导，将党的意志渗透到国家反腐工作中，从而建立一支正规、高效、廉洁的反腐之师。[5]2017年10月18日，在中国共产党第十九次全国代表大会报告中，国家主席、中共中央总书记习近平论及正在推进的监察体制改革问题时，发出了“制定国家监察法，用留置取代‘两规’措施”的强烈号召。[6]2018年，我国第五部宪法修正案颁布施行，在正文第四章“国家机构”中专门增加“监察委员会”一节，标志着监察权从此独立于行政权，成为与行政权、司法权并列的国家权力。自此，我国在立法上真正确立了在人大统摄下的“一府一委两院”的政治体制新格局。[7]

(2)立法完善。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《监察法》。该法的出台弥补了过去监察制度中监察范围不清、行权品质不高等问题，实现了反腐工作的制度化和法治化，[8]在我国反腐进程中具有里程碑的意义。《监察法》第四十一条确立了包括讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查在内的八种调查措施，标志着留置措施在立法层面得到了确认。2018年10月26日，《中华人民共和国刑事诉讼法(修正案)》(以下简称《刑事诉讼法》)的颁行解决了公安机关、检察机关与监察机关对于贪污受贿等职务违法犯罪案件的管辖竞合问题，也解决了留置与刑事强制措施的转化、衔接问题，进一步为留置的规范化与制度化奠定了基础。

3.“双规”“双指”与留置的区别。留置取代“两规”虽是一词之变，但反映依法治腐从党内逐渐推向国家层面的重要过程，意味着反腐败工作全面纳入法治轨道上了一个新的台阶。[9]“双规”“双指”和留置均具有高效性、强制性、限制人身性的特征，但两者存在较大的区别。

(1)留置的适用对象比“双规”“双指”更加广泛。“双规”“双指”措施的适用对象是“被调查人和有关人员”，这里的“被调查人和有关人员”主要是指行政监察部门认为涉嫌违纪违法的国家行政人员和相关公务人员。而《监察法》规定的留置措施的适用对象是公职人员，只要公职人员涉嫌严重职务违法、犯罪，同时满足证据要件和法定情形，就可对其适用留置措施，甚至对于涉嫌行贿或者共同职务犯罪的非党员、非国家公职人员也可适用。

(2)两者法律性质不同。“双规”“双指”的决定主体是国家纪委和行政监察部门，而留置措施的决定主体是国家监察机关，即国家及各地方监察委员会。需要强调的是，设置监察委员会，不是国家行政监察机关简单的更名，也不是形式上的新瓶装旧酒，而是建制一种全新的国家职能部门。监察委不是政府的职能部门，更不是纯粹的司法机关，而是独立于行政机关、司法机关之外的国家监察机关，其独立行使监察职能。[10]一句话，监察权与行政权在本质上不相同，监察委员会的调查职能绝非行政调查职权所能完全覆盖的。

(3)在适用程序上，留置比“双规”“双指”更加严格。长期以来我国法律法规对“双规”“两指”的适用期限的规定较为模糊，[11]在立法上确立留置措施前，检察机关侦查部门往往利用“双规”“两指”来弥补拘传询问时间不足的问题，在实践中往往出现变相拘禁、变相羁押等现象，不利于被调查人的权利保障。《监察法》第四十一条、第四十三条第一款、第二款对留置措施审批程序、执行期限、执行程序和及时解除均做了详尽、严格的规定，最大限度地保障了被留置人员的基本权利。“双规”“双指”作为我国反腐模式的历史产物，即使存在缺乏法治性、程序不统一、适用混乱等诸多问题，但不能否定其高效性以及在我国反腐征程中立下的汗马功劳。

二、留置的法律特征探究

(一)留置与拘留、逮捕、指定居所监视居住之比较

在我国监察体制改革试点工作进程中，有不少学者将留置措施理解为是“变相拘留”“提前逮捕”或“指定居所监视居住”的变种。笔者查阅了相关法律法规与文献资料，对留置与拘留①、逮捕、指定居所监视居住进行比较研究，发现上述四项措施具有以下三个共同之处。一是四种措施均可适用于涉嫌贪污受贿、职务犯罪的人员。二是四项措施都具有强烈的人身限制性。不论相关人员是否被羁押，也不论公权力机关将其控制在何处，此四项措施都具有明显限制公民人身自由的性质。三是执行机关都负有通知义务。适用以上四种措施，除因客观情况无法通知外，执行机关都应在24小时内通知被采取措施人员的家属及所在单位。

为了更好地在理论上统一认识，正确区分留置与拘留、逮捕、指定居所监视居住等强制措施之间的不同，现将这四项措施比较如下。

1.决定主体存在差别。留置措施的决定主体是国家监察部门。拘留的决定机关是公安机关和人民检察院。在公安机关管辖的案件中，办案人员认为需要拘留犯罪嫌疑人时，报相关负责人批准，签发拘留证，由公安机关执行。人民检察院在自侦案件中，对于逃避侦查、毁灭证据、企图自杀的犯罪嫌疑人也有权决定适用拘留措施，由该院检察长批准决定后，送公安机关执行。依照《宪法》和《刑事诉讼法》的相关规定，人民法院和人民检察院享有逮捕的决定权。人民检察院的逮捕权包括两个方面：(1)批捕权。公安机关在案件侦查阶段，认为有必要对犯罪嫌疑人实施逮捕时，应当报同级人民检察院审批。此时，公安机关只享有申请逮捕权，不享有决定权。(2)直接决定权。人民检察院对于自己立案侦查的案件，需要采取逮捕措施时，由检察长决定。逮捕重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人，需提交检察委员会讨论决定。在刑事审判阶段，人民法院对有必要实施逮捕以及违反取保候审、监视居住情节严重的被告人有权决定采取逮捕措施。依照《刑事诉讼法》第六十六条、第七十四条、第七十五条之规定，公安机关、人民检察院以及人民法院均有权决定采取指定居所监视居住措施。

2.适用条件明显不同。拘留与留置的适用条件有较大差别。在以下三种情形下可以适用拘留：一是依据《刑事诉讼法》第七十一条第三款、第七十七条第二款之规定，被取保候审或被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审和监视居住的有关规定且情节严重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以对其先行拘留。二是依据《刑事诉讼法》第八十二条之规定，公安机关对现行犯或者重大嫌疑分子，在“紧急情况”下，可先行拘留。三是依据《刑事诉讼法》第一百六十五条之规定，在人民检察院直接受理案件中，若出现以下三种情形之一，人民检察院可以决定对其拘留，交付公安机关执行：(1)犯罪嫌疑人企图自杀、逃跑或在逃的；(2)有毁灭、伪造证据的；(3)犯罪嫌疑人有串供可能的。可见，公安机关、人民检察院启动拘留措施的“紧急情形”规定存在交叉，不完全相同。

在诉讼法理论中，依必要性程度，逮捕可分为应当逮捕和可以逮捕。应当逮捕的适用情形包含以下两种：一是依据《刑事诉讼法》第八十一条第一款规定，对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的，采取取保候审尚不足以防止社会危险性发生的犯罪嫌疑人、被告人，应当予以逮捕。二是依据《刑事诉讼法》第八十一条第三款规定，对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，应当予以逮捕。同时，依据《刑事诉讼法》第八十一条第四款规定，对于被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，违反取保候审、监视居住规定，情节严重时，可以对其予以逮捕。

依据《刑事诉讼法》第七十五条之规定，指定居所监视居住的适用条件有如下两种：一是符合《刑事诉讼法》第七十四条监视居住条件的犯罪嫌疑人、被告人若无固定住处的，可以对其适用指定居所监视居住。二是对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，在其住处执行可能有碍侦査的，报上一级公安机关批准，也可以适用指定居所监视居住。2018年《刑事诉讼法》修正案删除了2012年《刑事诉讼法》修正案中对“特别重大贿赂犯罪犯罪嫌疑人、被告人”适用指定居所监视居住的相关规定，改为适用留置或实施逮捕。对此，《监察法》第二十二条、《刑事诉讼法》第一百七十条都作了相应规定。

3.执行方面存在差异。

(1)执行机关。依据《监察法》第四十三条第三款之规定，留置措施的决定机关和执行机关相同，都是国家监察机关，但需要时可以要求公安机关予以配合，公安机关则应当配合。依据《刑事诉讼法》第三条规定，对于刑事拘留，不管决定主体是公安机关还是人民检察院，统一由公安机关执行。逮捕犯罪嫌疑人、被告人，不论是由公安机关申请人民检察院批准逮捕，还是人民检察院在自侦案件中决定逮捕，一律由公安机关执行。将逮捕的决定机关与执行机关分离，是贯彻“相互制约”原则的要求，可以防止权力滥用，实现相互监督。[12]虽然人民法院、人民检察院、公安机关均有权决定适用指定居所监视居住，但根据《刑事诉讼法》第七十二条之规定，指定居所监视居住的唯一执行机关是公安机关。综上，拘留、逮捕、指定居所监视居住的执行机关是公安机关，而留置的执行机关是国家监察机关。

(2)执行期限。依据《监察法》第四十三条第二款之规定，留置的执行期限一般不得超过3个月。在特殊情况下，省级以下的监察机关经上级监察机关批准可以延长一次，延长时间不超过3个月。也就是说，留置最长执行期限为6个月(180天)。但值得注意的是，该法并未对“特殊情况”作出较为具体的规定，需要尽快出台法律解释，以防止公权力被滥用。根据《刑事诉讼法》的相关规定，一般情况下，人民检察院适用拘留措施，最长执行期限为17天。而公安机关适用拘留的期限最长为14日，但对于流窜作案、多次作案、结伙作案②的重大嫌疑分子，拘留期限最长可延长至37日。《刑事诉讼法》第七十九条规定，人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人适用监视居住，最长不得超过6个月。也就是说，指定居所监视居住的最长期限也是6个月(180天)。逮捕属于即时性刑事强制措施，故不存在执行期限的问题。

(3)执行场所。在我国，目前羁押场所分为三类：拘留所、看守所和监狱。拘留所是羁押被行政拘留人员的场所，监狱是羁押已经判决为罪犯的场所，看守所是羁押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的场所。2016年颁行的《中华人民共和国看守所管理条例》第二条明确规定，依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人应当羁押在看守所内。《刑事诉讼法》第七十五条规定，对犯罪嫌疑人、被告人适用指定居所监视居住，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。这里的“羁押场所、专门的办案场所”主要指讯问室、看守所、监狱等。在司法实践中，指定居所监视居住作为一种柔性处理方式，一般在指定的宾馆、招待所执行。《监察法》第二十六条规定，适用留置措施时应将被调查者留置在相关场所，但并未对“相关场所”予以明确规定。只是在《监察法》第二十二条第三款指出，“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”。从确定性角度而言，此款规定属于准用性规范，需依托或遵循其他相关规定方能实施。然而，相对于其他关联性法律规范而言，《监察法》出台较晚，导致暂时无法适用“国家有关规定”。

对被调查人员不予羁押，而是将其留置在特定场所，其重要目的就是隔离审查。对于留置的执行场所，学界存在以下三种观点。部分学者认为，可以在看守所设立单独的留置室作为留置的执行场所或者直接在看守所执行。然而，这种做法似乎一定程度上认可了留置的“替代性羁押措施”或“准羁押措施”，与留置的独立属性背道而驰。部分学者主张，留置作为监察机关特有的调查手段，其执行场所必须独立于具有行政或刑事羁押性质的场所，因此中央和地方政府有必要修建专门用于执行留置措施和监察人员进行调查、审讯的独立场所。另一部分学者指出，可以参照指定居所监视居住的做法，在指定的宾馆、招待所等类似场所执行留置，[13]这类场所环境氛围相对轻松，没有看守所那样高强度的压抑感，有利于被调查人放松压力、缓解抵抗情绪，有利于被调查人尽早交代问题，保证调查活动的高效进行。[14]

依笔者愚见，由于留置适用对象的广泛性，实施后两种“执行场所”方案，必然会消耗大量的人力、物力、财力，一定程度上增加我国反腐监察工作的各项成本。国家及各地方监察委员会是国家反腐工作的主力军，承担着惩治贪污腐败、打击职务犯罪，追讨贪污赃款、防止公款外流的重要职责。大量监察成本的增加是否与国家监察部门设立的初心和宗旨背道而驰？是“鱼和熊掌不可兼得”，还是另辟蹊径，兼顾监察成本与监察绩效的平衡，需要国家权力机关尽快出台法律规范或立法解释来解决。

为了方便读者查阅，笔者将拘留、逮捕、指定居所监视居住以及留置的法律性质、决定主体、执行机关、执行期限总结在表1。

(二)留置的法律特征

1.兼具行政与刑事属性。在留置诞生伊始，国内学者对其属性与定位争议极大，出现了“行政措施说”“行政兼刑事说”“刑事侦查说”“独立属性说”等诸多观点。但随着留置措施在实践中的运用及国家相关法律法规的出台，其独立属性的定位日渐被学界大多数学者认可。笔者认为，留置兼具行政和刑事双重属性。关于留置的行政属性，可以从两个方面分析。一方面，设立留置措施的目的是取代行政监察手段“双规”“双指”，实现法治反腐与人权保障并重，但究其本质仍属于一种对违纪违法行为的调查措施[15]，难掩其行政属性之实质。另一方面，作为进一步调查确定被执行人是否确实存在违法、犯罪行为的调查手段，其与继续盘问存在诸多类似之处，也难免有“行政强制”之嫌。同时，留置也具有刑事属性。首先，留置具有类似拘留和逮捕的人身限制性，在执行方式上也与指定住所监视居住有“异曲同工”之处，因此，难逃其刑事强制性之“阴影”。其次，《刑事诉讼法》第一百七十条第二款亦明确了留置与拘留、逮捕、取保候审、监视居住的衔接和转化问题，也从侧面证实了上述属性。再次，从留置的法律后果来看，无外乎三种结果：一是经查明无违法、犯罪事实，及时解除留置；二是被留置者涉嫌职务违法查证属实，接受党纪或行政处分；三是被调查者涉嫌职务犯罪，接受刑事处罚。被留置者除无任何违纪、违法行为，被及时解除留置外，至少要承担行政责任或刑事责任，也表明了留置“行刑共体”之独特法律属性。

2.人身限制性。留置虽不属于法律制裁手段，但作为《监察法》确定的八种调查措施中唯一一项限制他人人身自由的措施，其严厉性可想而知。甚至有学者指出，留置作为监察机关的侦查手段，其强度类似于逮捕。[16]就留置的执行期限而言，最长时间为6个月，羁押期限远远超过了拘留，可以与拘役的执行期限相提并论。同时，留置还存在折抵刑期问题，“留置一日折抵管制二日，留置一日折抵拘役、有期徒刑一日”，这也从侧面印证了其人身限制性与严厉性。正是由于留置具有明显的人身限制性特征，为了防止留置被过度滥用，造成公众恐慌、社会秩序紊乱、侵犯人权等问题的发生，国家监察机关对留置一直采取少用、慎用的态度。

3.谦抑性。留置的谦抑性的特征主要表现在以下几个方面：(1)适用条件由法律明文规定。相对于之前的党内监督和行政监察，现监察委员会的监督范围更加全面，几乎对国家财政供给人员实现了全覆盖。但留置的适用，必须符合《监察法》明文规定的涉案要件、证据要件和法定情形要件，并且上述三大要件缺一不可。(2)严格的审批程序。留置取代“双规”“双指”，就是为了减少和消除违法运用监察手段、侵害人权的问题。为了防止留置权滥用，《监察法》规定监察机关采用留置措施需要由监察机关集体决定并经过严格的审批程序。(3)及时的纠错程序。依据《监察法》有关规定，对错误留置、违法留置的被调查人员应及时解除留置措施，同时依法追究违法适用留置的监察机关领导人员和主要负责人员的责任。(4)非优先适用性。一方面，并不是对所有的被调查人员均可以适用留置，对涉嫌轻微职务违法人员不得启动留置。当然，这不意味着实施其他调查措施是适用留置的必经程序。另一方面，如果监察机关优先采取谈话、讯问、查封、扣押等不具有强制性或者强制程度较轻的措施，能够达到保障调查工作顺利进行的，应当尽量减少适用留置措施，以最大限度地保护被调查人的人身自由和权利。[17]若在调查过程中出现情势变更和紧急情况，可对其补充适用留置。

4.兼容性。对被调查人员适用留置措施后，并不意味着其他的调查措施就必须解除和中止。留置作为唯一一项限制公民人身自由的监察手段，可与其他七种调查措施兼容适用。留置的适用目的并非是限制或剥夺被调查人员的人身，而是让被调查人员尽快交待违法违纪事实，以尽早查明案件事实，为司法机关提起公诉打下坚实的法律基础。[18]也就是说，留置的实质是为了给监察人员营造一个有利的调查和办案环境。因此，留置期间，国家监察机关及其工作人员一定会同时采取谈话、讯问、搜查等其他调查或侦查手段，进一步查清案件事实、固定证据，以更有效地打击职务违法犯罪行为。

5.强制性。从法的本质出发，是阶级统治的工具。作为公法，监察法与宪法一样，同样起着调整与公民私权利之间的关系的作用。监察权的实现需要警察、监狱等暴力机器运用国家强制力保证实施。留置的执行机关虽是国家监察机关，但公安机关在必要时应当予以协助。而公安机关是具有武装性质的国家行政机关，其一项重大职能就是执行拘留和逮捕，留置的适用需要由公安机关等国家强制力保障实施，其强制力可见一斑。留置的适用可以为调查、谈话提供一个相对隔离的工作环境，提高办案效果。但对于被留置者而言，被“控制”起来肯定与其主观意愿相背离，这是在公权力强制之下的被迫服从，甚至会陷入“孤立无援”的境地。在留置适用之初，为了调查的高效性、保密性，不允许律师介入。

三、留置的功能评析

(一)控制与隔离功能

1.限制人身自由，防止涉案人员自杀、潜逃。“被调查人企图逃跑、自杀的”是适用留置的四种法定情形中的一种。监察部门通过审批程序，将被调查人控制在特定场所内的一个重要的目的就是防止被调查人“听到风声”后出逃或畏罪自杀，而并非惩治。过去，由于我国反腐立法及海外追逃、司法引渡机制的欠缺和不完善，导致贪官污吏潜逃海外，“牺牲自己，幸福一家”的现象日益增加，并造成大量的国有资产流失，为了节约司法成本，有效打击犯罪，提前将涉嫌贪污受贿、职务违法犯罪的人员控制起来，不给其可乘之机，是防止被调查人出逃的有力举措。

2.防止被调查人通风报信、毁灭伪造证据。“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”是适用留置的又一法定情形。留置替代“双规”“双指”，解决了调查手段的合法性问题，但仍不离“隔离审查”之实质。将被调查人加以限制并隔离在特定场所，切断其与外界的不必要联系，可能有如下考量：一是增强了案件的保密性，降低了被调查人自己或者指使他人伪造、毁灭证据的可能性。《监察法》第四十四条规定，被留置者存在可能毁灭、伪造证据情形的，不要求在24小时内应当通知家属和所在单位。相对隔绝的留置场所，大大降低了被调查人与外界通风报信的可能性，防止打草惊蛇。二是有利于保护案件重要证人。规定对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员也可适用留置，实施隔离审查，对保证证人的安全、固定有效证据起到重要的保障作用。

3.防止被调查人反供、串供。将被调查人单独隔离、单独讯问，一个重要的目的是避免“交叉感染”，防止串供、反供现象发生。监察人员通过审查、筛选被调查人的供述，去伪存真、形成有效的证据链，有利于尽快查清案件事实，提高案件调查实效。2018年3月，浙江省东阳市纪委监委在调查中发现调查对象存在串供嫌疑，第一时间对被调查人采用留置措施，通过对被调查人员隔离审讯，逐步发现其口供漏洞并层层击破，固定了23万余元涉案款证据，并将相关证据移交司法机关，仅仅10天，案件宣布告破。在本案中，可以发现，适用留置措施将被调查人员单独审讯、将重要证人单独询问，降低了案件当事人反供、串供的可能性，为收集证据提供了有力保障，节约了司法成本。

4.减少因违法、犯罪造成的损失。将被调查人控制、隔离起来，查封或冻结其个人或单位账户，既能防止国有资产的外流，也可减轻后期被动追回的压力。对被调查人员实施留置措施，限制了其人身自由，使其很难继续实施或组织相关人员实施违法、犯罪行为。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员采取留置措施，同样能起到减轻违法、犯罪后果的作用。

(二)调查和取证功能

1.获取被调查人口供。调查的重要目的就是查找案件线索、固定案件证据、查清案件事实。由于口供证据之于其他类型证据，具备直接性、全面性、连贯性、亲历性等不可比拟的特点和优势，其在刑事诉讼证据体系中具有十分重要的地位和作用。但由于受英美法系“沉默权”“自白任意性原则”的影响，口供作为“证据之王”的证据地位受到冲击。在我国的司法实践中，越来越多的零口供案件被定罪量刑。监察人员要通过讯问获取被调查人认罪口供，可以说是监察工作一项极为重要且艰巨的任务。有读者疑惑，通过留置获取被告人口供与司法改革的发展方向是否相互矛盾？其实，这并不矛盾。因为职务犯罪案件具备以下特点：(1)无明显的被害人；(2)案件无真正物理意义上的犯罪现场；(3)案件往往不存在证人；(4)案件视听资料和物证、书证等实物证据十分有限；(5)犯罪嫌疑人往往具有较高的文化水平和较强的反侦查能力。[19]这就导致了监察机关侦查难、取证难、破案难的瓶颈现象。因此，在调查此类案件时，通过被调查人寻求案件的“蛛丝马迹”并让被调查人认罪伏法是非常重要的突破口。被留置者认罪，能弥补调查的技术瓶颈引起的侦查漏洞，提高案件侦破效率。

2.寻找案件线索、固定案件证据。调查人员对被留置者展开讯问的目的有如下两个：一是让犯罪嫌疑人主动交代犯罪事实。显然，这是一种极其理想的状态。虽然，我国构建了认罪认罚从宽制度，但在司法实践中，首次讯问时犯罪嫌疑人就能主动认罪的现象并不常见。二是在被调查人的陈述中找到有用的案件线索，以便搜集到与案件有关的物证、书证、证人证言等其他证据。通过口供线索搜集到的证据与被调查人的供述相互印证，形成完整和闭合的证据链，有助于尽快结案。我国监察机关的调查部门一般由内审组和外调组组成。内审组的工作人员在保证被留置者正常休息的情况下，通过交叉讯问，从被调查人口中获取案件的重要线索。外调组的工作人员赶赴案件“现场”，通过摸排、讯问证人，锁定与案件有关的物证、书证以及证人证言。内审组和外调组分工明确、密切配合，有利于尽早地查清案情，为顺利提起公诉打下坚实的基础。

3.便于侦破其他违纪违法犯罪案件。在国家监察体制改革前，监察方式主要以党内监督行政监察为主。随着监察体制改革的不断深化和《监察法》的出台，我国监察机关的监察对象几乎实现了所有公职人员的全面覆盖，③人数较之前呈现了大幅度增长的趋势。[20]下图是北京、浙江、山西三个省级单位在推行监察体制改革试点前和试点后监察对象的变动情况。[21]

北京、浙江、山西监察体制改革试点前后监察对象对比情况

有的职务违纪违法犯罪案件牵连甚广，涉案人员数量较多，在调查过程中往往会出现“拔出萝卜带出泥”的情况。有时，一个人的“落网”，并不仅仅只是一个个案，会牵涉到其他公职人员、非公职人员，牵连出其他违纪违法、犯罪事实。将涉案人员隔离审查，有利于感化教育、逐个突破，有利于违纪违法人员或犯罪嫌疑人敢于揭发他人，戴罪立功。

(三)安置与保障功能

1.保护留置者人身安全。在留置期间，被调查人的健康权、生命权不受非法迫害。被留置人员很有可能是某一严重职务违法或职位犯罪案件的关键人物或者重要证人，监察机关要尽全力保障被留置者的人身安全，防止被调查人员被害等情况发生。从某种角度说，监察机关通过采用留置措施将被调查人控制起来，也是对被调查人员的妥善安置和人身安全保护。在留置场所，监察机关应该配备与案件复杂程度、涉案人员危险程度相适应的安保措施，必要时可以请求公安机关予以配合和支持。

2.保障被留置者基本权利。为了有效惩治腐败，《宪法》《监察法》赋予了监察委员会必要的职责和调查权限。可是权力越大，风险就越大。历史经验告诉我们，任何一项权力都应放在制度的笼子里。自留置措施启用以来，国家监察委员会认真总结“双规”“双指”之经验，本着“慎用、少用、短用”的原则，在留置的适用对象、适用条件、留置场所、留置时限、审批权限和程序、留置场所的安全保障及被留置人合法权益保障等方面做了更加系统、详尽的规范，使得留置的适用，既体现了手段的合法性、目的的正当性，又兼顾了惩治腐败和保障人权并重的原则。

(四)惩治与提效功能

1.特殊时期，重拳出击。新时期，我们党和国家面临新的机遇，也将迎接新的挑战。习近平总书记曾经在中国共产党成立95周年庆祝大会上指出：“执政的中国共产党面临的最大威胁就是腐败。”一直以来，贪腐问题在我国党内和公职部门屡禁不止，我国的反腐工作已经到了攻坚期和深水区。特殊时期，需重拳出击。《监察法》的出台，标志着党和国家将对长期以来的贪腐问题实行“苍蝇”“老虎”一起打。留置取代“双规”“双指”，作为一种全新的监察措施走上历史舞台，是国家监察部门在这一特殊历史时期打击贪污、渎职等职务违法、犯罪行为的“黄金权杖”。留置这一极具中国特色的监察措施充分体现了党和国家重拳反腐力度不减、节奏不变、尺度不松的政治方向，体现了党和国家反腐败“无禁区”“零容忍”，有腐必反、有贪必肃的态度和决心。

2.在法治的轨道下提高反腐绩效。深化监察体制改革，改出治理效能之变。浙江省作为我国第一批深化监察体制改革试点地区，在推动监察工作向基层延伸、纪法贯通、法法衔接等方面取得了新进展新成效。2017年3月17日，浙江省启动了震惊全国的留置第一案——余某某涉嫌贪污留置案。涉案人余某某仅被留置34天后，监察人员就充分掌握了证据，将案件移交司法机关审查起诉。2018年上半年，浙江省共留置313人，留置案件起诉率高达70%。[22]再如，广州市增城区留置第一案，从立案到采取留置措施、审查调查处分、移送司法机关，全案办结仅用了4天。[23]涉案人张某航被增城区监察委采取留置措施并被增城区纪委监委给予开除党籍、开除公职处分。留置措施吸取了“双规”“双指”高效性、强制性的优势，摒弃了其在适用过程中程序不合法、适用混乱的尴尬局面，是一项极具中国特色的监察措施，对推进国家反腐工作及塑造清正廉洁的法治环境起到了举足轻重的作用。

(五)感化与教育功能

1.警示职务违法犯罪人员。留置是监察机关为查清案件真相控制被调查人的羁押措施，最长羁押期限可以长达180天，严厉程度不亚于其他强制措施。通过对涉嫌职务违法、犯罪的公职人员适用留置措施，对其他公职人员有强烈的警戒和教育作用，让其深知实施贪污贿赂、渎职等违纪违法、犯罪行为将可能导致被谈话讯问、扣押财产、限制人身自由等不利后果。公职人员无论是出于畏罪心理还是高度的自律，留置的适用对于增强公职人员的廉政意识，营造党和国家机关内部“不想腐、不能腐、不敢腐”的法治环境起到直接的作用。

2.教育感化被调查人员。留置期间，监察机关及其工作人员除了讯问被调查人员，查找案件证据线索、固定证据外，还要通过党纪党规和法律法规以及人文关怀，教育、感化被留置者，对被留置人员进行世界观、价值观、人生观改造，让其认清形势，早日认识到自己的错误，主动交代违纪违法事实，认罪伏法。“惩前毖后、治病救人”是党一贯的方针政策，既要依规依纪依法严肃查处腐败分子，又要充分运用政策教育挽救干部。[24]涉案人员可以通过积极主动的自首、立功行为来获取从宽处罚的机会，以早日重新投身国家的现代化建设中。

3.有利于廉政教育与普法宣传。监察机关的工作作风、工作态度、工作实效，直接关乎着我国监察体制改革的成效，直接关乎着党和国家的信用和形象。[25]随着我国监察体制改革的不断深化以及反腐进程的不断推进，国家监察委不断增强政务公开力度，通过各种形式公开对被调查人员适用留置措施情况及其处理结果。通过公开公示，加强廉政教育和普法宣传，让每一个中国人看到党和国家打击贪污腐败的决心和信心，增强对党和政府的信任，树立对法律的崇高信仰，促进法治国家目标的早日实现。

注释：

①按照性质拘留可以分为行政拘留、刑事拘留、司法拘留，本文中的“拘留”特指刑事拘留。

②依照公安部相关规定，流窜作案是指跨市、县范围连续案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案；多次作案是指3次以上作案；结伙作案是指2人以上共同作案。

③《监察法》第15条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。”