大都市群跨域合作的实践形态与治理逻辑——以长三角为例

陈 琳

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

随着区域经济一体化进程的加速，各类市场资源、要素的流动日益突破原有行政区的界限，城市群逐渐成为区域经济社会发展新的城市空间组织形态。城市群通常是指在特定的地域范围内，以一个或几个大城市为中心，云集若干个地理位置相邻、经济社会活动联系紧密的不同等级规模的城市，共同形成空间组织紧凑、区域发展一体化程度高的城市“集合体”。[1]现行的地方治理是以特定行政区划为单位展开的，各城市首先是隶属一定行政区划范围的组成单位，其次才是归属特定城市群的成员单位。两种不同的身份必然带来管理理念、行为和利益分配上的诸多冲突，前者遵循的是科层管理上的行政逻辑，后者倡导的是基于平等合作基础上的伙伴关系。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出，“要以城市群为主要平台，建立完善跨区域城市发展协调机制，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。”这意味着城市群跨域合作是必然趋势，如何规范、创新这种跨域合作是亟待研究和解决的课题。本文以长江三角洲城市群为样本，通过梳理其跨域合作的实践形态，剖析了这种行政推动型跨域合作的运作特征与功能限度，进而提出促进跨域合作的路径选择。

一、长三角：行政推动型合作的实践形态

长江三角洲城市群是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，规划范围包括上海、江苏、浙江、安徽三省一市，涉及26个主要核心城市区，地域总面积约35.9万平方公里、常住人口2.2亿。2017年长三角地区经济总量19.5万亿元，占全国经济总量的近1/4，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新研发能力最强的区域之一。长三角城市群大中小城市体系完备，拥有超大城市(1座)、特大城市(1座)、大城市(13座)、中等城市(9座)、小城市(42座)，还有众多各具特色的小城镇，城镇分布密度每万平方公里高达80多个，是全国平均水平的4倍。[2]

(一)合作缘起与发展变迁

长三角城市群跨域合作由来已久，最早可追溯到1992年建立的长三角15个城市经济协作办主任联席会议制度，后更名为“长江三角洲城市经济协调会”。“协调会”致力于打破行政壁垒，推进横向经济协作，组织实施了多个专题合作项目并签署相关的城市合作协议。长三角城市群跨域合作机制的形成大致经历了三个阶段。

起步阶段：2001年，沪苏浙三省市发起成立了“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度，按照浙江、江苏、上海的顺序每年轮值主持召开一次，着眼于建立长期性、整体性的区域合作框架。“座谈会”的召集人为两省一市的常务副省(市)长，联络组组长由两省一市的政府副秘书长担任，两省一市的发改委为牵头部门。“座谈会”的常设机构是联络组和9个区域合作专题组(交通体系、信息共享、旅游合作、环境保护、人力资源、区域规划、信用体系、自主创新、能源发展)。各专题合作组每年至少召开一次工作会议，总结安排各小组的合作事项，协调解决合作中的具体问题，不定期编发工作简报和专题报告，及时向两省一市通报合作进展情况。

形成阶段：2004年，沪苏浙正式启动了两省一市主要领导座谈会制度，确立了三地主要领导定期磋商机制，标志着沪苏浙区域合作已纳入两省一市最高决策层的视野，长三角跨域合作的决策层、协调层、执行层的架构基本形成。2005年12月25日，长三角两省一市主要领导座谈会首次在杭州召开。此后，三省(市)委书记、省(市)长主要领导座谈会每年召开一次，三地按浙江、江苏、上海的顺序轮流主持召开，审议和决定事关长三角区域发展的重大事项，致力于打破行政界限，推动长三角区域经济一体化。此外，还建立了由沪苏浙两省一市常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”制度，下设长三角联席会议办公室，其主要任务是做好两省一市主要领导座谈会前期的筹备工作，落实领导座谈会的各项工作部署，协调推进区域重大合作事项。

深化阶段：2008年，国务院印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，提出要把长三角地区建设成为亚太地区重要的国际门户以及具有较强国际竞争力的世界级城市群，标志着长三角协同发展已上升为国家战略。

2009年，两省一市吸纳安徽作为正式成员出席长三角地区主要领导座谈会和长三角地区合作与发展联席会议，长三角区域合作范围扩大到三省一市，区域合作的影响程度进一步增强。2011年，安徽省首次作为轮值方成功举办长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议，三省一市跨域合作机制正式形成。

2016年，国务院正式批复了《长江三角洲城市群发展规划》，这是长三角城市群协同发展的第一份指导性、约束性文件。文件从国家战略层面对长三角地区功能定位与发展重点、产业分工与布局、基础设施一体化等影响区域协调发展的重点、难点问题予以明确。

2018年1月，长三角区域合作办公室在上海设立，成为长三角协同发展中第一个跨行政区划的官方常设机构。合作办的职责重在研究拟订长三角区域合作的战略规划、统筹协调区域合作中的重要事项和督促检查,统筹管理合作基金以及对外宣传等工作。合作办采用打破行政区域界限进行集中办公的做法，来自三省一市的16名工作人员入驻办公，常态化解决协同发展过程面临的问题。

(二)合作框架与合作重点

目前，长三角城市群已形成决策层、协调层、执行层的“三级运作、统分结合”的区域合作框架，合作框架由决策层、协调层、执行层三级组成。决策层是“长三角地区主要领导座谈会”，负责协商决策长三角区域合作的原则、目标、重点领域等战略部署，三省一市的省(市)委书记、省(市)长出席，三省一市的常务副省(市)长、党委和政府秘书长、党委和政府研究室主任、发展改革委主任和副主任列席。长三角主要领导座谈会每年举办一次，三省一市按轮值顺序轮流承办。

协调层为由常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”，主要任务是细化落实主要领导座谈会的战略部署，协调推进跨区域重大专题的合作，联席会议一般是每年的第三季度召开一次，按照长三角地区主要领导座谈会轮值顺序轮流承办。联席会议在各省(市)发改委或合作交流办下设联席会议办公室，具体负责贯彻落实主要领导座谈会和联席会议确定的重大合作事项，联席会议办公室每年召开两次会议。

执行层主要包括“联席会议办公室”“重点合作专题组”以及“长三角地区城市经济合作组”等，负责具体落实各项专题合作，目前共设立了交通、能源、信息等12个重点合作专题，各专题组的工作由各省(市)业务主管部门牵头负责。为促进跨区域合作，三省一市政府还共同出资设立了长三角合作与发展共同促进基金，并拟定了《长三角合作与发展共同促进基金管理办法》，成为全国首个区域合作发展基金。基金由长三角合作与发展联席会议办公室负责管理，主要用于跨省市的生态环境治理、基础设施建设等重大合作项目，联席会议办公室每年会审议确立若干合作项目并予以资金支持。

表1 长三角“三级运作、统分结合”的合作框架

近年来，长三角区域合作重点围绕区域规划对接、环境治理、交通互联、信用建设、产业协同、科技创新、市场环境、公共服务等议题不断推进跨域合作向纵深发展。

二、行政推动型跨域合作：运作特征与功能限度

总体来看，长三角城市群跨域合作已进入多形式、宽领域、深层次的发展阶段，区域合作层级不断提升，区域合作由各地自发互动向自觉规范的制度合作转变；区域合作由有限空间向区域一体化发展转变；区域合作内容由经济合作向社会、服务、科技等多领域全面合作转变；区域合作由地方性的合作倡议向深层次的国家战略转变。从合作类型看，长三角跨域合作呈现出典型的行政推动型特征，表现为：

一是行政助推作用明显。长三角的区域合作缘起于区域核心城市的主动作为以及周边城市对区域合作倡议的主动对接和积极响应。如长三角地区主要领导定期会晤机制，最初就是由时任浙江省委书记的习近平提议设立的，后成为推动长三角合作治理最重要的议事制度。长三角跨域合作的战略规划、目标任务、议事规则、协调机构等合作事宜均离不开地方行政力量和地方领导人强烈合作意愿的推动。[3]借助行政力量的推动，长三角目前已初步构建起由国家战略与规划、各省市规划纲要、专项规划及规划实施方案等组成的一体化发展的规划体系。可以说，长三角的合作过程正是各地方政府秉持平等协商、共荣共进、协同发展的合作理念，以专题合作为纽带，主动对接、深度合作的发展过程。

表2 长三角跨域合作重点领域与战略部署

二是合作制度化水平高。长三角的跨域合作已从过去较为松散的、非规范化的政府间合作倡议逐步进入到规范化的制度合作。除了国家层面的《长江三角洲城市群发展规划》外，长三角地区还相继形成了主要领导座谈会制度、联席会议制度、区域合作发展基金管理办法、重点合作专题组工作制度、日常工作会议制度等一系列合作规章制度，推动跨域合作步入规范化和制度化的轨道，保证了区域合作的稳定性和延续性。

三是合作实体化程度高。长三角合作实体化程度高体现在机构专职化和公共经费保障等方面。长三角地区合作与发展联席会议制度下设长三角区域合作办公室，三省一市派员参加并集中办公，是联席会议闭会期间常设的议事协调机构，解决了以往通过联席会议定期会晤解决问题的不足，便于常态化及时解决问题。合作办公室的设立使得跨域合作有了实体化和专职化的机构支撑，具备了正规的组织形式，标志着跨域合作从务虚向务实转变。

此外，长三角区域合作自成立初便实行会费制度，初定合作城市每年会费为350万元，公共经费的设立为联席会议办公室的日常运作提供了资金保障。为协同解决跨区域的重大合作事项，三省一市还设立了合作与发展共同促进基金，基金首期规模4000万元，三省一市各出资1000万元，由长三角合作与发展联席会议办公室负责管理。后续又设立了“长三角协同优势产业基金”，总规模1000亿元，首期100亿元，重点布局生物技术、物联网、人工智能等新兴产业，推动长三角地区优势产业链集群形成。

四是合作方式项目化。长三角地区的跨域合作主要是以项目合作方式来推进的，项目合作遵循“先易后难、与时俱进”的原则，从最初2001年的5个专题逐步发展到2018年的12个重点合作专题。项目化运作的优势是合作内容较具体、易于操作和便于由点到面的复制推广，是深化全面合作的基础，也体现出长三角合作治理的务实性。项目合作一般经过立项、资助、协调、督查等环节。立项由项目发起方申报，长三角联席会议办公室在征求相关城市主管部门和市领导意见后，提交市长联席会议审议并签署“城市合作协议”。立项后，联席会议办公室全程跟踪，落实各城市的责任单位、配套资金、协调进度并进行督促检查。

可以说，长三角的跨域合作是建立在地方政府自发自愿基础上，以政府行政力量推动为主、市场和社会力量局部参与的一种行政推动型的区域合作模式，其优势在于合作范围较广、进展快、成果复制便捷，但也有其自身难以克服的功能限度。

一是合作分散化。长三角的跨域合作仍然是高度依赖区域政府间的项目合作协议，分散的重点领域合作专题较多，全方位、一体化的深度合作内容较少。目前的跨域合作仍较依赖地方政府间的平级协调，尚未发展出跨省级行政区、具有普遍权威性的综合协调机构。在解决合作问题时，各地往往是就个案来商讨具体的解决方案，主要依赖行政部门的磋商来推动，这种就事论事的合作方式难免具有明显的权宜色彩，常常是一事一议、一事一策，在解决一些利益矛盾比较尖锐,利益调整较为复杂的跨区域公共问题时仍较为困难。[4]

二是依赖非制度化协调。长三角地区发展出一系列联席会议、座谈会制度、专题合作制度等协调机制，但这种“会议协调”仍属于非制度化协调方式，区域合作程度往往取决于各省市领导对区域合作理念的认识程度，尚未发展出超越省级行政区划界限，将长三角城市群作为一个整体来进行顶层设计、统筹安排的国家级的协调领导机构。也由此，长三角的区域合作仍以局部或专题合作为主，区域合作仍难以突破行政区的壁垒，在涉及区域利益冲突的关键问题上，仍难以摆脱地方保护主义的困局，实质性进展缓慢。

三是社会参与力量不足。长三角的跨域合作治理主要是通过地方政府间行政协议的方式来确立区域合作的范围、重点事项、责任分工等框架内容，市场组织和社会力量参与有限，尚未形成多层次、多边性的协同推进机制，全面深入合作仍缺乏坚实的微观基础。此外，长三角的区域合作框架中对培育发展独立、公正、规范的社会组织、如何向社会组织进行有效放权、各类社会组织如何承接政府转嫁的社会职能以及如何加强政府与市场组织、科研机构、中介服务机构的关系等方面也都缺乏整体性的考虑。

四是合作规范性有待提升。长三角的跨域合作是各地在自发自愿基础上达成的诸多地方性的合作协定，有关合作的协调机构、议事规则、权利义务、成果分享等内容的规定还停留在政府间的口头承诺和自觉执行层面，尚不具有执行的强制性。国家政策层面虽明确了长三角地区的建设发展规划，但未出台具体的长三角城市群协同发展的合作制度规定，也未明确地区间跨区域合作机制的主要形式、权利和义务。因此，目前的跨域合作仍缺乏统一协调的法律依据和政策保障，各地也都基于自身的区域特点而发展出不同的合作协议，甚至一城一策，合作的规范性有待提升。

三、新区域主义视域下跨域合作的路径选择

自20世纪以来，西方国家有关跨域治理的理论研究大致经历了“巨人政府—多中心治理—新区域主义”的发展过程。早期的研究者对大型公共官僚组织的理性和规划能力充分信任，主张通过合并、兼并以及联盟制等方式在大都市区建立统一的跨域政府机构，凭借行政区划调整和跨部门机构的设置来实现跨区域资源的再分配和公共服务的提供。这一理论也被称为“巨人政府”理论，又作“旧区域主义”。“巨人政府”理论在20世纪80年代开始遭到实践和理论层面的质疑，地方多中心的治理理论开始占据主导。该理论坚持公共选择的视角，认为单中心的官僚组织容易出现部门推诿、效率低下、运行成本高、机构膨胀等负面问题，因此主张在大都市区域治理中引入多重竞争主体，鼓励公民在竞争性的公共服务提供者之间选择，强调政府、市场和社会力量的全面合作。

“巨人政府”和“多中心治理”两种理论主张都试图为复杂的跨域治理难题提供一种简单的解决方案，前者主张区划改革和制度性合并，后者则主张多元主体参与，强调市场化竞争性供给，但实际效果往往事与愿违。

20世纪90年代末，多中心治理理论开始被批评带来治理过程的碎片化、忽视不平等和公共利益等诸多问题，新区域主义理论开始兴起。新区域主义将跨域治理看作是多重治理主体间谈判协商的过程，主张从区域合作发展的视角来研究跨域合作，注重在不同的公共机构、市场组织、社会组织间建立广泛的互惠协作发展网络。新区域主义理论的产生有着深刻的理论基础和时代背景。一方面，在全球竞争日益激烈的外部环境下，传统单一的城市中心已经不能满足外部竞争的需求，各地需要积极整合区域资源，加强分工协作，提升区域综合竞争力。另一方面，随着区域经济社会活动交往的扩大，也催生出一系列跨域性公共问题的出现，客观上需要通过构建公共治理相关行动者间的协作网络关系来达成解决方案。

新区域主义视野下的跨域合作核心主张包括：一是广泛的区域认同感。区域认同是一定区域内的社会主体经由认知想象或实践感知而逐渐形成对某一区域的归属感和认同感。新区域主义认为，区域认同是开展区域合作治理的前提，只有形成了广泛的区域认同感，才能构建起多层次的协作治理网络，实现区域内的政治、经济、社会、文化的多元互动整合。[5]

二是多层次的协作网络。新区域主义视域下的跨域合作是公共部门、非政府组织、市场组织、公民以及其他利益相关者为实现区域公共利益最大化而广泛参与的过程，它不仅要求实现公共部门内上下级部门间的信息和权力资源分享，还包括政府与市场组织、非政府组织和公民之间的广泛共享。因此，新区域主义倡导区域间保持开放、包容与合作。

三是灵活弹性的协作安排。新区域主义认为，实现跨域合作的核心是跨域政府间弹性灵活的协作机制构建，这种协作机制可能面向地理空间、特定功能以及不同部门等多重维度全方位展开。协作机制的构建还应考虑不同区域内行政生态的差异性，探索适宜区域特点的各类协作机制。美国学者 D.B.Walker 曾将美国地方政府的跨域合作机制划分为正式府际协议、非正式协议、志愿服务、府际服务契约、共同实施境外管辖权等25种协作机制。[6]

四是完善的法律和政策框架。新区域主义认为跨域合作的实施离不开立法规范和区域公共政策体系来提供规范依据和保持合作稳定性，需要从松散的地方间行政协议、口头承诺等非制度化的协作方式走向制度化的协作机制。构建跨域治理的规范体系，关键是要解决好区域内部和区域间不同合作主体的利益平衡问题，而利益的平衡既是法律规范设计的问题也是政策重新架构的过程。

当代中国城市群在跨域合作治理中,仍然面临着诸多治理理念和机制创新的挑战。新区域主义针对跨域合作治理而构建的区域互惠、合作和协同发展的网络学说对优化我国区域公共治理、促进跨域合作具有重要的现实指导意义。

(一) 合作理念：从区划行政到合作治理

推进跨域治理，首先要突破单位行政区划的刚性约束, 确立区域合作治理的新思维。行政区划的设置往往是出于科层内部管理的便利而不是便于高效开展外部管理。跨域合作因应了区域一体化发展的内在需求，它摒弃了传统“内向型行政”的弊端，奉行区域公共治理的理念，主张将跨域公共问题通过区域联合或一致性集体行动的安排加以内部化。这意味区域公共治理不再以地理疆界划分治理范围，而是以公共事务为核心而形成的一种复合治理结构，公共事务的复杂性和多层次特征，决定了治理结构的多层次性和灵活性。

跨域合作理念的养成有赖于区域认同感的培育，区域认同感的形成途径有多种。一是地理位置的临近性。有着相近的历史文化背景和相通的风俗习惯有利于区域认同感的天然形成；二是共同的利益诉求。共同的利益诉求是维系区域认同感的重要纽带，通过区域内各类经济、社会活动的开展，使得区域内的社会活动主体形成日益广泛紧密的利益共同体；三是制度规则体系的认同。广泛的制度认同是区域认同感形成的关键，制度规则体系的公正性和制度运行的公正性是影响制度认同的关键变量，前者涉及公民权利的保护，易促成人们对制度本身产生心理上的公平感，后者涉及制度运行的正义性和程序的合法性，容易促进人们对制度运行的认同。当前，促进城市群跨域合作尤其要注重从构建区域利益共同体和强化制度规则体系认同方面去培育区域认同感。

(二) 合作机制：从科层制到网络化

新区域主义视域下的合作治理结构是网络性而非等级制，它建立在多元主体互惠合作的基础上，主张通过协商、谈判，确立合作伙伴关系，明确集体行动目标来实施对跨域公共事务的联合治理。实现跨域合作关键是要构建起政府、市场、社会三者统分结合的区域合作治理模式，实现从科层制管理向网络化共治转型。

一方面，中央政府应为地方政府的跨域合作扫清体制障碍，创造良好的制度环境，出台相关诱导性和支持地方政府合作的创新政策，建立地方政府合作协议审查备案制度，推动横向权力合作关系的有序化和规范化，引导地方政府走向深度合作。同时，中央政府应适时考虑在中央设立专门的区域地方政府合作协调机构，以化解地方政府间横向平级协调有效性不足的难题。其中，省际城市群应由中央政府组织设立权威的城市群跨域高位协调机构；省内城市群应由省级政府组织设立具有相应法定协调力的权威机构来负责，并设立日常执行机构。

另一方面，地方政府应积极为各类市场组织参与区域合作营造优良的外部环境，通过市场主体的项目合作不断夯实跨域合作治理的微观基础。为此，跨域合作的区域政府要尊重市场组织作为区域合作的主体地位，遵循市场经济规律的客观要求，清除各类地方保护和市场封锁的地方性法规和政策规定, 创造公平竞争的市场环境，让市场组织在各类投资活动以及区域产业链分工中自主决策、共同组织实施项目合作，形成合作收益共享、合作风险共担的区域利益共同体。

此外，地方政府还应积极发挥各类中介组织在促进跨域合作中的桥梁纽带作用。随着区域经济一体化进程的深化，产业分工的领域和空间均在快速拓展，地方政府需要各类行业协会发挥产业引领、标准制定、行业监管、信用管理等方面事务的综合协调功能。各地通过建立各类行业性的中介组织，有利于汇聚信息、提供多方沟通谈判的平台，降低区域合作的治理成本。可以说，社会中介组织的发育程度，决定着区域合作治理的广度和深度。地方政府层面应依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展，引导民间组织、慈善机构和非营利性社会团体有序参与跨域合作治理。

(三)合作规范：从非制度化到制度化

目前，我国涉及地方政府行为方面的法律主要是明确地方政府在其辖区内事务管理以及上级机关在跨区域管理中的角色，对规范地方政府间跨域合作的具体内容较少。综观世界上其他城市群的发展历程，其合作发展均离不开健全的法律规范支持。大体上看，城市群跨域合作的法制保障由纵向调控法律规定、横向合作法律规范以及特别区域促进法律制度三部分组成。[7]纵向调控法律和横向合作法律规定属于区域协调方面的基本法，如日本的《国土综合开发法》、法国的《领土整治与开发指导法》、英国的《城乡规划法》等。这些基本法一般对城市群的发展规划、协调机构、产业政策、公共服务等方面均予以明确界定并作为编制城市群建设和发展规划的依据。特别区域促进法是针对某个特定区域协调发展的专门法律，例如日本的《首都圈整治法》、英国的《新城法》《内城法》、法国的《巴黎大区总体规划》等。这类法律往往是城市群协调发展最直接的法律依据，内容广泛且具体，规定了城市群协调发展的各项具体制度。

我国城市群的跨域合作亟待构建跨域合作发展普适性的法制体系。一方面，应完善我国区域协调发展的基本法律体系。我国虽已制定《国土管理法》《城乡规划法》等国土开发建设方面的基本法，但并未明确城市群协同发展、区域合作的组织管理等制度规范，跨域合作尚处于无法可依的状态，需要尽快修订完善。在条件成熟时，可适时考虑制定城市群协调发展方面的专门法，将城市群协调发展和区域合作各方面具体制度以法律形式固定下来，如发展规划、协调机构、议事规程、权利义务等。[8]

另一方面，推进区域公共政策一体化，实现从内部地方性政策向区域公共政策转变。地方政府应通过调整、协调原有政策体系来减少由于行政区划体制所导致的市场分割的负面效应。地方层面尤其要清理实行区域保护和市场封锁的地方性法规和政策规定，注重创造公平的市场环境，打破市场主体准入的地方封锁，实行不同市场主体同等待遇，鼓励不同所有制属性、不同经济成分的市场主体在区域内开展全方位的经济合作，推动区域市场一体化发展。

(四)合作过程：从分散治理到联动治理

随着区域一体化进程的加快，地方公共事务治理的区域性特征日趋明显，传统以行政区划为单元的分散治理模式难以适应跨域治理的现实需求。各地方政府因区域公共问题而形成了事实上的区域命运共同体，政策选择往往是不同利益相关方共同选择的结果，政策实际效果也取决于合作主体的参与配合程度。因此，推进城市群跨域合作亟须从过去分散式的单边行动走向多边的跨区域联动治理。

一是要构建合理的城市群内部功能分工体系。应充分发挥核心城市增长极核辐射的作用，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，发挥各自的产业和资源优势，形成巨大的城市群整体效应；二是完善城市群协调发展机制。尤其要加强城市群规划、城镇体系规划、土地利用规划以及生态环境规划等方面的沟通衔接，关注重大基础设施布局和生态用地的控制，实现集约化协同发展；三是推动区域重大基础设施一体化进程。加大对区域内机场、高铁等重要基础设施的整合，构筑城市群主要节点城市的快速综合立体交通基础设施网络体系，加快同城化发展；四是鼓励政府与民间组织、市场主体的联合行动和跨界合作，夯实跨域合作治理的社会基础。