历史遗留问题为何难解

吕德文

“历史遗留问题”之所以成为“问题”，关键还是社会转型带来的利益调整、价值转变及国家与个体关系变迁重新激活了已然“封存”的记忆。在这个意义上，只要社会转型未能完成，“历史遗留问题”就始终无解。信访治理应该改变思维，不应再追求彻底化解积案，而应着眼于维持底线秩序。

这些年来，笔者每到一个地方做田野调查，总会遇到几个在当地甚是有名的上访者。上访者孜孜以求于获得公正对待，基层干部却对此束手无策，遂演化成为闹访、缠访等影响基层社会稳定的大事。细究起来，此事多与“历史遗留问题”有关。既然是“历史”，说明确有其事;而又“遺留”下来，说明此事未结：仍定义为“问题”，则此事不处理还不行。围绕着“历史遗留问题”，各方在情理法之间努力寻找均衡而不得，导致即便在“案情事明”的情况下，也难以了结信访事项。为何？在笔者看来，这很可能与“历史遗留问题”的复杂构成有关。当前信访处置的原则，往往与“历史遗留问题”的性质背道而驰，使得问题无解。

从字面上看，“历史遗留问题”有三个构成要素。（1）历史。其实质是指问题的时间要素。即，事情并非现在产生的，而是过去发生的。通常而言，“历史”意昧着现场消失、记忆模糊、当事人不在，以至于证据不足、事实不清。（2）遗留。其实质是指问题的处理痕迹。即，事情虽在历史上客观存在，但其转化为“问题”却是在现实情境中激活的。一般而言，事情之所以成为问题，或是过去未曾处理，或是处理不彻底，但终归是因为有现实的“情、理、法”的参照，让当事者有理由质疑过去。（3）问题。其实质是指当事者或被诉求对象（政府）将之“当回事”。当事者将过去的事情当做问题，显然是有现实动机，为名（名誉）、为利、为气（出气，背后是道义、公平），都是常有的。

在信访问题的处理过程中，无论是上访者还是地方政府，首先重视的都是“问题”这个要素。一方面，上访者必须将过去的事情“问题化”，以此为自己的诉求寻找理由;另一方面，各级政府必须将上访行为本身“问题化”，如此才有动力处理信访问题。这制造了“历史遗留问题”处置的第一个难题：上访者往往容易站在个人立场去定义过去的事情，但信访部门首要做的是对其上访行为进行定性，对过去事情的看法是服务于信访的分类治理的。具体而言，上访者的潜在假设是其上访行为是正当的——并不是党和政府赋予了其信访权利，而是过去的事情本身就不公。但在信访部门看来，信访事由客观上存在有理和无理之分——哪怕上访者有信访权利，也不能抹杀这一区别。

问题在于，一旦上访者执着于其所称的“理由”，并不断重申其诉求，就很容易激活信访权利，让各级政府无从回避，进而不得不以“维稳”之逻辑应对之。反过来，一旦地方政府能够有效化解上级压力，并有足够能力应对上访者的挑战，也可能对上访者的正当“理由”视而不见，侵害上访者的信访权利。这造成的悖论是，越是敢于越界闹访、缠访者，越容易得到地方政府的重视，也越容易得到意外之财;而越是讲理、守规矩的上访者，越容易被地方政府忽视，其权利诉求越难以得到回应。无论是哪一种情形，“历史遗留问题”都未得到有效处置。在前一种情形中，哪怕信访部门真的将事情搞清楚，并证明上访者“无理”，但往往也会迫于维稳压力而对闹访、缠访者作出让步。在后一种情形中，信访部门根本就无动力去搞清楚事情原委，而很容易以无政策依据为由，将过去的事情重新“封存”。

笔者多次接触过与特定时代有关的历史遗留问题，案由大抵是上访者在“文革”时期因言行不符合当时的政治标准，而被单位辞退，返乡成了一名普通农民;改革开放后，因种种原因未落实政策（因而无档案记录），或政策落实不太合适（如未恢复工作，而是代之以补发工资，并按当时的标准作了适当补偿），此类问题甚是难办。理论上，此类问题早已了结，不应该存续于今。但在现实中，当事人或因生活困难，或因特定政治信息的传递，或要对自己的人生作一个交代，很可能要地方政府给个“说法”。地方政府因无政策依据，只能具体问题具体分析。多数情况下，信访部门并不依据事情的是非曲直进行处理，而只是根据上访者的行为作相应处置。

上访者之所以能够将过去的事情“问题化”，而信访部门之所以能够对过去的事情作适当的定性，源于对此事的处理痕迹。只要存在对过去事情的处理痕迹，必定会涉及对问题本身的看法。在一定意义上，处理痕迹是否为当事者及相关方认可，取决于特定社会情境。麻烦就在于，社会情境本身是多变的，普通民众及政府在特定社会情境中的地位也是不断变化的，这就导致对过去的事情及其处理痕迹的看法，会因时因地而改变。这导致了“历史遗留问题”处置的第二个难题：过去的事情并不存在纯粹客观的“事实”，地方政府、上访者都在争夺“历史遗留问题”的定义权。麻烦在于，在情理法中，人们总是可以找到有利于自己的“道理”。一般而言，信访部门处置“历史遗留问题”的重要原则是依法，有政策依据，法大于情理;但对普通民众而言，其上访的动机主要是基于情和理，合不合法、有无政策依据，反倒是不甚重要的。由此，对“历史遗留问题”的定义权往往表现为法和情理之间的矛盾。

信访部门处置“历史遗留问题”的重要原则是依法，有政策依据，法大于情理;但普通民众上访的动机主要是基于情和理，合不合法、有无政策依据，反倒不甚重要。

时至今日，依法接访已是基层信访部门的基本工作准则;但在争夺定义权的意义上，与上访者讲法律显然还不够。笔者在调研中发现，几乎所有乡镇政府的信访部门负责人，都是综合素质比较高的“中坚干部”：首先，他们必须善于学习，不仅熟悉信访条例，还要熟悉与农民日常生活密切相关的法律，如土地承包法、水法、婚姻法、社会救助暂行办法等，如此才能保证依法接访;其次，他们必须熟谙乡村伦理，所谓“动之以情、晓之以理”，只有深刻理解地方性规范，才能回应上访者的情理逻辑;再次，他们还要有权威，最好嗓门大、块头大，有不怒自威的形象，如此才能主导接访过程。为了确保“依法”这一原则，免得陷入各种情理之中纠缠不清，接访流程本身也很重要。刻板、按部就班、公事公办的官僚制原则，是保证接访者权威、确立信访部门主导权的关键。比如，在上访者迈入信访部门的那一刻起，接访者最好谨言慎行，尽量采用文字工具：记录好上访者陈述的事实及表达的诉求后，让其签字、按手印;然后才言简意赅地依据相关法律政策作出解释。

对于大部分“讲理”（包括“法大于情理”这个共识）的上访者而言，法律的威严、行政的理性化以及接访者的权威，足以阻止其借乡间情理获利的机会主义心理：哪怕是有一定心理准备的上访者，也很清楚欲实现其诉求，得付出一定的时间和心理代价。问题恰恰在于，对于一部分“认死理”的上访者而言，他们决心够大、心理能量也够强，可以不计成本地上访，基层干部惯用的法治逻辑是无效的。并且，在实践中，乡间情理很容易与国家政治发生勾连，借用政治话语来压倒法治逻辑。熟悉基层的人都知道，这十余年间，国家与农民关系中的政治正确发生了逆转。在农村税费改革以前，政治正确是“国家是没有错的”;但农村税费改革后，政治正确则变成为“老百姓是没有错的”。针对上访者的各种诉求，地方政府往往只有说服的责任，而无压服的权力。在地方政府与“认死理”的上访者间的较量中，地方政府多半会败下阵来。

前些年，中央和各级政府集中化解信访积案。地方政府除了花大力气梳理案情，做到“案清事明”，并在遵循法律的前提下，晓之以理、动之以情之外，无论上访者是否有理，几乎都会以困难救助的名义给予一定的“赔偿”。这个“赔偿”虽有“人民内部矛盾人民币解决”的嫌疑，其负面作用毋庸置疑。但仔细琢磨，经济补偿或许是化解信访积案、解决“遗留”问题的最有效的方法。货币这个尺度，可谓是超越时空、超越不同类别的等价物。通过来回计算，反复讨价还价，基本上把上访者在慢慢上访路中花费的经济成本、付出的机会成本，乃至于产生的诸多怨气，在簽息访协议的那一刻固定下来。如果没有特别的刺激物，社会情境不再急剧变化，这个处理痕迹是可以保持相当一段时间的。

在农村税费改革以前，政治正确是“国家是没有错的”;但农村税费改革后，政治正确则变成为“老百姓是没有错的”。针对上访者的各种诉求，地方政府往往只有说服的责任，而无压服的权力。

只不过，人算不如天算，在一定的治理规模内，总有一些意外因素导致这些处理痕迹不再有约束力。比如，上访者在获得“赔偿”后，因各种原因家庭重新陷入困难境地，再向政府要“困难救助”就再正常不过。再如，长期上访者其实很难重归家庭及社区生活，一些家庭矛盾及邻里纠纷，很容易使其重新走上慢慢上访路——对于相当一部分老上访者而言，上访其实是一种生活方式。笔者碰到过几个老上访者，其妻子、子女都因其长期上访而与其关系紧张;信访工作者的“晓之以理、动之以情”之所以奏效，关键是做通了其家人工作，让其能够顺利回归家庭生活。当然，一些有经验的信访工作者，在上访者刚开始赴京访，并有成为老上访户的苗头之时，即花大力气做通其家人工作，从而防止事情变糟。只不过，这种工作方法本身就意昧着，地方政府不仅要对信访积案负责，还要对上访者本人及其家庭负责——这是一种近似于无限责任的处理方式，在处理“遗留问题”的过程中制造新的后遗症，是一种必然逻辑。

如此，越来越多的有经验的信访工作者意识到，“历史遗留问题”处置的关键可能不在“问题”，也不在“遗留”，而在“历史”。简言之，因时间制造的问题，只能通过时间自然解决。笔者在翻看各种“历史遗留问题”的档案资料时，发现过去的处理痕迹，不能不说“合理”，当事人和信访部门在当时都认为此事已了结（故而会痛快地签署协议），可是，这些“历史遗留问题”多半会“翻案”，其原因何在？这恐怕不能归昝于当事人“言而无信”，也不能说信访部门“和稀泥”，而是“历史遗留问题”本身存在难以解决的内在矛盾——这是无法用“具体问题具体分析”来应对的。其内在矛盾主要有二：其一，多数“历史遗留问题”很难完全还原。即便是存在处理痕迹，甚至有对过去发生的事情的叙述，也多少会存在模糊之处。随着时间的推移，很多当事人，以及处理此事的政府官员，都已不在人世，“死无对证”是诸多“历史遗留问题”的痼疾。更关键的是，哪怕事情得以还原，也面临着不同时期判断标准不同，导致对“问题”难以定性。其二，多数“历史遗留问题”并非个案，而是牵扯到某个特定群体。如采取个案处置原则，很可能牵扯到同一群体的集体诉求。并且，相似遭遇的其他群体也会根据“类比”原则，提出类似诉求。如此，“历史遗留问题”就像是一个导火索，拔出萝卜带出泥。对于地方政府而言，处理一个个案并非难事，但如因处理一个个案而牵扯出更多的问题，则是难以承受的。

当前，地方政府面临的集体上访问题，很多十分复杂，也很不好解决。比如，解决民办老师大量待遇问题，但数量更为庞大的代课老师该不该享受？笔者碰到一位老上访户，之前在乡村小学敲钟，偶尔代过一两次课，却也要求享受代课教师待遇。

从时间维度看，“历史遗留问题”之所以成为“问题”，并非过去发生的事情本身具备“问题”的要素，而是社会转型赋予了特定事件、人群“问题”的性质。近些年来，“单一公民身份”认同越来越深入人心，国家与个体的权利义务关系也发生了巨大变化，基于地域、户籍、身份不同而采取的差异化的制度安排，越来越受到质疑，人们也越来越强调个体权利的伸张。因此，在乡村教师群体中.因历史原因造成的公办老师、民办老师及代课老师的身份差别，在现实中逐渐失去了合法性。

中国乡村正处于巨变之中，很多矛盾是以“历史遗留问题”的面貌出现的。如上所述，“历史遗留问题”之所以成为“问题”.关键还是社会转型带来的利益调整、价值转变及国家与个体关系变迁重新激活了已然“封存”的记忆。在这个意义上，只要社会转型未能完成，“历史遗留问题”就始终无解。信访治理应该改变思维，不应再追求彻底化解积案，而应着眼于维持底线秩序。

近年来，“单一公民身份”认同越来越深入人心，基于地域、户籍、身份不同而采取的差异化制度安排，越来越受到质疑，人们也越来越强调个体权利的伸张。

责任编辑：尚国敏