政府间事权与支出责任划分规制研究——基于“权责法定”原则的视角

苏洨宇， 王 彦

(1.东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学法学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

事权划分法律化，既是现代政府间财政关系的逻辑起点，又是依法治国的内在要求。只有规范化的政府间事权划分，才能合理安排各级政府支出责任，确定转移支付方式及数额，满足各级政府履行事权的财力配置，形成各级政府财政收支的稳定预期。2014年10月十八届四中全会提出“权责法定”原则，为建设法治政府提供目标准则。2015年10月十八届五中全会提出“各级政府事权规范化、法律化，完善中央和地方政府间事权法律制度”，要求以法律规范为载体推进事权与支出责任划分。2016年5月财政部明确提出“建立以政府间财政关系法和预算法为两大支柱的现代财政法律制度体系”[注]财政部《法治财政建设实施方案》(财法[2016]5号)。。同年8月国务院颁布中央和地方事权与支出责任划分改革时间表，预计2019—2020年基本形成中央与地方财政事权和支出责任划分框架，制定政府间财政关系法，明确形成保障财政事权与支出责任划分的法律体系[注]国务院《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。。因此，规范化、法律化是当前推进政府间事权划分的根本要求。从法理学角度看，法律赋予政府事权，实质是赋予政府的一项职责，政府有责任通过财政支出履行其事权，以保障公民人身权、财产权等基本经济社会权利不受侵犯。事权与支出责任的本质是政府职权与责任的问题，科学划分政府间事权与支出责任，不仅要求各级政府事权与支出责任相适应，同时需坚持“权责法定”原则，对各级政府事权与支出责任的立法设计、行政调整与司法监督程序尽可能由法律明确规范。当前我国政府间事权划分多以“通知”和“决定”等政策性文件的形式出现，缺乏宪法、法律、行政法规等方面的制度约束。政府间事权调整亦缺乏适当的法律程序，导致出现财政支出责任“下移”、政府间事权与支出责任不相称、事权责任主体以及实际执行主体不统一等问题。

二、文献综述

事权与支出责任划分与现行财政制度有关，而且涉及各级行政部门职权与责任的界定。刘剑文[1]认为政府事权是国家行政性机关及其财政部门为履行立法机关通过宪法等法律赋予的财政收支管理权责。柯华庆[2]指出，十八届三中全会之前，财税学界将“事权”“支出责任”“职能”概念混淆。其认为事权是政府在公共事务中应承担的职责，与事权相比，支出责任更体现出政府财政支出的义务，而非权力。徐阳光[3]认为“事权与支出责任相适应”原则强调的是“权责一致”的理念。事权是指政府管理国家事务的权力，是行政权的表现；支出责任强调为履行某项既定事权职责而进行实际资金支付和管理的责任。财政科研协作课题组[4]认为事权是各级政府的职责及其公共管理权力。王桦宇[5]认为事权是一种“权源性”的概念，是政府管理事务的职权，支出责任则是政府应予支付或负担的义务。因此，政府享有的职权与其承担的责任义务需要匹配。肖捷[6]认为各级政府间权责清晰是构建现代财政事权和支出责任划分模式的前提与基础。从法理学视角而言，事权是《宪法》及其相关法律赋予各级政府部门管理行政事务的职责，支出责任是政府履行法律赋予事权的支出保障，是财税体制法律化的直接表现，支出责任的落实情况决定着政府履行法定事权的履行状况。

事权法律化的实现路径包括多种方式。从修订宪法、完善事权划分原则角度看，寇铁军和周波[7]认为应在《宪法》层次，完善事权、财权划分的基础，增加政府事权划分原则。楼继伟[8]认为应首先在宪法中明确事权划分原则，在各相关单行法律领域中明确规范各项事权的划分。但是宣晓伟[9]认为不能局限于列举各级政府间事权，应将其上升到法律法规层面。由于我国“中央决策、地方执行”的行政模式和“上下同构、事权共担”的政府架构，并且存在事权动态变化等因素，仅仅依据几项事权划分的原则是得不出中央地方责权划分的最优解的，因而建议引入司法调节机制，对中央和地方责权关系进行动态化调整。从立法角度看，寇铁军和周波[7]提出应出台《中央与地方关系法》，以法律形式明确中央与地方政府各自的权力范围。徐阳光[3]认为在划分政府职责同时，应尽快同步启动《财政收支划分法》和《财政转移支付法》的制定，确保财税体制改革在法治轨道。刘剑文和侯卓[10]认为“事权法定”实质是将财政权力关进“制度的笼子”，应在《立法法》等法律中设置立法监督权，制定《财政关系基本法》和《转移支付法》。从司法管控权看，贾康[11]建议以政府事权与司法管辖权的合理划分为依据，把原归属于地方的司法管辖权转变为中央事权。封丽霞[12]提出在推进我国央地事权立法规范化、法治化改革过程中，需发挥司法的间接微调作用。从法律关系的组成要素看，倪红日和张亮[13]认为事权框架包括决策权、支出责任、支出管理三部分。若这三个部分是同一个政府主体承担，则不会产生事权与支出责任不相适应的状况。但实际财政体制运行中，这三部分的主体是分离的，这是导致事权与支出责任、财力不匹配的基础原因。闫翠翠[14]从央地政府间财政关系的法律主体视角切入，分析财政关系法律主体变迁的特点及原因，从规范法律主体和约束权力等方面，推进政府间财政关系法治化。

综上，政府间事权划分应坚持“权责法定”原则，以法律规范为载体，明确事权与支出责任的法律主体、政府间事权动态调整制度及支出责任监督机制等。当前我国各级政府间事权与支出责任划分不规范清晰，从立法实践看，一项制度的法治化需要成熟的经验基础，因而短时间内制定《政府间财政关系法》和《转移支付法》有一定难度。随着2019年1月1日基本公共服务领域事权划分方案的实施，根据财税改革步骤，结合即将要出台的交通运输、科技、环境保护、城乡住房保障等领域方案，经过2—3年实践经验积累后，形成全国中央与地方财政事权与支出责任划分的清晰框架，最终由全国人大主导制定《政府间财政关系法》和《转移支付法》，对各级政府事权与支出责任进行明确的法律规定。因此，当务之急是国务院各部门及地方政府从制定行政法规、规章入手，将国务院政策性文件逐步上升为法律效力较强的行政法规和规章，保障政府间事权划分与调整有“法”可依。

三、事权与支出责任的法律渊源及划分原则

(一)事权与支出责任的法律基础

事权是《宪法》及其他相关法律赋予各级行政部门的财政职责，支出责任是政府履行法律赋予事权的支出义务与保障。《宪法》明确规定全国人民代表大会及其常委会、国务院、法院等国家机构设置及其职权范围，即立法权、行政权、司法权的横向事权划分；《地方组织法》《民族区域自治法》等法律对中央和地方各级政府职权即纵向事权进行明确规定。《义务教育法》《社会保险法》《环境保护法》等各项事权相对应的部门法对中央与地方政府权责进行规定。政府履行支出责任主要通过财政支出落实，《预算法》对政府财政支出责任范围进行明确规定。如表1所示。

从法律视角看，《宪法》及相关法律作为政府事权的法律渊源，赋予政府保障公民权益的职责。《预算法》作为政府支出责任的法律渊源，其法律内涵为政府财政支出的相关责任范畴，而不仅仅是政府财政预决算收支的规范操作。

(二)“权责法定”原则视角下的事权划分原则

一是坚持法治统一原则。政府事权法律法规体系在法律效力上是有级次的，法律的效力高于行政法规，即上位法优于下位法。各个层级的法律规范必须保持其内部和谐统一。国务院行政法规及各部门、地方政府规章不得与《宪法》及相关法律相抵触；若国家出台相应法律，国务院行政法规及各部门、地方政府规章应服从国家法律。

二是坚持事权法定原则。政府事权与支出责任划分应以法律法规的形式规范，事权并非政府“与生俱来”的，而是经全国人民代表大会通过，《宪法》及相关法律赋予的。从法律角度看，政府事权坚持“法无授权即禁止”。将政府的事权与支出责任范围以法律形式规范，明确规范政府间事权与支出责任划分安排，监督政府依法行政，形成“权责清晰”的政府间财政关系。

三是坚持权责相称原则。有权必有责，建立事权和支出责任相适应的政府间财政关系，应坚持政府的职权范围与承担的支出责任相匹配。政府对其职权没有自由处分权，必须依法履行，若不依法履行职责而损害公民权益或公共利益，则应承担相应的法律责任。

四是坚持行政高效原则。公共事权的受益范围是动态变化的，而且政府履行支出责任存在行政成本，应将信息量大、获取信息复杂的公共服务划分为地方事权，发挥地方政府联系群众和获取信息的优势，有利于降低政府行政成本，提高地方政府履行事权的支出责任效率。

四、事权与支出责任划分历史脉络与现状评估

(一)政府间事权划分的历史脉络

自1994年分级分税的财政管理体制改革至今，各级政府事权与支出责任划分主要以最高行政部门及其职能部门的行政决定为依据，基本沿袭按行政隶属关系划分的方式。我国对事权、支出责任、财权、财力及以彼此关系为核心的政府间财政关系在不同阶段有不同的认识。从“事权与财权相结合”到“财力与事权相匹配”的表述，再到十八届三中全会“事权和支出责任相适应”“事权划分规范化、法律化”的原则，强调以法律制度规范不同层级政府的事权划分，客观地反映出我国政府间财政关系调整由表及里、由易及难的改革脉络，不断深化对政府间财政关系问题的本质认识，相关政策文件如表2所示。

表2分税制改革以来事权调整的相关政策文件

2018年2月，国务院颁布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分政策方案》(以下简称《方案》)，突破原有按东部、中部、西部确定支出责任分担比例的方式，改为依据各地区的事权范围与财力状况，分类分档承担支出责任；同时设立共同财政事权分类分档转移支付，加强中央政府支出责任。相较于2016年国务院颁布的关于推进《中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，2018年的《方案》对政府间事权的分担比例及方式作了进一步地明确和细化，制定了国家公共服务基本标准。虽然其仅是国务院规范性文件，不具备正式法律权威属性，但从另一个层面，《方案》对前述中央与地方政府间事权与支出责任划分空白给予了必要的制度补充。

(二)政府间财政支出状况

在分税制体制下，地方政府可支配财力包括两个部分：地方税收和中央转移支付及税收返还。地方政府实际承担85%的国家财政支出任务，尤其新增了民生领域的社会保障支出责任，多由中央部门制定政策，地方部门具体执行。2017年地方政府承担社会保障支出占比95.93%。在教育、文化等受益范围广泛的全国性公共服务领域，本应由中央政府负责的公共服务领域中央却没有积极履行其支出责任义务。2016年和2017年中央对教育事权的支财政出分别是5.16%和5.14%，文化支出分别是7.84%和7.99%；社会保障属于全国性公共服务，2017年中央支出仅占全国支出的4.07%。中央政府通过对地方一般性转移支付和专项转移支付方式承担部分事权，按其承担比重排序依次是：社会保障、节能环保、农林水事务、粮油物资储备、交通运输、住房保障、商业服务业。由于缺乏明确的事权划分法律规范，因而公共服务支出责任存在“下移”，地方政府承担了较多本属于中央政府事权的支出责任。如表3所示。

表3 2016—2017年中央与地方一般公共预算支出与转移支付占比 单位：%

数据来源：(1)《中国统计年鉴2017》(中国统计出版社)；(2)根据财政部预算司(http://yss.mof.gov.cn/)2016—2017年中央对地方税收返还和转移支付决算表，由2017年中央、地方一般公共预算支出决算表整理得出。

(三)事权与支出责任划分现状评估

近年来，国务院颁布政府间财政事权与支出责任划分的《指导意见》，并在教育、医疗等基本公共服务领域颁布划分的改革《方案》，但政府间事权与支出责任划分整体改革仍存在以下不足：

一是政府间事权与支出责任主体错位。我国政府行政体制包括中央、省、市、县、乡五级政府事权主体，当前事权划分调整多以临时性的政策文件为主，导致支出责任的承担主体不明。各级政府事权与支出责任划分出现主体错位现象，本属于中央政府的事务交由地方政府处理，由地方政府负责的事项中央却承担较多的支出责任，根本原因是政府事权主体与支出责任执行主体不统一。

二是事权与支出责任划分不清。我国《宪法》《地方组织法》《民族区域自治法》《义务教育法》《社会保险法》和《环境保护法》及相关法律仅对中央与地方政府间的事权划分原则进行了规范，但缺乏具体对各项事权与支出责任划分安排。2018年国务院颁布的改革《方案》仍基于顶层设计层面，可操作性不强，未提及省级以下地方各级政府事权范围与支出责任安排，导致省级以下地方各级政府事权与支出责任分工混乱。在技术路径方面缺乏对中央性公共服务、地方性公共服务、全国性公共服务的法律界定，导致中央政府下移部分支出型公共服务事权，或把中央性公共服务混淆为混合公共服务。

三是事权调整的法律权威不足。政府间事权与支出责任划分缺乏系统性的成文法律法规，其多以中央文件、国务院“通知”“决定”等政策性部门文件实现上下级事权调整划分，缺乏宪法、法律、行政法规等法律约束，以致省级以下地方各级政府事权和支出责任划分无“法”可依。例如2018年国务院出台基本公共服务领域政府间事权与支出责任划分改革的《方案》，《辽宁省与市共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》[注]《辽宁省基本公共服务领域省与市共同财政事权和支出责任划分改革方案》(辽政办发〔2018〕49号)。，《山西省级与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》[注]《山西省基本公共服务领域省级与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》(晋政办发〔2018〕103号)。，这些仅是国务院、地方政府的规范性政策文件，虽具有普遍行政约束效力，但不具有法律约束效力，未能解决我国事权划分法律化问题，会导致各级政府事权与支出责任安排的落实大打折扣。转移支付政策主要以部门规章和规范性文件为主，法律效力低，会引发财政转移支付资金拨付随意，存量资金结存闲置、资金利用率低的问题。

四是事权动态调整制度及支出责任监督机制缺位。地方政府不享有事权调整的参与权与决策权，中央政府缺乏对各级政府事权调整的法律程序及支出责任落实情况的考核与监督机制。政府间事权边界会随着经济社会发展而动态变动，先验性地静态确定各级政府事权是不够的，需配合政府间事权划分的动态调整制度。

五、事权与支出责任划分的法律规制

法律法规和行政政策是规范中央和地方事权与支出责任划分的两种方式。法律法规提供构建事权划分的原则与法律体系，发挥法律效力等权威性功能。行政政策确定事权法治建设方向，确保制度意图的实现(如2018年的《方案》)。政府间事权和支出责任的划分必须上升到法律层面予以解决，才能够不断地完善分税制管理体制改革[15]。当前政府间事权划分行政政策成果显著，但法律法规体系建设较薄弱，需进一步加强财政体制改革的法治化建设，针对当前政府间事权与支出责任划分的特点及问题，需要就事权与支出责任主体、事权法律关系内容、事权动态调整制度，以及支出责任监督机制等方面提出对策。

第一，坚持事权与支出责任主体统一。中央政府提供的公共服务由中央财政负责支出，中央各职能部门、直属部门不得要求地方政府安排配套资金，中央公共服务若委托地方政府承担，应明确事权与支出责任的法律主体，有利于对支出责任效果的监督。属于地方政府提供的公共服务，原则上由地方政府安排财政资金，若地方履行公共服务存在支出缺口，除部分资本性支出可通过依法发行政府债券等方式解决外，大部分应通过中央转移支付补充，前提应明确支出责任的法律主体。交通基建、市政道路等部分公共服务领域，可采用PPP模式由专业的社会机构负责提供，保证社会资本主体与支出责任的执行主体相一致。避免事权决策权、支出责任、支出管理主体分离。

第二，明确事权法律关系内容。推动政府间事权关系的法律化，从技术路径看，先对公共服务进行性质分类，明确界定“中央性公共服务”“地方性公共服务”和“全国性公共服务”，进而在法律法规层面划分“中央事权”“地方事权”和“共担事权”[16]。对于跨行政区域的公共服务，例如普通国道、高速公路网、全国铁路网、流域治理等建设项目，由中央和地方政府统一管理，在法律层面界定为中央和地方政府共担事权。对于成本与收益可限定在某固定区域内的公共服务，例如地方治安、垃圾处理、地区交通、城市规划、地方消防等，属于地方性公共服务，在法律层面界定为地方事权。对于成本较高、覆盖范围广的公共服务，例如国防和外交，全国大江、大河、大气、海洋环保治理，大型水利工程等收益不明显的公共服务，地方政府基本没有动力提供，应属于中央性公共服务。对于保障全国性食品、药品市场安全监管的公共服务，应将食品、药品安全监管事权划入中央性公共服务范围[17]，法律规范为中央政府事权。

明确规范中央与地方支出责任。在法律规范各级政府事权后，进一步明确各级政府间事权的支出责任划分，其中包括共担事权的中央与地方政府支出责任分档分担比例，中央政府需集中一部分公共卫生、社会保障、高等教育事权。对于传染病防治及免疫，地方政府无法控制其影响范围，应由中央承担支出责任。中央政府集中部分事权后，相关行政部门的人员工资和支出责任安排由中央负责[18]。

第三，构建财政事权法律法规体系。根据“权责法定”原则，首先，在《宪法》层面明确各级政府事权划分原则，保障事权的调整具有法律依据。其次，国家统一制定公共服务领域全国基础标准，结合各地经济发展状况，明确《地方组织法》中各级地方政府财政事权的支出责任及分担比例。对国务院相关行政文件分类归结，适时出台各级政府间事权划分的行政法规，动态修订相关法律法规，逐步由全国人民代表大会主导制定《政府间财政关系法》《转移支付法》《国债法》《国有资产管理法》等相关财政法律。

第四，建立事权动态调整制度。随着2020年事权配置格局的基本明确，根据各级政府财力增长情况与政府职能变化的总体趋势进行事权划分调整，市场或社会组织可以承担的公共事务交由市场或社会机构组织承担。制定违宪审查制度，若国务院行政法规或各部门、地方政府规章及其他规范性文件违反宪法，应按违宪审查机制宣布其无效，间接地调整政府间事权划分。同时由中央政府经全国人民代表大会及其常委会审议备案后，地方在一定的权限范围内享有调整中央与地方事权与支出责任的权力，并赋予省级政府参与事权调整的决策权。

第五，完善支出责任监督机制。首先，各级人民代表大会应加强对政府行政部门事权规制和监督，以地方性法规的形式，对各级政府的事权归属做出明确规定，同时对政府支出责任的执行情况及存在的问题进行审议、质询和监督。其次，以政府层级间监督形式，加强政府事权与支出责任履行效率监督。对中央政府委托地方政府承担的财政事权与支出责任执行情况，中央政府应加强对省、市、县政府跟踪指导、监督检查。着力强化各领域的财政事权与支出责任划分进展情况、基本公共服务领域(省级)基础标准、支出责任分担方式、转移支付结构等方面的审计监督。重点审计经人大批准后的政府预算是否在规定时间内批复下达，资金是否及时落地，各项事权的支出责任安排、执行是否高效，是否符合国家基本规定等。最后，引入司法监督程序。人民检察院对各级政府事权及支出责任效果拥有监督权，增加社会保障、医疗卫生、住房保障、农林水务、交通运输等领域的行政公益诉讼的适用范围。在现行行政公益诉讼框架下，若在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域，政府行政机关不能依法履行其职责和支出责任，人民检察院可依法向法院提起行政公益诉讼，要求地方政府按国家标准履行支出责任，保证全国范围内能够达到最低限度的标准和条件。