财政立法亟待升级完善

今年全国人大会议上，不少人大代表提出了推进财政立法的建言。去年大会期间，也出现了制定财政法等动议。这表明，如何构建和完善财政立法，正日益成为集聚了社会共识、呼声和期待的焦点议题。

公共财政是支撑政治活动、社会运转的资金基石，也是国家宏观调控、参与分配的经济工具。据2017年的统计，我国财政收入已占国民生产总值的20.9%。如此庞大的资金体量，能否做到取之有道、用之合理，能否实现管理有序、经营得当，直接关系到政府公信和人民福祉，这就需要将公共财政活动全面纳入法制轨道。尤其是，公共财政牵扯到复杂的利益分配，由此引发的国家与社会、政府与公民之间的关系，中央和地方财政事权与支出责任的划分等诸多深层次问题，都必须以立法手段加以厘清。正是从这个意义而言，财政立法是现代财政的制度性标志，也是依法治国、依法行政的一大关键。

近些年来，以推动财政制度现代化为诉求的预算法修改，由“税收法定”原则激活的一系列税收立法行动等等，无不见证了我国财政立法的显著进步。但也应当看到，我国财政立法仍存在着体系不全等短板，其突出表现是，尽管财政领域的制度规范数量庞杂，但高位级的法律供给严重不足，不少领域处于法律盲区。比如，财政立法并未涵盖全部财政资金，行政事业收费、社保基金经营性支出等资金规模巨大的收支项目，仍游离于法律规制之外。此外，现有的财政法律，主要由针对收入的税法和针对支出的预算法构成，基本局限于财政资金的流量。对于财政资金存量的资产处置权等等，相关法律约束却是空白，几乎完全由行政部门控制。诸如此类的立法缺陷，不仅难以避免企业税负过高、资产处置无序等现实问题，亦无法最大程度地阻止聚财不当、预算偏差、用度浪费乃至行政腐败等潜在危险。

正因此，强化和完善财政立法，不仅是当下法治建设的时代课题，并且其终极目标应当是进一步构建民主财政。事实上，自1215年英国国王被迫签署“大宪章”，进而萌生预算制度起，议会立法权如何制约政府财政权就始终是公共财政的发展方向。财政权力源于人民授权的现代民主政治常识，决定了公共财政的筹集、分配、使用、支付以及处置等等，必须置于民主与法治的制度框架下，接受人民意志的审视和控制。而财政立法的重心，也必然由绝对服务财政职能，全面转向防止财政权力的滥用。

基于这样的理念，未来的财政立法建设，应当首先坚守财政法定的原则，这是实现财政民主的基础途径。依据这一原则，所有公共财政资金应纳入法律规制视野，一切政府财政行为应取得法律的明确许可或授权，而不允许法外财政资金和财政行为的存在。其次，就立法具体设计而言，应当秉持人民利益、平等保护、程序正义等价值追求，明晰财政活动的行为准则，划定财政权力、义务、责任等边界，以确保财政立法不仅具有合法性，而且根植公平正义的精神内核。

更为重要的是，构建和完善全方位、多层次的监督机制，应当是未来财政立法的重点方向。除了立足政府内部监督的审计法律制度外，至为关键的是强化人大的外部监督功能。事实上，近年来各级人大预算监督的不断升级，以及全国人大常委会多次听取审议特定领域财政资金报告等行动，已经充分彰显了人大财政监督由弱变强的历史变迁。诸如此类的改革努力，理应在立法层面加以固化。比如，有必要立法明确，重大的财政收支、资产处置等权限、标准等等，必须经过人大审批；重点财政基金的收支、运作等情况，应当定期向人大报告；而事关财政监督的听证、质询、预算修正等各项人大政治权力，也有待在立法上作出细化性的制度安排。

完善的财政监督机制，还有赖于广泛的公共参与。公共财政必须接受公共监督，是民主政治的基本伦理要求。这就要求，不仅应当建立法定的财政信息公开制度，以确保全社会的财政知情权，而且应当以立法手段赋予其以听证、批评、建议等财政监督权，为普通公民、专家学者、民间组织、公共舆论等参与财政监督开辟法制化的通途。而由此形成的监督合力，亦将使公共财政监督更加符合民意，也更加富于实效。

从本质而言，公共财政的公共性，决定了人民利益、人权保护乃是其应有的归宿和使命。财政立法只有以此为基点，才能在实现依法聚财、依法用财、依法理财之初始目标的同时，走向民主财政的远大理想，并最终成为政治民主、法治进步的国家标志。■