轨道交通资产管理问题及对策研究

闪静

摘 要：隨着城市化进程的加快，城市轨道交通近年来快速发展。国内大中型城市近年来均开始投资修建地铁，城市之间也不乏相互交流地铁建设经验，取长补短。轨道交通资产是提供公共交通服务的物质基础，能够支持经济社会全面发展，也是财政收入的来源渠道之一。城市轨道交通资产管理是一项复杂、艰巨的系统工程，涉及专业多、时间跨度大、资产种类与数量庞大，在管理的维度上还涉及建设与运营等因素。然而，轨道交通领域目前普遍存在重建设、轻管理的现象，资产管理存在转固不及时、家底不清、浪费甚至流失以及相关制度建设滞后等问题。从北京市轨道交通现状来看，由于还未形成系统的管理办法，相关单位职能及管理流程欠规范，造成资产入账不及时，资产后期变动缺少基础数据，给资产管理带来了难度。文章分析了北京市轨道交通资产管理存在的问题，提出改进资产管理的建议，并提出需要地方政府层面协调解决的资产管理事宜。我们认为轨道交通作为一个新兴行业已初具规模，轨道交通资产管理存在的问题也具有高度相似性，但资产管理主要局限于各轨道交通企业，那么各地行业主管部门是否就轨道交通资产管理形成全面管理体系，是值得我们未来探讨的方向。

关键词：轨道交通;资产管理;管理主体;会计核算;税务筹划

一、前言

北京市轨道交通历经了2008年-2018年十年的飞速发展。截止2017年底，北京市轨道交通已通车线路22条，运营里程608公里，在建线路20条，线路长度338公里，未开工线路4条，线路长度55公里。巨大的投资增长带来了轨道交通资产的持续大量增长。由于轨道交通资产属于基础设施，其公共的属性决定了只能由政府作为投资人。企业作为政府出资代表代政府持有轨道交通资产，对资产管理不够重视，投资、建设、运营环节存在脱节现象，后期资产管控中出现诸多难题。笔者以北京地铁为例，从资产管理主体、价值管理过程、税务模式分析、会计核算政策以及实物管理标准五个方面对轨道交通资产存在的问题进行探讨，并提出改进建议。同时提出了地方政府需要在资产管理中协调解决的事宜，以期从管理主体、管理方法、监管责任等方面改进轨道交通行业资产管理。

二、北京市轨道交通资产特点

（1）资产管理主体多元化。北京市地铁采用三分开体制，即“投资、建设、运营”由不同的公司来负责。北京市各条地铁线路均采用项目法人制，成立法人公司（即线路投资公司）。线路投资公司负责地铁建设资金的筹资和投资，地铁建设委托建设管理公司，线路建成通车后委托运营单位运营。在轨道交通资产管理过程中，三个主体各司其职，发挥各自公司在专业领域的优势，保证轨道交通资金供给、轨道交通建设和轨道交通运营。

（2）专业性强、数量大。轨道交通固定资产是指轨道交通线路投资所形成的资产，主要包括土建、线路、车辆、通风、空调、采暖、给排水及消防系统、供电、通信、信号、电梯与自动扶梯、自动售检票、乘客信息系统、火灾自动报警、环境与设备监控、站台门系统、路网中心、通用设备、测量设备、综合监控、人防技防等专业，具体按照《北京轨道交通资产管理信息系统编码规范》进行界定。2017年底，北京市轨道交通转固资产1435.98亿元，在建工程1913.62亿元。

（3）不计提折旧政策。根据相关规定，北京市轨道交通资产不计提折旧，资产所需更新改造资金由财政安排更改专项资金。

三、轨道交通资产问题分析

（1）多头管理，协同管理水平不高。由于北京地铁投资、建设、运营三分开的体制，导致业主单位、建设管理单位和运营单位三方对资产的管理角度不统一。业主单位按照工程财务决算的口径对资产进行分类和管理，关注资产转固、资产变动和资产处置;建设单位依据工程初步设计概算和基建会计制度来管理资产，关注资产自建设到结算过程中的合规性和价值管理;运营单位注重实物运营和管理，关注资产的使用状况、维护维修和更新改造。在这三种维度下，资产的名称、分类、价值等信息彼此间有一定的差异，核查并消除差异需要比较长的时间。

（2）价值确认难度大，资产转固周期长。财务竣工决算是对基建项目最终成果的确认。轨道交通投资大，合同多，工程变更多，加上工期的影响，过程资料难以实现真正的完备与齐全。一旦施工出现问题引起工程变更，会直接导致单项工程结算出现争议进而影响竣工财务决算。再加上工程结束施工单位人员变动或解散，因此，在启动决算财务编制工作时，资料的收集、整理就变得很突出。竣工决算的另一个难点是交付使用资产明细表的编制，轨道交通资产专业性强，资产类别多，而这一切都起源于合同，合同签订的形式多种多样，有固定总价合同、有单价合同，如何将合同与资产明细表联系起来，确实是一个难题。轨道交通工程投资大、合同多，轨道交通资产转固需要经历工程结算、结算审计、决算编制、决算评审、决算批复，决算批复是资产转固的依据。在此期间，有些资产已进行更改或报废，由于没有转固，无法进行账务处理，造成账实不符。

（3）税务筹划不到位，资产成本偏高。轨道交通企业属于资产密集性行业，全面营改增对其来说无疑是一个好消息，但由于对税务筹划不到位，产权单位没有享受到营改增的红利，资产成本偏高。在后续资产管理中，资产原值与实际价值偏离较大，价值管理失真。产权单位是轨道交通的投资主体，也是资产的所有权人。由于北京市地铁采用投资、建设、运营三分开体制，在建设阶段，产权单位将工程建设全权委托建设管理单位，未取得资产建设期的发票形成留抵进项税。尤其是在全面营改增之后，土建施工也纳入增值税征收范围，产权单位损失了更多的进项税额。在运营阶段，票款收入直接由运营单位持有并缴纳税款。由于运营单位不能享有资产的建设期进项税抵扣，所以选择了简易征收政策。而产权单位的进项税长期处于留抵的状态。上述税务模式一方面造成了产权单位未取得资产的发票，不能抵扣进项税，另一方面又造成了产权单位取得的进项税长期留抵，不能充分享用营改增带来的抵税效应。对整个轨道交通行业来讲是一种资源的浪费，提高了资产成本，加重了行业税负。

（4）折旧政策導致资产报废无法账务处理，账实不符

北京市轨道交通资产不计提折旧，资产所需更新改造资金由财政安排更新改造专项资金解决。按照政府补助会计准则，与资产相关的政府补助确认为递延收益，并在相关资产使用寿命内按照合理、系统的方法分期计入损益。正常计提折旧的情况下，折旧费用计入成本费用，同时将相对应部分的递延收益结转至营业外收入，收支相抵对利润表不产生影响。资产不计提折旧时，递延收益无法分期计入损益，导致递延收益 和固定资产金额同步增长，造成资产虚增，同时资产报废时根据原值确认资产报废损失，对产权单位利润表造成巨大影响。

由于上述原因，近些年来轨道交通资产无法在账务上进行报废处理，账面资产虚增，账实不符。已无法使用的实物资产需要存储空间，也为运营单位带来了困难。

（5）欠缺更新改造标准，无统一颁布的资产使用年限

各项目实施单位申报的更新改造项目无具体更新改造标准，无法精确区分运营维护和更新改造，随意性较大。业主单位审核也无据可循。对于项目申报单位，如何界定是更新改造还是维修维护全凭历史经验。这种模式会导致应当资本化的资产被费用化处理，导致资产流失。轨道交通资产没有政府部门统一颁布的使用年限规定，虽然目前轨道交通不计提折旧，但是资产使用年限对于资产全生命周期管理有着重要的指导作用。如果没有资产使用年限数据，产权单位对于轨道交通固定资产更新改造期限和报废的界定缺少标准依据，难以判定运营单位申请更改或报废的固定资产是否真正达到相关条件，容易造成未到更改期的资产提前更改，仍有利用价值的资产提前进行报废处理，无法有效延长资产使用寿命，提高资产使用效率。

四、改进轨道交通资产管理的建议

（1）建立投资、建设、运营三方协同管理框架，构建资产全生命周期管理体系

由于北京市地铁投资、建设、运营三分开的体制，资产管理呈现碎片化特点，任何一个主体都没有掌握资产管理的全景图，三方协同管理框架的建立十分必要。

构建协同管理框架，首先需要统一资产管理维度，包括资产分类标准和编码、更新改造标准、维修维护标准;其次需要建立轨道交通行业的资产管理制度，设立具体的管理规范和操作程序;再次投资、建设、运营三方应加快资产信息化对接，加强资产的可追溯性。

针对协同管理中各方的权责利，可在委托建设管理协议和委托运营管理协议中做详细约定，明确彼此在资产形成、移交和运营管理方面的责任，并加强履约意识和责任意识。

轨道交通资产形成历经前期规划、工程建设、通车运营、更新改造、报废退出等过程，全生命周期管理即当资产从一个生命周期阶段到另一个生命周期阶段时，会留下足迹，创造价值，形成一条价值链。对资产生命周期的管理，即对足迹和价值链的管理。通过记录足迹，评估价值，完善和改进形成的价值链，从而实现资产的高效利用。

（2）规范竣工决算编制，缩短资产转固周期。

考虑到决算编制的难点，可在会计科目体系设计时就考虑竣工财务决算需求，除按照会计制度要求设立明细科目，还应当考虑到工程概算、固定资产，将会计科目与概算、固定资产分类结合起来，将竣工财务决算工作提前到日常会计核算中去。

目前轨道交通项目竣工决算年限平均为3年，仍有提升空间。建议在各环节中挤压时间，例如工程结算可随工程进展同步进行，无法同步开展的结算可在通车前开展，尽量减少集中大量结算。资产核查和盘点可在工程验收时同步进行，资产移交也可在恰当的时点提前引入运营单位进行。如果这些过程中的基础工作做得扎实，会节省后续决算编制环节的时间，也会加快资产转固的速度。

（3）规范资产发票开具，统筹投资、建设、运营阶段的税务模式。

产权单位是资产所有者，从票产合一的角度来看应该取得资产的发票，建议通过三方合同的形式，即产权方、建设管理方和供应商共同签订合同，约定资产的发票开给产权单位，这样操作可以降低资产成本，解决产权单位进项税抵税的问题。

在运营环节，建议票款收入归产权单位所有，由产权单位缴纳税款，由于产权单位取得了建设期大量的进项税留抵，在运营开始初期税负为零，运营后期资产发生更新改造仍然会有大量进项税抵扣，产权单位几乎会维持一个零税负。产权单位和运营单位之间签订委托运营协议，向运营单位支付委托运营服务费，运营单位按照服务业缴纳税款，运营单位发生的成本费用也可以抵扣进项税，综合来看，运营单位的税负会降低，产权单位在相当长的时期内维持零税负，整个行业的税负都会降低。

（4）创新不计提折旧下资产报废处理方法

根据我市现行的轨道交通资产折旧政策，轨道交通资产不计提折旧，由市财政局单独安排更新改造专项资金用于满足必要的更新改造工作需求。一方面，固定资产计提折旧，根本目的是保证在一定的期限内固定资产在实物形态上得到更新;在价值（货币）形态上得到补偿。产权单位对轨道交通资产不计提折旧，收到更新改造专项资金计入“递延收益”，使用更新改造资金形成新的资产计入“固定资产”，原资产报废时冲减“固定资产”和“递延收益”。轨道交通不计提折旧只是阶段性的增大了企业的资产价值，当资产报废处理后增大资产价值的问题就解决了，从长期来看这种核算模式与计提折旧本质上是一致的，是符合企业会计基本原则的。

（5）建立更新改造实施标准，研究轨道交通资产使用年限。

针对更新改造标准不完备造成的申报随意性和有可能造成的资产流失，产权单位应联合政府相关主管部门制定并出台轨道交通资产更新改造实施标准和细则。建议产权单位联合运营单位完成轨道交通资产各专业现有更新改造情况的调研，包括更改年限、更改方式、更改原因，在调研的基础上可聘请专家对各类资产出具更新改造实施标准和细则，使得更新改造工作有据可依，充分清楚。

轨道交通资产是公共基础设施，具有为公众服务的特点，虽然现阶段不计提资产折旧，但使用年限仍然是资产的一种重要属性，北京市轨道交通发展历史悠久，通车线路众多，可以对资产历史数据进行分析和归纳，统计每一专业资产的出厂使用寿命、实际使用时间，结合日常维修数据和国家对相关资产的年限标准，制定北京市轨道交通资产使用年限标准，并由政府部门颁布执行。

（6）争取政府部门的政策支持

由于北京市地铁投资、建设、运营三分开的体制，资产管理分布在三家企业当中。资产管理纵向涉及各级企业、国资委，横向牵扯发改委、财政局、交通委等多个主体，需要执行各个层面的法律、规章、制度等，因此需要政府层面的重视、参与、决策。建议地方政府层面着手协调解决的资产管理事宜包括：

1.颁布轨道交通行业资产管理制度

企业颁布的资产管理制度只能约束本企业，由于投资、建设、运营三家企业资产管理的视角不同，需要权威、统一的管理规定指导开展具体工作，政府颁布的行业资产管理制度无疑是最恰当的。管理制度应涵盖资产生命周期各阶段，同时应标准合理、操作可行，成为各管理主体的操作指南。

2.加强政府层面组织管理

轨道交通资产管理牵涉政府部门众多，有必要成立专门的工作组，集中式管理。例如北京市设置了轨道交通重大事项指挥部来统筹负责地铁建设期间的事宜，那么资产管理也可按照上述模式设置专门机构作为牵头部门，统筹安排资产管理事宜，高效方便。

3.设置有效的激励手段。

为提高资产管理效率，促进企业改进资产管理状况，政府层面有必要通过绩效考核、问责等手段设置一套指标体系，对资产管理主体进行系统的、全面的监管。

五、结束语

总之，轨道交通行业正在逐步发展和壮大，受各地投资体制和管理要求的影响，轨道交通资产既呈现出一些共性又不缺乏个性的特点，随之也出现了各种各样的问题，笔者以北京市地铁为例，对轨道交通资产的特点和管理问题进行了分析，提出了解决建议，并呼吁政府主管部门层面为轨道交通行业的发展给与政策支持，为未来的轨道交通资产管理积累经验。

参考文献

[1]蒲军. 城市轨道交通资产管理的探讨[J]各界，2017（18）：40-41.

[2]刘元明. 轨道交通资产管理存在的问题及对策研究[J]财会学习，2018（14）：199-200

[3]许慧娟. 轨道交通企业资产管理问题与措施分析[J]财会学习，2018（1）：196-196.