高校改善办学条件项目的绩效评价<br/>——基于工信部所属5所院校的分析

高校改善办学条件项目的绩效评价
——基于工信部所属5所院校的分析

2019-04-23王可

财政监督 2019年8期

●王可

一、工信部高校改善办学条件项目绩效评价工作的基本情况

（一）工信部高校改善办学条件项目的特点及难点

工信部高校改善办学条件项目是根据财政部年度相关项目预算，由部属高校结合单位需求，当年填报《中央高校改善基本办学条件专项资金项目申报书》，由工信部组织第三方评审通过后，列入第二年财政预算的项目。此类项目特点明显，评价难点突出，具体如下：

1、项目类型杂，统一标准难。此类项目既有设备采购，又有建筑安装工程，项目实施内容涉及科研、教学、学生食宿、学校基建修缮多个方面。本研究挑选的13个项目中，实施内容涵盖了食堂改造、热力管网升级、研究生教学平台建设、图书馆文献资源建设等多种内容，要合理编制一套评价体系，统一众多类型项目评价标准，做到评价结果能横向对比，难度很大。

2、实施周期短，收集资料难。此类项目一般实施周期为一年，涉及资金虽然不大，但部分项目建设内容、采购内容数量大。如某校本科生学院平台建设项目，5个学院共计采购3000多台实验仪器，校机关教务处只有一人统筹管理，期间涉及器材申报、招标、调整、验收、财务处理多个环节，一年内难以全部完成，资料整理工作量很大，在项目期后进场开展评价工作时，很多资料仍不齐全，对项目全面客观评价造成了影响。

3、项目非盈利，效益评价难。此类项目均为改善高校办学的非营利项目，与企业项目相比，没有计算投入产出比、项目实际盈利能力的指标，项目效益评价只有相关受益人，且项目的受众面杂，部分项目的效益也难以评价。如某高校电力管网改造项目，虽然受益人是学生，但相关项目实际是提升了设备供电能力、提高了供电范围和稳定程度，校区内受益学生感受不明显，设备管理员也需要长时间使用设备才能评价项目改造的优劣。

（二）绩效评价工作的流程

目前项目绩效评价工作分为三个阶段：

第一个阶段为前期准备阶段。工信部挑选当年按计划应完成的项目，通知高校和第三方评价机构年度绩效评价任务名单；第三方评价机构于当年12月通知高校开展自评价，提交自评价报告，并准备好评价相关资料，通知项目负责人准备年后开展评价；第三方评价机构根据高校自评价报告初步掌握项目基本情况，根据项目情况选取评价专家，调整绩效评价体系（打分表），并向工信部汇报项目前期准备情况。

第二阶段为现场评价阶段。第三方评价组进驻现场开展实地评价，先由高校项目负责人介绍项目情况及自评价情况，再由专家组进行现场考察，核实项目完成情况，同时发放项目收益方调查问卷；接下来分建设组、设备组、财务组查看项目过程文件，与项目人员沟通核实情况，并回收整理项目受益方调查问卷；最后由评价组综合提交专家意见、根据项目情况完成绩效评价体系打分表。

第三阶段为评价报告撰写阶段。由第三方评价组项目负责人整理专家意见，经评价机构内部审核后上报工信部。

（三）绩效评价体系

现行的工信部属高校改善办学条件项目绩效评价体系是根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）结合高校改善办学条件项目的特点编制，总分100分。体系分为投入、过程、效果三个一级指标，其中投入部分20分，下设为项目决策（10分）和资金管理（10分）两个二级指标，二级指标下设项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、资金到位率、到位及时率5个三级指标。

过程部分60分，下设业务管理（24分）、财务管理（19分）、项目执行（17分）三个二级指标；二级指标下设管理制度健全性、资金使用合规性、财务监控有效性、年度预算执行率、项目完成及时率、项目质量完成情况、项目成本节约率7个三级指标。

效果部分20分，下设项目效果一个二级指标，三级指标为预期效益、可持续影响、服务满意度。

二、存在的问题

（一）项目管理存在的问题

1、项目投入过程中存在的问题。项目投入指标分为项目决策和资金管理，由于各高校均为国内知名高校，在项目申报、资金划拨等方面管理体系健全、执行严格，在立项规范性、资金管理等方面均未出现问题。但在13个项目的绩效目标设定方面，有3个项目的绩效目标设定不合理，导致项目绩效目标未完成。

如某高校研究生综合创新教学实验平台建设项目制定的项目产出指标中数量指标应含校级优秀博士论文6篇以上，实际执行中未完成。究其原因是由于前期制定绩效目标时未考虑该目标完成的时效性，该指标需有2-3年的时间通过教学研究才能完成。

2、项目执行过程中存在的问题。项目执行过程指标分为业务管理、财务管理和项目执行三部分，挑选的13个项目中12个项目在过程管理中存在问题，包括项目计划管理不精细、招投标过程不规范、项目建设内容调整大等。

如某高校基础设施维修改造——体育场馆维修改造工程项目计划管理不精细。该高校针对该项目未设置专门的项目管理领导小组来负责项目的组织、计划和协调工作，组织管理环节存在欠缺；未编制相应的校内年度固定资产投资计划，难以将项目绩效目标分解为具体的绩效指标，并落实到相关责任部门和责任人，难以实现对各部门和相关管理人员的绩效考核，导致项目建设拖期，影响绩效目标完成。

某高校食堂油烟净化改造工程支出项目招投标程序不规范。评标委员会推荐3家中标候选人，但作为招标管理部门的该高校后勤集团仅公示第一中标人；合同签订日期2016年6月12日，滞后中标日期（2014年7月31日）24个月。管理及执行部门对招投标法规掌握不全面。

某高校生医物理类研究生综合创新教学实验平台建设项目在项目执行过程中调整较大。该项目采购设备服务于九个实验平台建设，一年期完成，采购周期不长，且项目建设内容、绩效目标于2016年历经项目申报、评审、申报预算几次内外部审核。但由于项目前期论证不充分，该项目执行过程中，与项目前期评审报告相比，调整变更24台（套）设备，金额254.86万元，占预算总经费909.52万元的28.02%，其中设备型号规格、名称变化，调整10台（套），金额 176.07万元；新购置评审报告以外的设备13台（套），金额47.79万元；射频通信实验系统在其他项目已实施，调减1台（套）设备，金额31万元。

3、项目成果（效果）中存在的问题。评价项目成果主要从项目预期效益、可持续影响和服务满意度三方面进行。其中服务满意度为项目受益人调查问卷，满分10分，按时完成的项目基本反馈评分都在8分以上，说明项目受益人满意度较高。但13个项目中仍有2个项目拖期严重，不仅影响了项目预期效益的评分，服务满意度和可持续影响也无从谈起。

如某高校建设项目配套工程（配电室设备及安装一期+地热泵工程），包含分校区2号配电室设备及安装一期和分校区体育中心地热泵工程两项工程，均应于2017年完成项目验收。但截止2017年底，分校区体育中心地热泵工程只完成了工程设计、招标和合同签订，并按合同约定支付预付款184.74万元，但项目施工尚未实施，项目建设进度拖期严重。

（二）绩效评价工作存在的问题

1、顶层管理文件缺失，评价标准难确定。工信部属高校改善办学条件项目绩效评价工作已经开展几年，部机关在项目前期安排了项目评审，后期安排了绩效评价，体现出国家对项目管理的重视。但目前项目管理仍缺乏顶层的管理性文件，项目评审的有效性、严肃性没有明确，项目执行过程中的调整权限没有划分，项目拖期如何上报审批没有规定。在绩效评价工作中存在很多难以界定的模糊地带，给绩效评价工作的顺利开展带来了困难。

如某高校学士楼整体维修改造工程项目预期目标是2017年度全部完成学士楼整体维修改造工作，但截至2017年底，项目的室内给水排水系统维修改造、室内动力配电和照明配电系统维修改造、室外排水管道及附属设施维修改造工程未完成施工，需延期至2018年2月完成，故该项目未能按期完成年度建设目标，影响了项目资金的使用效益，也直接影响了项目效果效益的实现。

由于缺少顶层管理文件，项目建设周期调整备案无程序要求，相关高校并未向部机关上报，部机关无法及时掌握项目中的问题，造成了项目管理的盲区，绩效评价组进驻现场后发现项目未完工，项目效果效益等内容无法评价，浪费了行政资源。

又如某高校图书馆文献采购及改造项目，一年期完成，工程量较小。项目建设内容、绩效目标于2015年历经项目申报、评估、申报预算几次内外部审核。但项目实际执行中调整较大，部分采购内容与评审报告相抵触。该项目共调整17项，金额519.9万元，占预算总经费2023.75万元的25.69%，其中采购ESI数据库1套，金额32.86万元，项目评估时因该数据库是排名用数据库,不属于改善教学基本条件经费支持范围，予以审减，但学校仍按DRAA联盟方案实施了采购。

由于缺乏顶层管理文件，前期评审报告也没有以部机关名义下发，高校对评审报告的内容没有全面认同。针对项目实际执行中采购内容发生重大调整，乃至出现评审否定的内容仍然采购的问题，评价组认为评审为部机关委托，项目执行应依据评审报告，且1年期采购改造项目内容执行简单，过度调整反映了高校前期论证工作的不深入，对项目绩效目标的实现存在影响，而相关高校认为评审仅为项目执行参考，学校可以按实际需要自行调整。由此可见，项目前期评审的严肃性难以保证。

2、项目评价开展过早，绩效尚未完全显现。按照目前的绩效评价流程，均在项目完成下一年初即开展评价工作，很多项目尚未完全显现其效益，部分受众也没有完全体会到项目带来的有益影响，造成成果评价不全面。

如某高校生医物理类研究生综合创新教学实验平台项目采购的大部分设备为定制或进口，很多设备是项目实施当年年底才到货，办理验收手续，按时完成采购验收已属不易，而项目同时确定了“平台能服务的课程数量17门/年”的数量目标及“通过本平台开设的实验数量42项/年；研究生利用相关实验平台，发表论文数150-200篇/年；研究生利用相关实验平台，申请专利数50个/年”的可持续目标。绩效评价组在项目刚完成采购即进驻评价，上述服务课程的指标、发表论文及申请专利数的指标无法在评价时体现，评价组只能依据教师及学生对设备的初步使用印象来评价相关设备产生的教学效果，只能依据以前同类项目的服务课程门数及申请专利和发表论文数来评估数量指标和可持续目标的完成情况。

3、重规范性评价，轻效益性评价。总体来讲，目前的绩效评价体系，项目投入评价（项目决策、资金管理）占20分，过程管理占60分，项目成果（效果效益）占20分，项目成果（效果效益）评价指标占比偏小。实地评价期间，专家组在财务管理、招投标管理、设备验收、制度建设等过程方面均进行了严格评价，但是在项目效益评价方面有待提升，特别是对项目建设的质量检查、社会效益评价、可持续影响评价、服务对象满意度等方面应进一步加大评价力度，以深入项目使用群体中调研等方式，切实了解使用者满意度。

三、相关对策建议

（一）应对项目管理中存在问题的对策

1、科学论证，合理编制项目绩效目标。目前每年国家改善办学条件项目资金有限，高校各院系都希望争取国家资金，改善办学条件，申报项目的绩效目标设定应实事求是，科学合理，切忌为了争项目，盲目申报虚高的绩效目标。高校机关应结合近几年开展的绩效评价工作，积极总结评价结果，根据国家要求，对各院系申报项目绩效目标的合理性严格审核，确保项目绩效评价有的放矢，规范项目绩效目标申报。

2、加强内部精细化管理，切实落实项目责任制。项目执行过程中发现的项目管理、招投标等问题，暴露出部分高校内部管理精细化程度不足。

针对建筑物改造项目管理精细化程度不足的问题，高校应在项目实施过程中将各项工作进行细化分工，明确落实各部门和具体管理人员的责任，并据此编制项目实施计划，跟踪监督项目进度和计划落实情况；针对项目建设招投标过程中的问题，应认真总结问题，加强人员相关法规培训，即使聘用了招投标代理机构，也要做好监督，严把招投标工作质量关，确保项目资金使用安全有效；针对项目重大调整的问题，高校应落实项目责任人制度，一年期教学设备采购前期调研难度不大，调整幅度应与项目管理人员绩效挂钩，加强考核，确保项目申报人员认真调研项目需求，严格按项目评审结果落实采购。

3、建立项目重大问题上报制度。针对项目严重拖期，导致绩效目标无法实现、国家资金无法按时发挥效益的问题，高校应建立重大问题上报制度，一旦项目建设过程中发生意外，无法按时完成，应及时书面向部机关上报相关情况，同时调整项目的绩效目标和成果效益指标，并积极研究补救措施，上报后续建设方案。