电能替代商业模式创新及政策选择

王伟 张新鹤 刘璇 孙钢

能源革命与污染防治的压力，使绿色能源日益受到重视。新电改推动了电能替代商业模式的创新，以公私合营（PPP）为代表的新型商业模式逐渐显示出其优越性，在电能替代领域推广PPP模式具有较强的可行性。基于此，本文对政府创新商业模式促进电能替代项目发展提出几点政策建议。

随着新一轮电力体制改革的不断深化，以电能替代、清洁替代为代表的绿色能源战略被提到突出位置。电能替代主要是指利用电力能源代替煤、油、气等常规终端能源，通过大规模集中转化提高燃料使用效率、减少污染物排放，取得改善终端能源结构，促进环保的效果。在保护环境与能源革命的双重压力下，全球电力及能源市场面临重大转型机遇和挑战，清洁能源的开发和利用，电能对传统一次性能源的替代逐渐发展成为主流方向。

电能替代的商业模式主要是指电能替代发展中商业化的投资开发及运营的方式。我国电能替代项目主要集中在居民分散式“煤改电”、蓄冷、蓄热、电动汽车、轨道交通等方面，以合同能源管理、设备租赁、以租代建等方式开展为主。近年来，引进社会投资已成为国外电能替代发展的重要商业模式之一。政府与社会资本合作模式（Public Private Partnership，简称公私合作制PPP模式），是指政府与私营机构通过项目合作的方式来提供公共产品、服务或建设城市公共设施项目。在PPP模式中，政府通过公开招标的方式选择社会资本，由双方共同负责项目的设计、融资、建设、运行、经营、维护等工作。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，在全国范围内开展PPP模式项目示范，从而掀起PPP模式运用的新热潮。2014年5月，在国家发改委推出的80个基建领域PPP示范项目中，其中有7个项目归属于清洁能源工程领域。2015年12月，第二批PPP项目中涉及绿色低碳领域的项目数增加至370个。PPP模式在电能替代领域的应用已初见成效。

在电能替代领域推广PPP模式的可行性和SWOT分析

PPP模式在电能替代领域的推广具有可行性。其一，目前我国仍然是发展中国家，市场还未能充分发挥在资源配置中的基础性作用和关键作用。PPP模式恰恰具有这种政府监管和市场机制相结合的特色，适应我国社会经济发展的现状。其二，PPP模式主要适用于政府的公共服务、基础设施类项目。电能替代项目大多属于能源类的市政基础设施，具有较强的公共性，需要大量的资金且短期经济效益有限，PPP模式可以促进私营部门分担一部分公共部门资金或者运营效率不足的领域。其三，综合能源服务日益受到重视，引发能源电力行业的重大转型，智能电网、分布式能源、新能源汽车充电桩等作为电能替代配套的支撑基础或重点建设领域要求高度专业的技术、设备和人才，通过PPP模式有效整合政府和社会各自的优势资源，既发挥了政府的政策提供及综合协调的作用，又有助于企业在资本、技术设备、运营管理等方面发挥专业优势，从而有利于解决政府在某些领域专业性不足的问题。

我国在电能替代项目推广PPP模式的过程中，面临着机遇与挑战并存的局面。PPP模式在发展电能替代项目的优势，表现在全方位增强融资能力、风险分担、提高公共服务效率和水平等方面。作为一种新融资形式，PPP的应用直接减轻政府的财政负担和负债压力，使得私营机构与政府共同承担项目的责任和风险，且有利于充分调动企业积极性和各项优势，提高项目建设运营的整理效率和水平。创新的商业模式劣势是投资与收益的存在较大时差。电能替代领域的PPP项目建设工期普遍较长、项目落地慢、运营周期长，这使得投资与收益之间存在较长的时差。机遇是国家政策的大力支持，近年来政府部门颁布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》《国家电网公司关于全面实施电能替代的意见》等一系列相关政策，在政策层面大力支持清洁能源行业商业模式创新。目前而言，最大的挑战在于我国社会对于PPP、BOT（即建设、经营、转让）等新型的商业模式认知不足。此外，融资渠道不通畅，监管滞后，项目经验不足，政府财政补贴有限，金融、用地等相关优惠政策缺失等问题对于在电能替代领域推广PPP、BOT等模式都带来了较大挑战。

创新商业模式促进电能替代项目发展的政策选择

在电能替代领域进行PPP模式创新，将市场机制与政府监管有效地结合起来，政府卸下建设、经营、管理等重担的同时，应该重点发挥政策提供、财政支持、资源整合、共同监督等方面的作用。

政府要加强完善相关政策法规

电能替代是近年来兴起的，其能够推行的关键在于政府层面的政策和大力的财政补贴。一旦政策环境较为宽松、经济补贴不足，就可能会出现“电能反替代”现象。事实上，有些省市已经出现了“电能反替代”的案例。就我国目前的政策环境来看，政策文件仅有弱强制性，本应具有强制效力的法律法规又处于缺位状态，不仅削弱了社会进行投资的积极性，也使得项目进行过程中的各种矛盾解决缺少依据，从而阻碍了建设工作的进展。英、美、德等发达国家通过制定法律开展电能替代项目是较普遍的做法。政府要加快配套的政策、法律法规，为电能替代商业模式的创新提供强有力支持。首先，电能替代是能源行业未来发展的重点任务，中央及各级政府可以通过组建专门的电能替代发展建设工作委员会，牵头各项工作。其次，政府应进一步细化促进电能替代发展、商业模式运用、电价补贴、清洁改造等内容。

政府要加强经济激励的力度

电能替代领域配套的财政资金专项补贴、税收减免、金融扶持等经济激励力度不足，大大削弱了社会参与投资的积极性，极易引发“电能反替代”。政府创造一个从投资建造、运营到电力回购等全流程的扶持模式，这是促进商业模式成功的关键因素。德国政府充分发挥其政策制定者、激励者的角色，通过经济补贴、优惠性政策、金融扶持以鼓励社会资本参与新能源的开发利用。比如德国分布式能源采用多中心运营模式，投资建造时，分布式能源的业主可以获得政府的补贴，除了政府的直接补贴、优惠性法规或政策之外，德国复兴信贷银行为分布式能源的发展提供贷款。德国政府还通过一个被称为“买回补助”的政策，为每位安装太阳能屋顶的住户提供补贴。与欧美国家不同，我国电能替代的PPP项目往往是由政府主导的、具有一定公共性的大型能源基础设施项目，需要较长期、大量的资金投入，因此政府更应该承担其职能，加大对电能替代项目建设及商业模式创新的经济激励措施。

政府要加强建设配套工程

绿色电力对传统电力的替代是电能替代的关键所在，其重点任务是清洁能源和可再生能源的开发与利用。我国新能源资源分布零散，生产与需求呈逆向分布，电能替代支撑体系的配电网建设滞后，全额消纳成为分布式清洁能源发电并网的利益难题，同时也阻碍了电能替代领域商业模式的创新。因此，要推动PPP模式在电能替代项目的运用就必须加快智能电网等配套工程建设，从而为电能替代发展提供加速器。从2010年开始，我国政府工作报告都强调“加强智能电网建设”，并被纳入社会发展规划中，上升为国家战略予以推进实施。近年来，国家积极推动智能电网研究和标准化工作，取得了系列成果和突破。但在智能电网发展的立法保证、投资融资、市场机制建设方面还存在明显的不足。需要进一步整合信息通信技术、储能技术、物联网技术等先进技术运用到智能电网建设中来。

总之，国内外依托现有的商业模式不断推行和实施电能替代战略，电能替代领域商业模式的创新尚处在摸索阶段，PPP模式以政府投入为主导、积极整合优势资源，引导社会参与、激发市场活力，具有较强的可行性和可推广性。