我国森林防火工作突出成就和核心管理机制

王海晖，王振师，李小川

（1.中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室，安徽 合肥 230027；2.广东省林业科学研究院，广东省森林培育与保护利用重点实验室，广东 广州 510520）

我国长期以来森林防火工作由各级林业管理机构主导。为强化森林防火的组织管理和多机构协作机制，自1987年大兴安岭“5·6”大火后成立了国家森林防火指挥部并设有专门办公室处理日常业务。自2018年底起国家机构出现调整，原国家林业局更名为国家林业和草原局被整合进自然资源部。森林防火相关管理工作的机构设置和业务走向目前仍处于筹划和调整之中。

2019年3月底至4月初在四川木里县发生特别重大森林火灾，造成近30名森林消防战士死亡，引起全社会的极大关注[1]。行业和社会上的有识之士对于我国森林防火管理工作现状和发展方向纷纷提出质疑，有的甚至提出全面发展航空消防事业的工作思路。电视新闻中经常看到西方国家出现山林火灾时固定翼飞机闪亮登场、喷洒灭火药剂的场景，我国目前缺少这样的专用消防飞机。那么，我国森林防火领域的管理工作在国际上的水平到底如何？管理工作的成效又怎么样？这些都成了热点问题。

本文对我国以往森林防火管理工作的进展和取得业绩做了回顾。以历年森林防火工作的主要评估指标为依据，梳理管理工作成就，并分析取得成就的核心工作要点和积累的宝贵经验。最后，结合近些年国际和国内森林火灾发展动向，提出了今后一个时期管理工作的改进策略和具体措施。

1 具有国际显示度的森林防火工作业绩

自1987年我国大兴安岭地区发生特别重大森林火灾起，政府对森林防火事业一直予以高度关注。经过几个时期的规划和建设，我国森林防火事业蓬勃发展。在队伍建设、技术装备和基础设施建设上有质的飞跃。近30年来，在队伍建设方面已建成由各级森林防火指挥部负责协调的一线队伍，包括与森林防火机构合署办公的基层森林公安派出所、基层林业管理机构、森林防火专业消防队和半专业队伍，还有近一些年在若干省份组建的武警森林消防部队。

个别火灾事件具有偶然性，而历年火灾统计数据和变化情况则是衡量管理工作业绩的客观指标。图1展示了2003年至2018年间我国年度火灾次数的变化情况[2]。可以看到，我国的年度火灾发生次数由先前的上万次自2009年后迅速下降，近些年基本稳定在每年3000次上下。将年度林地受害面积除以当年我国林地总面积[2，3]，可以获得森林受害率数据。图1中的结果清晰显示，近些年森林受害率维持在极低的水平，远低于0.9‰的管理预期。与30年前每年火灾数万次、过火面积很大的情形相比，成就尤为突出[4]。这意味着资源和生态环境已得到有效保护，每年为国家和地方财政节省出大量与火灾直接扑救和控制以及善后相关的费用。

图1 2003-2018年我国林火发生次数和森林受害率年度变化情况

为了解我国森林防火管理工作在国际上的地位，这里将每年林火发生次数和受害面积与美国野外火灾的同期数据进行比较[5]。美国目前拥有林地面积约3.1亿hm2[3]，有着装备先进和基础实力雄厚的林火管理机构。为刨去林地拥有量差异，将每年火灾发生次数各自除以当年林地面积。图2将2008年至2018年间每年千公顷林地面积火灾发生次数和平均单次火灾受害面积与美国历年数据进行对比。近些年我国每年千公顷林地面积火灾发生次数和平均单次火灾受害面积基本趋于稳定，分别为0.02次/（khm2）和0.006 khm2上下；与美国近些年同期数据相比，均低了至少一个数量级。

图2 2008-2018年我国森林火灾与美国野外火灾年度统计数据对比：(a)每千公顷林地面积火灾发生次数;(b)平均单次火灾导致过火受损面积

火灾统计数据是对火灾预防、监测、应急响应队伍和装备建设以及现场组织和实施火灾扑救与控制能力等方面实际效果的检验。数据清晰表明，这些年我国森林防火管理工作取得的进步与装备先进的美国林业管理部门业绩相比明显占优。

与森林火灾防治工作相平行的是国内城市消防。建筑火灾的防控是全社会高度重视的。除了建筑内大量使用阻燃材料以及实施防火分隔的前期投入，目前我国城市消防工作中监测以及快速响应装备等方面所拥有的技术优势可以与世界上发达国家相媲美。但是，我国目前每年城市中发生的火灾超过20万起，不但造成财产损失以数十亿元计，而且产生出难以计数的扑救和善后费用[6]。当然，其间的不可比性主要是城市为人类活动的主要场所，管理工作内容也有差别。表1将森林防火工作与城市消防工作中管理重点和执行方式予以对比。

统计数据表明，我国森林火灾的发生绝大多数由人为因素造成，在以往发生火灾中占98%上下[4]。其发生的火源来源主要有农事用火、野外生活用火和祭祀用火等等[4]。如果说年度平均单次火灾森林受害面积是对林火管理综合实力的考核，每年千公顷林地面积发生火灾次数则主要展示森林防火工作的水平和产生的实际效果。纵观各项管理工作的效能，火灾次数的有效控制集中反映了森林火灾预防工作的成效。

表1 森林防火与城市消防工作中预防措施和执行力量对比

森林火灾防治工作的重点必须摆在预防上，这是林火特点所致。因森林地处偏远地域，火灾发生的时间和地点很难把握。火灾通常发生在大风干燥天气，一旦短时间内无法组织有效扑救力量将其扼制，会迅速发展成大面积（规模）灾害。火灾呈规模化后，蔓延势头迅猛；火源作为高温气团，对环境产生很强的热辐射，并通过热对流使得环境气温上升，周边植被等可燃物很容易被迅速点燃[7]。因火灾波及面广加上伴随而来的特殊林火行为，如极易出现的飞火，使得火灾的控制变得非常艰难[8]。这不但会导致难以估量的资源和生态损失，可观的扑救开销和善后费用也在所难免[7，9]。

纵观近10年内发生过的震惊世界的特别重大森林火灾，在经受火灾洗礼的过程中，拥有地空消防力量的人类在森林大火面前始终束手无策，任其肆虐山林和林间设施乃至周边的村镇，造成难以估量的资源、生态以及生命和财产损失。以2018年美国加州北部地区发生的坎普山火为例：自11月8日起，这场加州百年来最严重的山林大火过火面积达62 052.9 hm2，造成至少85人死亡，近1.9万幢建筑被毁。虽然派出超过10 000名专业消防员并动用包括消防飞机在内的大量先进装备，但将近两个礼拜火势仍得不到控制。在25日是靠一场祈求已久的暴雨浇灭肆虐的大火[10，11]。尽管如此，因这场大火产生的扑救费用同样是不容忽视的。

与位于广阔开放空间中的森林防火工作相比，现代城市的防火工作已细致到相当高的程度。如表1所示，城市建筑中不但布置各种类型的火灾探测器，在大型建筑中均预先安装自动灭火装置。在道路条件许可的前提下，通常消防队可以在短时间内赶赴火场并迅速展开灭火作业。即使如此，在许多次与火神的对决中，依然会面临难以估量的经济损失以及大量的扑救和善后费用[6]。当然，由于现代城市火灾通常发生在钢筋混凝土构成的受限空间中，其对周围环境的影响是有限的。分布在我国不同省份的广大林区，在不同时段均有构成火灾和形成大面积森林火灾的危险性。贯彻和落实“预防为主、积极消灭”的工作方针，其重要性、难度和工作量可想而知。我国各级森林防火机构以强有力的行政管理为抓手，以森林火灾的火源管理为主线，以地方基层森林消防队伍为基本保障，取得了举世瞩目的成就。我国森林防火行业在预防管理、责任分工与落实和应急救援保障建设方面已形成完整并高度实用的工作体系。由于完全有别于美国等西方国家的管理模式和工作理念，在相应的装备建设上，包括航空消防等重装备的引进，均有待结合我国国情和实际需求统筹规划，避免盲目跟从。

2 以火源管理为主线的垂直管理机制

之所以称之为垂直管理机制，是因为来自国家至省（市）、地区乃至县一级森林防火指挥部的管理意识可以落实到进山人员防火检查站和执法人员身上，落实到林区居民身上，落实到旅游景区游客身上。管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和当地林业管理部门执法队伍与基层社区及单位（林场、村镇和居民点）的通力合作，在一线防火宣传和教育、火源管理和监察上发挥了无法替代的作用。面对广阔的森林和村镇结合部地域，在每年的防火期、防火戒严期，全国各地管理干部和一线森林防火工作者投入大量精力和时间在这类工作上。具体工作内容体现在以下几个方面和层次上。

2.1 地方政府主导的防火宣传教育工作

特定林区的主管部门主要包括当地政府、林业主管部门、自然保护区管理部门等。借助于电视台、电台、报刊、网络等媒体，广泛宣传森林防火的法律、法规和火灾预防及紧急避险的知识。通过设置固定宣传牌、张贴悬挂宣传标语、发放宣传手册和曝光典型案例等多种方式，普及森林防火常识，并通过行政命令、公约、责任状等强化林火宣传教育。这方面经验可归结为三大类：

1）多角度、全方位向社会进行宣传辐射。“检查站包过往行人、游客、车辆，护林员包村、户和辖区内流动人员，施工员包社会劳力，教师包学生，确保辖区内所有人员多次受到全方位的宣传教育”[12]。

2）采用各种行之有效的方法开展宣传教育工作。例如，利用宣传车走村串户，在人口聚集地、集贸市场通过广播和发放宣传册介绍有关森林防火的法律、法规；在公路沿线、交叉路口和旅游景点等地设立电子显示屏、宣传牌、标语和横幅，增强宣传的效果；在防火关键地区设立语音播报系统，定时或不定时进行播报[12]。

3）在多内容和多方式上下功夫[12]。通过电视、无线广播和网络媒体宣传森林防火的法律、法规；防火口号和要点等通过手机短信及微信公众号推送；防火常识和扑救知识通过装备展示、消防演练等进行宣传。

河北省通过建立全省信息员队伍和打造新媒体宣传阵地，开发“多方协同合作、资源优化配置、新旧举措联动”的宣传途径。“通过搞活常规宣传、做强新媒体宣传，不断挖掘专题宣传的效力，营造无死角、全覆盖的宣传氛围，构建全社会共同关心、支持和参与的森林防火工作格局”[13]。吉林省白山市通过不断创新宣传形式，全面提升宣传效能。“全市森林防火宣传教育工作由平面化、单一化，提升到立体化、多样化”，不断拓宽宣传教育领域并不断扩大覆盖面，使得群众森林防火意识显著增强，构筑起真正意义上的“森林防火墙”[14]。截至2017年的5年时间里，“全市发生森林火灾38起，与前5年相比火灾总数下降66.4%；年均森林火灾次数7.6起，同比下降68.1%；年均受害森林面积4.17 hm2，同比下降53.7%”，有效保护森林资源，维护了当地生态安全[14]。

2.2 监管与防火责任落实并举

严守森林防火法律法规和当地政府禁火令，一线单位为主要执行者。广东省韶关市在森林防火指挥部统一部署下，实现网格化责任分工，建立、健全森林防火包干包片制度，将责任细化落实到每个岗位、每个人员，“确保每一个区域、每个重要路口、每个卡口、每一个山头都有专人巡查、专人负责、专人监管”[15]。在火灾高发时段稍有疏漏就会引发火灾，造成难以弥补的经济和生态损失，甚至会导致人员伤亡。2018年清明期间及前后，仅粤北韶关市就设立临时检查站（点）1662个，出动51 800人次，严防火种、火源入山[15]。为增加人手，动员各部门干部放弃休息。在整个清明假期，每天都有万余名党员干部、护林员及志愿者参与检查工作。

甘肃省庆阳市子午岭林区，从调动广大干部、职工参与森林防火的积极性入手，加强林农协作，建立森林防火长效管理机制[16]。子午岭林区内附近各省（市、县）、林场与乡（镇）、林场与村组、林场与林场之间建立联防机制。“根据管护实际情况，合理配置和划分管护责任区，择优选用年轻、有文化、责任心强的人员上岗，采取集中学习、培训、指导等方式，切实提高护林员的工作能力”。利用政策引导并完善制度建设，实行“定时间、定地段、定面积、定职责、定奖罚”的管理机制，明晰护林人员的责权利，最大限度发挥护林员巡山护林的作用[16]。

目前各大林区多采用签订森林防火安全责任状的形式加强火源管理的责任明细。例如，对林中或林缘周边的业主（含果园和企业），由村（居）委会与业主签订森林防火安全责任状：“如发生森林火灾由业主承担相应责任，如找不到森林火灾责任人，将实现连坐制”；对山边和林中的坟墓进行全面摸底并登记造册，并由村（居）委会与坟主签订森林防火安全责任状：“如在扫墓时发生森林火灾由坟墓主人承担相应责任。在坟地集中地区如发生森林火灾实行连坐制”[15]。与此同时，将这些防火区的盯守工作落实到镇、村干部身上，实现火源管理疏堵结合，不留死角。

2.3 自上而下逐级防火督察和问责机制

为进一步压实基层森林防火责任，多数省份还在防火期和防火戒严期推行逐级森林防火督导工作。森林防火督导检查工作包括常规检查、明查暗访、专题检查、督导整改等。以2017年黑龙江省春季防火期督导检查为例：由省森林防火指挥部办公室协调和安排，重点检查了69个县级单位，包括一级火险县级单位60个、8个火险二级县、1个火险三级县。涉及“县级以下196个基层单位，其中林场96个、专业队30个、检查站35个、乡（镇）24个、村屯10个、林业工作站1个”[17]。采取多种方式全面加强督导工作力度，做到层层检查、反复检查。

2018年春防期间，广东省森林防火第一督导组对韶关市森林防火工作进行督查。与此同时，韶关市森林防火指挥部成员单位派出10个工作小组，对各县（市、区）清明节期间森林防火部署、禁火令及宣传资料发放、临时检查站开设、重点地段隐患治理及人员盯守等工作情况进行督导；市林业局从3月26日至4月7日停止休假，成立10个暗访小组，对镇、村全时段实施明察暗访；市森林防火指挥部派出技术骨干对镇、村森林防火工作进行全面的业务指导[15]。

目前，森林防火工作基本推行地方行政主管问责制，基层单位为主要责任部门。对护林防火工作宣传不到位、监督不力，对护林防火工作执行不坚决、不全面的，存在敷衍塞责，对火灾隐患点排查不到位和监督不力的，具体单位负责人均会被约谈和通报批评。对于当地发生火灾并产生影响以及火灾中暴露出的管理问题，除对当事人严肃惩处和追责外，还逐级追究主管部门负责人的领导责任，并根据情节轻重开出一系列处罚条款。

与森林防火工作相比，城市消防工作中的预防管理，就没有如此大动干戈。尽管火源来源同样丰富，因较完备的监测、报警和自动灭火系统的预先安装到位，再加上建筑中大量使用防火阻燃材料，相应的火源管理工作无须采用森林防火工作中的管理办法予以实施。相对而言，针对火源管理的相关工作无须较多人力资源的长期投入和高度的戒备。这只是在某种程度上反映森林防火与城市消防工作侧重点的本质区别，当然并不意味着在城市中发生火灾无须担忧或产生的损失和影响可以接受。

3 防火管理工作不足之处和改进策略

为确保火灾易发地域火源管理的标准化和高效性，有待各级森林防火机构以法制化管理为龙头，规范各项管理措施，落实不同植被生长、气候条件迥异地区的火源管理细则，避免管理过度以及劳民和扰民行为。森林防火是保护一方百姓的平安，不应将当地百姓置于森林防火工作的对立面。在偏远山区更应注重倡导包括“自由、平等”在内的社会主义核心价值观。

本属于高度专业性的工作，一直被高度行政化管理所覆盖。这与我国现行管理体制有关。由于是行政化管理，年复一年的相关工作只图结果和行政可操作性，不太注重其中的技术积累。加强特定林区火灾易发地域火源种类及其引发火灾规律性的认识，对于细化火源的分类和管理办法并提升处置措施的效果有指导意义，相应会增加火源管理工作中的科学内涵，减少不必要的监管工作量[18]。以发生的火灾案例为线索，缜密提取特定潜在火灾场景的详细资料，包括保护等级、地形地貌、天气条件、森林可燃物分布、潜在火行为和扑救难易程度、交通状况、人为活动内容和火源种类等信息，据此确定其火灾危险等级[19，20]。通过对潜在隐患科学跟踪和评估，寻找有效的防范措施，有针对性地开展森林防火工作，从技术角度实现进一步降低人为因素引起火灾发生次数的目标。

我国幅员辽阔，森林资源丰富，森林防火工作任重道远。随着“退耕还林”和“封山育林”等政策的广泛和持久实施，林区可燃物的累积现象日益严重，加上目前经常性的急剧气候变化，发生森林大火的概率显著增加。通过建设工程阻隔网络以及生物防火林带体系，尽可能降低森林火灾发生的次数，同时还可以从根本上有效避免森林大火的发生。以生物防火林带和遮阴型防火隔离带为主要内容的生物防火技术，尽管由传统工程阻隔带衍生出，但为防火分隔措施的革命性发展带来先机。生物防火技术的独特之处在于，可以和营林同步，可以开展林下多种经营，实现防火、绿化和生态、景观及经济效益的有机叠加。由于其生物特性，营建出的森林防火设施与其他森林防火设施相比，具有难以匹敌的长效性——一旦建成，可持续使用数十年之久[7]。

目前，政府决策层有意向将森林防火力量独立出林业管理部门。森林防火工作与其他灾害的应急响应，包括城市火灾的应急响应，存在较大的差别，主要是其发生地点、波及地域以及形成火灾的主要控制因素，都在林业部门的管辖范畴。这一职能分立使得林业管理部门无所适从：开展森林防火具体业务意味着越权，而应急管理部森林消防局却又做不了，因为其设定职能主要就火灾事件本身做应急响应，没有能力在面积巨大的林区开展相关防火业务。机构调整造成了矛盾，管理工作中原本行之有效的强项可能因管理队伍的分离而难以有效运作。正如同建筑行业主管部门无法参与到具体建筑的防火、报警和自动灭火装置的规划设计和安装以及长期的维护等管理工作那样，会导致相关管理力量的削弱。

我国现有林地面积超过2亿公顷，分散在人烟稀少的偏远地区。在如此广阔而又远离城市的偏僻林区，目前的执法力量主要有森林公安系统的派驻机构以及当地的林政执法机构。一旦这两支力量无法参与森林防火管理工作，在偏远林区设卡检查火种、进入人员身份盘查和登记工作的合法性就会受到质疑；与此同时，森林和村镇结合部火源监管、后续的火情侦查、火因调查和认定以及灾害损失的确认与赔付等业务都会失去合法牵头单位。以往森林公安系统和林业执法机构在森林防火工作中扮演的角色是值得高度肯定和倚重的。

森林火灾因发生在偏远地域，靠有限和驻扎相距较远的专业消防队去迅速响应并实现早期发现和早期扑救是不现实的。一旦没有及时控制，森林火灾会呈规模化发展，导致大面积森林过火，并波及附近的村镇和林间设施，在造成资源、生态以及生命和财产损失的同时，还会产生大量的扑救和善后费用。我国1987年5月大兴安岭特别重大森林火灾、2007年8月希腊南部地区森林大火、2009年2月澳大利亚维多利亚州丛林大火、2010年6月俄罗斯中部和南部地区森林大火、2014年4月在我国云南西部和5月在中部地区两起森林火灾、2016年5月加拿大艾伯塔省麦克默里堡森林火灾以及2018年11月发生在美国加州北部地区的“坎普”山火，都展示出森林火灾的空前破坏力以及随之而来的惊人扑救消耗与善后相关开销[4，7，21-23]。前边提到的对广阔林地以及火灾易发的森林和村镇结合部开展防火分隔工作意义重大，但这类工作需很强的林业背景支撑以及长期强有力的管理与运行机制保障。将国家林业和草原局相关管理权限压缩，很可能导致这方面工作被削弱。

4 结论和展望

森林火灾管理工作的特殊性在于，火灾发生在偏远林区和山区，并且绝大多数火灾来源于森林和村镇结合部的生产性和非生产性用火。火源管理成为防火期管理工作的重头戏和制胜法宝。将国家、省市、地区乃至县一级森林防火指挥部的管理意识落实到进山人员防火检查站和执法人员身上，落实到林区居民身上，落实到旅游景区游客身上，充分展示我国森林防火管理工作的特色和水平。将森林火灾发生次数降低至每年3000次上下，森林受害率控制在极低水平，向国际社会提交了一份骄人的成绩单。

由各级森林防火办公室牵头开展的森林火源管理和有效监督工作是值得高度肯定和倚重的。其管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和当地林业管理部门执法队伍与基层社区及单位的通力合作，确保在合法性和人员保障以及执法力度上的长期稳定。偏远地区的森林公安干警和林业执法人员在一线防火宣传、火源管理和监察、火因调查和火灾责任事故认定以及相关执法工作中发挥了难以替代的作用。

基于火灾易发地域火源管理的常态化，有待各级森林防火机构以法制化管理为龙头，规范各项管理措施，落实不同植被生长、气候条件迥异地区的火源管理细则，避免管理过度以及劳民和扰民行为。与此同时，加强结合部火源种类及其引发火灾规律性的认识，通过开发与特定地域特点相符合、经济高效的火灾防控技术及措施，从技术角度实现进一步降低人为因素引发火灾发生次数的目标，消减后端林火管理成本。

面对当前火灾形势和常态化的极端天气条件，在火灾易发地域建设工程阻隔网络和生物防火林带体系，是实现防火分隔、有效避免森林大火和节省潜在林火直接扑救及善后开销的关键举措。生物防火技术可以和营林同步，实现防火、绿化和生态、景观及经济效益的有机结合，确保行业上一贯追求的投入长效机制，值得大力推广。