凉山州森林火灾防控对策研究

2019-02-13李佳

森林防火 2019年3期

李佳

（四川大学法学院，四川成都 610207）

凉山彝族自治州（简称“凉山州”）幅员辽阔，森林资源丰富。森林作为凉山州的自然资源，也是当地居民主要的经济来源之一。林区一旦发生火情，极可能导致森林资源被毁、人民生命遭到威胁、财物面临损失。本文在分析凉山州森林火灾发生原因的基础上，针对凉山州地区的实际情况，探讨凉山州森林火灾防控对策。同时，借鉴外国相关的法律政策和防火经验，对凉山州森林火灾防控的立法工作提出拙见，以期对该地与其他地区的森林火灾防控有所裨益。

1 凉山州森林火灾的概况与成因

1.1 凉山州森林火灾的概况

凉山州位于四川省西南部，为四川省三大林区之一和四川省三大牧区之一。截至2017年底，全州森林覆盖率达43%。丰富的原始森林资源成为凉山州的天然优势，为当地居民创造了巨大的经济福利。州内居民区与林区交错或者毗邻，相互依托、联系紧密。一旦发生火灾，森林资源和当地居民的生命、财产都将面临威胁，因此防火和救火成为当地消防工作的重中之重。

应急管理部2019年3月公布的上月火灾数据显示，全国发生的54起森林草原火灾中，凉山州占了三分之一。2019年以来，凉山州发生21起森林火灾，过火面积总共超过291 hm2，约等于7000个篮球场大小；同期，四川省全省共发生森林草原火灾59起。根据《全国森林防火规划（2016—2025）》，四川省凉山州17个县（市）中，有11个属于森林火灾高危区，6个为森林火灾高风险区。可见，凉山州森林火灾防控责任重大，形势严峻。

1.2 凉山州森林火灾的成因

1.2.1 自然原因

森林火灾的自然原因是指排除人为因素，在各种自然因素综合作用下引发森林火灾。这些自然因素包括火源、可燃物和气象条件，3个因素共同作用导致森林火灾的发生。森林火源是引起森林火灾的主导因素[1]，可燃物和气象条件为导致森林火灾的次要因素。自然条件下的火源多为雷击火，因为雷雨天气中的闪电会直接促使植被燃烧。除此之外，还有石块滚落撞击产生火花，引起森林火灾的情形。凉山州在内的西南地区作为我国森林资源的重要分布区域，气候正朝着“暖而干”的方向变化。空气干且伴有闪电，雷击火的气象条件充足，森林雷击火发生频率随之增加。特别是在冬春季节高温多雨的气候条件下，闪电更易引燃树干枝叶、地表可燃物，在风场作用下，产生森林大火。

1.2.2 人为原因

人类在森林中的不当用火行为，是火灾产生的主要火源。根据是否有生产目的，人为用火的火源可以分为：生产性火源和非生产性火源。生产性火源有开垦土地烧荒、清理宜林地造林，非生产性火源有野外吸烟乱扔烟头、违反禁令上坟烧纸、小孩贪玩点火以及残障人群失火[2]。正因为大多数森林火灾是人为的，森林火灾的防控更应该从减少乃至杜绝人类不文明用火和违法用火的行为出发。

2 凉山州森林火灾防控的特殊性

2.1 气候条件特殊

凉山州位于我国的亚热带季风气候区，夏季高温多雨、冬春干燥少雨的气候特征决定了凉山州森林火灾发生的季节性。在气候条件作用下，该地区森林火灾多发生于春季和冬季。冬春季节降水量小，风力大，地下可燃物堆积量大，天气干燥、植被易燃，火灾发生可能性大、发生频率高。夏季雨水充沛、植被生长繁茂，火灾一般不易发生。由于该地森林火灾具有季节性，为贯彻“预防为主”的方针，防火工作应重点放在防火期的部署。

2.2 地形特殊

凉山州位于四川省西南部，处于四川盆地与云南省中部的高原之间。地质构造独特，地貌复杂多样。西昌以南的金沙江、雅砻江和安宁河河谷，高山和峡谷密布、地势高峻陡峭、河谷深切，道路稀少且崎岖难行[3]。山高坡陡的地形条件，增加了灭火和搜救工作的难度。

2.3 植被特殊

凉山州全州的森林覆盖率高，植被种类丰富，以针叶林、硬阔为主。该州干热河谷地带主要的森林植被为云南松，位于中部和南部地区，干热河谷地带的“焚风”效应增加植被燃烧的可能性；西北地区海拔较高，主要分布有冷杉、云杉，此类植被易燃；东北部地区森林植被分布茂密，以硬阔为主[4]，火势一旦形成，蔓延快、难扑灭。凉山州植被广布，容易燃烧，给森林防火工作带来挑战。

2.4 森林文化特殊

凉山州作为我国少数民族聚居区，也是最大的彝族聚居区。俗话说：“一方水土，一方文化。”了解少数民族文化，对防控森林火灾具有现实指导意义。人类的任何生计方式都不仅仅是简单地向自然攫取，而是“文化”的行为[5]。生活在山区的彝族居民，由于独特的地域和生产方式，对于人与森林、人与自然形成了自己独特的认识，也形成了独特的森林文化——山神、山鬼文化。彝族先民对山神、山鬼充满了敬畏和恐惧，山神文化和山鬼文化中蕴含了山林不可随意毁坏的思想。这样的传统观念，促使该地特有的乡规民约和习惯法的形成，对于当地居民爱护山林、保护环境具有一定的辅助作用。因此，凉山州特有的森林文化，对采取措施保护森林安全、防控森林火灾具有一定的参考价值。

3 外国森林火灾防控的理念和主要措施及其借鉴意义

3.1 坚定树立以人为本的森林火灾扑救理念

党的十九大报告提出，要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，提升防灾减灾救灾能力。为了落实安全救灾的思想，避免灾害中人员伤亡，要树立以人为本的价值理念。我国春秋时期就有“以人为本”的说法，它是指在国家与人民的关系中，将人民作为国之根本，社稷才得以稳固。以人为本的观念发展到现在，具有了新的时代意义，成为科学发展观的核心。其强调摈弃以经济发展为首的发展理念，以实现人的全面发展为目标，保障人民的根本利益。树立以人为本的理念，再将此理念贯彻于具体的实践中，森林防火工作亦应如此。法律规范中，以人为本应该成为立法工作的原则，并作为具体执法过程中的指南。实务操作中，预防森林火灾要兼顾人民的生命安全和经济效益，扑灭森林火灾要将消防员的安全放在首位，森林火灾的善后处置应该以尽快恢复人民的正常生活为工作目标。另外，若以人为本的理念仅在法律规范中树立，无相应的制度建设和可操作细则制定，以人为本的理念就只能成为空中楼阁。应注意将以人为本的理念从文本转变为实际，铸以坚实的骨架，赋予其“生命”。

森林防火工作作为国家安全战略的一部分，许多国家形成了自己的森林防火理念和防火经验。“以人为本”的理念，在美国、加拿大、澳大利亚等国家的防火策略中都有体现。澳大利亚扑救森林火，是在保障救火人员安全的前提下进行。当火势过大，有可能危害扑火人员的生命安全时，要么采取砍下隔离带，阻断火势蔓延的措施，不进行硬性扑救；要么在确保不危及周边居民的生命、财产的条件下，任由山林自生自灭，促使森林的自然更新[6]。在森林火灾的扑救上，美国各州坚持以人为本，效益优先。既注重保护人身和财产安全，又注重扑火的经济效益[7]。对于当地居民，保护居民的生命财产是第一要务；对于扑救林火的人员，火势过大有可能危及救火人员的生命安全时，采取以水灭水、以火攻火或者构筑隔离带等方式控制火势蔓延，并不硬性扑救。“以人为本”在上述美国和澳大利亚两个国家中都得到贯彻落实，其实质上平衡了人身安全、森林资源安全和财产安全三者之间的关系。

人身安全第一，财产安全次之，森林资源安全最后。三者有严格的先后顺序，不可随意颠倒，也不可并列。森林资源具有保持水土、涵养水源、净化空气、防风固沙、调节气候等作用，给人们带来不可替代的生态效益、社会效益和经济效益，保护森林资源有利于国家的可持续发展。然而，森林资源损坏可以通过补种和护养重新获得，人的生命一旦失去不可挽回。因此，在森林发生大火时，应确保当地居民和扑火人员的生命安全。在人的生命有安全保障的前提下，再对当地居民的财产和森林资源进行抢救。

3.2 完善森林火灾监测预警系统

“打早、打小、打了”，是我国森林火灾的应急方针，前提是做好森林火灾预警监测的部署。森林火灾发生突然、蔓延迅速、危害性大，需要及时发现火情、收集数据、分析数据、评估火情、指挥行动、控制火势。森林火灾的监测目的是为应急指挥提供火情信息服务，而应急指挥是整个应急处理的核心环节，林火监测和应急指挥是保障火灾应急处置多环节“环环相扣”的连接点[8]。因此，上述环节的实现，首先需要森林火灾预警监测系统的完善。但就目前来看，我国预警监测系统还存在亟待完善的地方，可以考虑借鉴美国、澳大利亚、日本和韩国等国的经验。

科学高效的森林火灾防控，要求对火情准确了解与提前预判，预警监测系统强调对火情的提前发现、实时跟踪和及时反馈。美国、加拿大、韩国均建立起森林火险等级预报系统，该系统于防火期运行，在林区安装监测探头实时监测火灾，将每日形成的森林火险等级报告至指挥部，当森林火险等级高或者极高时，林业部门通过多种媒体及时发布预警信息和防范措施。森林火险等级预报，需因地制宜，根据本地的地形、天气和植被进行订正。此外，除了建立森林火险等级预报系统，也可借鉴美国、加拿大的森林火险天气预报、火险发生预报、火行为预报技术[9]。科学防控火灾，少不了科学技术的应用，以达到对火情和火势提前预判的目的。

3.3 加强专业森林消防队伍建设

2018年3月14日，全国两会《国务院机构改革方案》中提出，组建应急管理部，整合多个职能部门的职责，作为国务院直属部门。公安消防部队、武警森林部队转制后，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障。两会在方案中明确：公安消防部队退出现役。消防队由武警编制转为行政编制，这意味着消防员队伍将向职业化、专业化的方向发展。国家层面已经结束了消防现役制，但是在配套制度和执行细则上还需要完善。要增强问题意识，坚持问题导向，针对消防队伍建设中的问题“对症下药”。

2019年3月30日，凉山州木里县境内发生特别重大森林火灾。在扑火行动中，有31名扑火人员牺牲，其中包括27名森林消防员、4名地方干部群众。造成消防人员牺牲的直接原因是火场风向突变，林火爆燃，消防人员逃避不及。山火爆燃往往在周围气候、地形、植被综合作用下发生，需要长期的培训和足够的灭火经验才能判断。此次牺牲的27名森林消防队员年龄普遍偏低，有18名年龄在22岁以下。消防队员年龄小、经验不足、判断力有限，缺少危险防范意识，在扑火过程中容易面临生命的威胁。因此，有必要建立职业化、专业化的消防队伍。

美国重视消防队伍的建设，在消防员招募、筛选、培训、考核、晋升上都有统一的标准，通过严格的训练提高防火扑火能力。为保证招募消防员的质量，其建立了严格的筛选体系。扩大招募范围，从全国范围内招募消防员，挑选出合格的候选者。在筛选时，综合考虑应聘者的素质，学历、体能和理论知识都要参考，有的还要求应聘者有火灾科学方面的专业学习经历。被聘的消防员不能直接入职，需要经过6个月的实习期，在考试合格后才能成为正式的消防员。与此同时，美国通过高福利、高待遇来吸引优秀人才加入消防队伍。在制度上，完善消防员的晋升制度。想成为指挥带领20人的扑火大队长，还要求拥有10年左右的防火经验[10]。在培训体系上，建立全国统一规范的培训体系，设立专门机构协调全国的培训工作，开设林火行为、航空管制等高级训练课程。

为了应对我国普遍存在的消防队伍人力不足、流动性大、专业滞后、薪酬偏低的问题，可以考虑借鉴美国消防队伍的建设经验。可通过立法确立建设专业消防队伍的要求，统一规范消防队伍建设标准，健全消防人员薪酬待遇的保障机制，完善消防机构和消防队伍的管理机制。

3.4 构建健全的森林火灾应急管理系统

实行统一安排、统一指导、统一调度、统一指挥、统一救助，在一定程度上实现了资源整合、上下联动和区域配合。但是，从我国的实际情况来看，需要进一步强化建立防灾减灾应急管理系统。科学统筹、良性互动，对灾害做出及时反应和有效应对。促进以政府为主导、专业救援队伍为依托、社会力量为辅助的三方力量的有效融合，同时改善各地的森林火灾基础设施，加快高科技灭火装备的建设，为科学防控森林火灾提供基础保障。

2006年俄罗斯联邦杜马通过新《森林法典》，并于2007年1月1日起生效[11]。《森林法典》第五十三条规定，为保障森林中的防火安全，可以采取如下措施：安装森林防火设备，建立森林火灾预警、扑火系统和设备，对森林火险进行监测等。俄罗斯通过联邦立法，确立科学有效保护森林、可持续管理森林、合理利用森林的原则。《森林法典》第五十三条的制定，为俄罗斯森林防火相关的法律规范制定，可操作实施细则的出台和具体防控森林火灾的工作提供了上位法依据。美国非常重视森林健康，提出了“健康的森林成就健康的国家”的理念，并于2000年制定了全国火计划，于2003年签署施行了《健康森林恢复法案》。日常防火工作中，各州组织及时清理林下可燃物。主要活动为：定期烧除掉落的枝条枯叶，降低森林火险，恢复森林健康。提前考察好气候、地形、风向条件，将烧除活动限制在可控制的范围内，避免意外发生。

从森林火灾应急管理系统构建的角度，应兼顾好森林防火制度化与系统科学化。政府及有关部门应投入资金，以高校和研究院为依托进行有关研究，对森林火及其预控、扑救进行有关研究。重视宣传教育，依据当地居民、社会企业、学生群体不同状况，设计不同的宣传方案。创新宣传教育方式，如借鉴当地的森林文化宣传文明用火、合法用火。各大林区，特别是原始森林分布广泛的地区，由于经济和地域限制，防火基础设施往往不健全。因此，对此类地区更应加大经费投入，加强应急通信设施建设，解决防火通信“最后1公里”的问题。同时，加强高科技灭火装备建设，适时引进新型灭火装置，为前线消防员的生命安全提供设施保障。

4 加强凉山州森林火灾防控的立法建议

4.1 凉山州森林火灾防控的立法现状

森林消防强调依法治火，要求加强森林防火的法制化、制度化建设。目前凉山州森林防火法制建设已经取得初步成效。首先，森林防火工作有法可依。以《森林法》《森林防火条例》为核心，其他相关法律、法规相配套，初步建立起森林防火的法律体系；其次，森林防火执法工作逐渐规范。执法部门对野外违规用火、疏忽失火、人为故意纵火等破坏森林资源的违法违规行为，加大查处打击力度，且注意按照法定程序执法；最后，森林防火问责机制初步构建。《凉山州行政问责办法（试行）》《凉山州森林防火责任追究暂行办法》等的出台，落实了地方人民政府首长负责制的问责机制，明确了政府工作人员失职的法律后果，规定了森林火灾责任追究的范围和责任追究程序。但是，面对不断发展的新情况、新形势，凉山州防控森林火灾的法制建设仍需完善。主要表现在：缺乏结合凉山州具体情况制定的森林防火条例，一定程度上不利于森林防火工作的开展；森林火灾监测预警系统、森林防火基础设施、消防队伍建设、森林火灾扑救设备设施等方面有疏漏，导致森林火灾发生后反应不迅速、应急措施不规范、财产损失与人员伤亡重大等情况。因此，科学防控火灾，要求强化森林防火法治体系建设，对于推进依法治火工作，保护森林资源、保障居民财产、人身安全和消防人员生命安全有着十分重要的意义。

4.2 凉山州森林火灾防控的法治体系构建

凉山州森林火灾的防控应当以构建法律至上的治理体系为主，即通过立法、执法、司法、守法、监督这五个方面的工作来达到防控火灾、规范权力和保护权利的目的。从立法角度看，应加快森林防火立法工作，填补法律疏漏。在起草相关的行政法规、地方条例与单行条例时广泛听取意见，通过深度调研、开展听证会和座谈会等形式征求公民意见；及时公开更新立法工作信息，保证公开透明；征求相关领域专家学者意见，增加立法的科学性。从执法角度看，加强对森林防火执法队伍的建设，提高执法人员的能力与素质，完善不当和违法执法人员的责任追究制度。同时保障执法机构有足够的执法经费，确保执法工作顺利进行。从司法角度看，对于个人或单位的疏忽失火、故意纵火等违法行为，政府部门工作人员与其他公职人员的失职渎职行为，应严格按照法律追究其民事、行政、刑事责任。从守法角度看，尤其强调对民众的宣传教育，通过结合凉山州当地的人文特色，开展多种形式的宣传教育活动。如设立森林防火宣传活动日、将森林防火课程带入课堂、定期开展防火演练等，提高民众的安全防范火灾、保护森林资源的意识。从监督角度看，建立内部监督和外部监督的完整监督体系，一方面加大对森林防火队伍执法行为的监督，另一方面自觉接受公众监督和监察、审计监督，及时改正执法过程中的不当和违法行为。

应借鉴外国森林防火法律法规经验，结合我国其他省份和地区森林防火的实践，构思制定凉山州森林防火和扑救的相关法律。首先，构思制定《凉山州森林火灾防火条例》，该条例为其他法律、法规的制定提供法律依据。同时，为落实《消防法》《森林法》《森林防火条例》《四川省森林防火条例》，制定具体的实施细则，包括加强专业消防队伍建设、加强森林防火群防群治工作、森林防火责任状的签署与落实、森林火源管理制度、技术法规的制定工作等。

4.3 《凉山州森林火灾防火条例》的结构与内容构想

4.3.1 凉山州森林火灾防火条例的大体布局

在了解凉山州森林火灾发生概况、分析森林火灾的成因、总结森林火灾存在特殊性的基础上，通篇布局森林防火条例的核心内容。借鉴美国、加拿大、澳大利亚、韩国等国家建立森林火灾法律、法规体系的经验，结合我国森林火灾防控发展的实际情况，笔者构想的凉山州森林火灾防火条例，结构分为：总则、预防、火灾扑救、火灾应急处置、法律责任和附则六大部分。

4.3.2 凉山州森林火灾防火条例的核心内容

1）总则。总则部分应明确条例的制定目的、制定依据和适用范围，以预防与消灭相结合为方针，规定以人为本等原则。确定政府各部门与相关人员的责任，建立森林防火联防机制和组建森林防火指挥部，增加森林防火专项经费投入，以高校、研究院研究为依托，对表现突出者予以表彰和奖励。

2）森林火灾的预防。在森林火灾的预防一章，应规定以下预防方案、预防机制、预防设施与预防措施，具体考虑如下：

一是在森林火灾预防机制维度上，制定森林防火规划方案、森林火险应急预案、森林火险区划等级。

二是在森林火灾预防机制维度上，确立森林火险的监测预警机制、发布机制、响应机制。

三是在森林防火设施建设维度上，加强基础设施建设、航空力量建设、各功能区防火设施建设。

四是在森林火灾预防措施维度上，对危险人员、危险行为、危险区域、危险设施、危险期间严格管控，加强专业森林消防队伍建设，结合少数民族风俗习惯做好森林火灾宣传教育工作，鼓励和支持开展森林火灾保险补贴工作。

3）森林火灾的扑救。在消防队伍方面，规定消防人员主要和辅助力量，消防队伍建设标准、工资和福利待遇，加强消防队伍的培训和演练。

在森林火灾应急处置方面，加强应急通信设施建设，建立森林火灾报警联动机制和森林火灾扑救指挥系统，规定情况紧急条件下可采取的应急措施。

在森林火灾报告方面，建立准确有效的森林火灾信息报告制度。

4）森林火灾的灾后处置。成立专门的事故调查小组，组织人员进行评估、调查，明确相关人员的责任认定，对因火灾遭受灾害的人群进行补贴，对参与扑救火灾致伤、致残、死亡的人员规定保障、优抚条件和认定烈士条件。

5）法律责任。首先明确政府责任，规定政府、森林防火指挥机构、林业主管部门或者其他部门及其工作人员的法律责任。其次，规定在森林防火区实施违法行为人或者单位的法律责任。