对我国城市管理行政执法的思考

方书丹

摘要：随着我国经济迅猛发展，城市化水平随之不断提高，我国城管执法的工作体系和运行机制趋于完善，但现实中仍然存在许多问题，主要表现在执法理念不正确，执法依据不足，公众法制意识淡薄，公众参与程度不够，执法程序不规范，执法手段简单粗暴，城管工作得不到政府的扶持和重视等方面。要提高我国城市管理执法水平，就必须从转变执法观念、理顺城市管理体制、提高法制建设水平、规范城管执法程序和手段、建立城管执法的监督机制等方面入手。

关键词：城市管理 执法 改革

中图分类号：D922  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）01-0234-03

随着我国综合国力的不斷提高，城市化进程的步伐不断加快，城管执法工作对于城市快速发展的作用越来越突出。但是，近年来我国城管执法工作在取得巨大成绩的同时，也面临着许多现实问题。笔者基于完善城市管理行政执法的目的，对城管执法中的实际问题及解决这一课题进行系统深入研究，以期为我国当前城市管理执法水平的提升尽自己的绵薄之力。

一、城市管理行政执法的必要性和现行手段

随着我国综合国力的不断提高，中国的城市化水平不断提高，城市化速度不断加快，与此同时在城市管理执法中出现的问题也随之不断增多。这要求政府必须提高城市管理行政执法水平，不断完善现行的城市管理行政执法手段。

（一）城市管理行政执法的必要性

进入21世纪以来，城管执法对维护城市管理秩序方面产生了积极影响，解决了一部分执法问题，还在一定程度上化解了社会矛盾。当前一个时期，而且在很长一段时间里，我国正处于社会矛盾激化期。建立法制社会或者完成行政体制改革需要很长一段时间，在这段时间里，需要城管部门合理使用职权、妥善执法，不仅能够对城市进行管理，而且能够化解矛盾冲突。城管执法水平的不断提高，在很大程度上，可以为化解社会矛盾、解决社会矛盾提供一层屏障，为法制社会的建成和行政体制改革的完成提供有益帮助。城市管理部门在行政体制的末端，直接管理服务于群众，有着不可复制的末端检验的作用。在政策的执行过程中，不仅能发现政策在制定过程中的漏洞和问题，而且能提高政策的水平。综上所述，城管执法有存在的必要。

（二）城市管理行政执法的现行手段

1.宣传批评教育

宣传批评教育是城市管理人员对当事人进行解释、指出当事人存在的问题，对违法、违规行为要求当事人改正的一种手段。宣传批评教育没有惩罚性，在后续执法之前，为后续执法进行铺垫。

2.要求整改

整改是对有违法、违规行为的当事人出具限期责令改正书面文件的一种方式。在执法实践中，在说服教育当事人的同时，一般还要作出《责令整改通知书》，责令违法、违规当事人在具体时间内进行改正，这种执法方式较正式且具有实际效力，对于没按要求整改的当事人则进行强制措施。

3.证据先行登记保存

证据先行登记保存是对违反相关法律、法规的当事人先行登记其违规行为的相关物品，并要求当事人及时落实整改才能取回的执法方式。当前现行城管执法将证据先行登记保存作为最重要、最快速、最便捷的执法方式，但非常容易产生冲突，特别是在小摊小贩、流动经营中采取此方式时极易发生暴力抗法。

4.处以罚款

罚款是按照有关规定，对违法、违规当事人处以一定数额的罚款。作出罚款的决定，在大多数的情况下是要有强制力或者证据先行保存作为保证的。简易程序罚款可交给执法者，在作出罚款决定时，执法者需要出具，而一般程序罚款会由银行代收。

5.请求法院强制执行

在现实情况中，许多违法、违规当事人并不配合执法活动，造成履行不能，此时可以请求法院强制执行。例如当事人未在规定时间内完成整改或缴纳罚款。这种执法方式成本大、时间长，一般用于大案和要案中。

二、城市管理面临的实际执法困难和原因分析

在过去的一个时期里，我国城市管理行政执法取得了一定的成绩，但也暴露出不少问题。本文从问题出发，探究城市管理所面临的实际执法困难和产生原因。

（一）城市管理存在的问题

1.执法依据不足

城管执法虽然有《行政处罚法》等的授权。但是，目前并不能对城管的执法范围进行明确规定，“借法执法”的现象非常突出。许多各行政部门制定的单项法规并没有将行政处罚权授权给城管执法部门，其执法地位得不到保障，执法依据也不够明确。并且在一部政府法令废止，而新的法令尚未出台时，城管执法往往陷入无法可依的境地。

2.执法手段相对单一、落后

近年来我国城市管理部门不断创新工作方式，行政执法效率不断提高，但是与西方发达国家相比仍有显著差距。具体表现为两个方面：第一是城管执法手段单一、方式传统，相比于众多的管理任务，目前我国城管执法手段比较单一，“数字城管”等智能化城市管理体系没有广泛使用。从执法方式上看，“行善代罚”的方式只对轻微违法行为有作用，“非现场执法”也只能对非流动性的商贩有效，这些不都是城管执法的重点。第二是执法多为运动式，并不能常态化。受“运动治国”传统的影响，行政执法机关习惯将运动思维运用于执法领域，如“扫黄打非”“拆违拆建”等一系列专项、突击行动。在当时有一定的效果，但免不了“作秀”和“政绩工程”的嫌疑。

3.执法程序混乱、缺乏公众参与

在城市管理执法实践中常常会不按程序进行处罚，造成执法事故时有发生。事故发生后，因为缺乏公众参与，又使法律判定产生困难。在城市管理实践中，行政主体与行政相对人的关系多为以城管执法主体为主导力量的“单边关系”，行政主体在与行政相对人的互动中占有绝对主动的地位。行政主体常常忽视群众参与的作用;另一方面，公众的参与意识不足。公众参与的形式化现象严重。在城市管理执法活动中，应该积极引入听证、网上讨论等方式，提高群众参与的广度和深度。

4.城管与各职能部门之间缺乏协调合作

城市化不断加快催生了城市管理部门。在很长的一段时间里，城管部门是集中实施行政处罚权的主要部门，但部分行政处罚权却划分模糊。城管部门与其他执法部门在涉及利益的问题就争着做，在执法难度较大的问题上又互相推诿扯皮。城市发展越来越快，城管执法问题越来越复杂，各部门之间缺乏有效沟通和配合，使城市管理行政执法在实践中困难重重。

（二）城市管理面临困境的原因分析

1.执法保障和环境的欠缺

任何政策的执行以必要的人力和物力作为基础。城管执法需要面对的城市管理问题不断增多，任务不断增加的同时，有形的执法资源和无形的执法资源却没有随之增加。目前，在我国城市管理中，公众参与城市管理还十分不足。一是公眾参与城市管理意识比较薄弱。二是城市管理理念滞后。过去在长期计划经济体制下，政府一直扮演“全能政府”角色，政府定位为“管理者”，公众定位为“被管理者”。三是参与渠道狭窄。一般都只是开展宣传活动宣传城市管理法规，邀请市民参加执法体验活动，公众参与城市管理过程也常常过于形式。四是公众参与缺乏的制度保障，对于公众参与城市管理活动缺乏规范的、操作性强的程序或者规定。并且城管执法也就在不知不觉中陷入了“塔西佗陷阱”，不管城管执法工作做得好与坏，得到的只会是更多的指责和质疑。

2.城市化的提速加剧了城管执法问题

21世纪以来，我国城镇化率不断提高，城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，城市化的发展吸引不同层次的人员来到了城市，很大一部分是下岗职工、农民，他们大多没有学历和专业技术，只能通过摆摊来谋生。发生暴力抗法的人员大多是社会弱势群体。可是，违法行为的增多确实对城市交通、环境、基础设施造成了严重的影响，妨害了公共利益。目前，我国的城市管理体系还不够完善，快速城镇化是城管执法问题存在的客观原因。

三、巧妙破解城市管理执法难题

改革开放以来，中国经济快速发展，人民群众期待更好的城市生活，更高的城市管理水平。这为解决城市管理执法难题提供了群众基础。政府必须采取强有力的措施，解决城市化进程中出现的执法难题。

（一）加强法制建设，完善相关法律规范

1.制定出台相应的法律规范

立法是执法的基础。我国需要制定专门的城市管理法规，对执法人员的权限进行规定和限制，保证行政相对人积极配合城市管理的相关工作。我们应该将原来分别由不同部门所拥有的行政处罚权集中起来，集中到一个或相对集中到几个行政主体来行使，以此来提高行政效率。而且还要继续减少执法层次，将执法权力下沉，特别是和人民群众日常生活息息相关的活动。因此，国家立法机关应尽快着手制订出台《城市管理法》。

2.细化优化相应的法律规范

在积极开展相应立法工作的同时，还应依照《行政许可法》，进一步细化优化相应的规范，制定合理的实施细则。要对相关法律法规进行违宪审查，并且要彻底清查中央与地方相矛盾的法律法规，优化城市管理法律体系，提高城市管理行政执法水平。

（二）规范城管执法体系

1.规范执法程序和手段

根据行政法理论，程序保障了依法行政和公平正义。不健全的城管执法难以保证行政相对人的合法权益，影响执法的效率和成果。完善执法程序，明确执法程序，严格按照程序执法，有利于实现行政和保障公民权利，遵循程序对客观裁量尤为重要。我国行政法规定了一些行政程序，如出示有效证件，告知行政相对人违反的法律事由，行政相对人能够进行辩护等。但是，由于受传统观念影响严重，我国城管执法人员时常以“管理者”的身份自居，在执法实践中，经常会使用强制化的暴力手段和模式，过于强制化的执法手段和模式并不能让民众信服，而且与我国提倡的民主与法制观念背道而驰。在执法实践中，一方面，城管执法人员应当与行政相对人加强沟通和联系，应该多使用非强制性手段来赢得民众积极参与，引导执法者与相对人合作，提高城管执法的艺术性。另一方面，在执法实践中，城管执法人员足够尊重行政相对人，保障行政相对人的生存空间。

2.创新执法方式

创新城管执法模式有利于处理社会关系，调整权利与义务。目前城管执法的模式仍然还是人海战术和“运动执法”等方式完成管理目标，其执法效果并不显著。深化城市管理体制改革、创新城管执法模式是必由之路。数字化城市管理就是指以信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息。

（三）理顺城市管理体制，提高管理水平

1.完善组织结构，规范组织运作

在城市管理实践中，单单依靠城管执法部门是远远不够的，必须与公安、规划、工商等部门团结协作，定期或不定期召开联席会议，协商解决重大的城市管理问题。市、区的各职能部门也要加强分工合作。城管执法部门作为行政执法机关，属于行政主体，必须符合“行政主体合法”的标准，即行政组织的设立必须具备法律依据，符合法定条件。我国的应该按照行政法和行政管理理论来设置城市管理组织结构，包括：第一，城管执法组织统一设立为承担城管管理领域执行相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权、社会管理和公共服务职能的行政执法机关，在名称、标志、装备等全国统一的基础上，同时在适当的程度内，尊重各地区的差异;第二，将城市管理部门的领导体制全国统一化、制度化、标准化，通过立法来确立城管执法部门的领导机关，按照相关程序确定负责人员。

2.明确部门职能，促进部门分工合作

在我国的城市管理实践中，仍然存在着职能不清、分工混乱的现象，这会造成交叉执法、重复执法、执法扰民等问题。必须明确各部门间的分工合作和各部门的职能定位。从城市管理实践出发明确规定相关工作由相关部门来完成。鉴于存在的这些问题，我们必须：第一，资源实现共享。各职能部门之间可以互派联络员，建立城市管理信息数据库。信息对称才能有效进行行政协作。第二，完善双向告知制度。对于涉及与城管执法相关的规定、信息，要不断完善双向告知制度，以权力制约权力，把权力关进笼子里。第三，落实案件移送制度。明确各部门的职权范围，对于不在职权范围内的事务，应移送有权处理相关部门及时处理。第四，建立争议问题处理制度。争议在所难免，出现争议首先应该协商解决，解决不了的由共同的上级机关解决。第五，建立现场合作处理制度。为避免各执法机关在执法过程中出现推诿扯皮的现象，提高行政效率，应建立现场合作处理制度。

（四）加强城管建设，为行政执法提供保障

1.建设城管硬件

加强城管队伍建设，配备统一的装备。除此之外，还应该加强城管信息资源库，数字化城市管理中心等建设;要坚持业绩考评。落实廉政教育，签订岗位责任书。加强工作实绩考核，实行全员挂钩、赏罚分明，不断提高考核和检查水平，把专项检查与日常巡回检查相结合，对违纪违规的人和事坚决查处。

2.建设城管软件

近年来，城管队伍的形象有了一定的改观，但执法人员的素质还有待提高，有以下措施可以借鉴：定期开展相关讲座，常态化执法人员的法律培训，强化执法人员的法律意识;定期开展业务技能培训，提高执法人员的业务水平;要加强党建工作，提高执法人员的用人门槛，加强对城管执法人员的思想教育，坚持习近平新时代思想的引领作用，把握正确的政治方向，树立正确的三观;定期开展专业培训，积极组织执法人员到示范城市学习调研，加强各职能部门的交流互动。

（五）创新城管执法的监督体制

1.加强执法宣传

人民城市人民管。互联网的快速发展，使信息流通不断加快。城管執法工作也必须利用互联网来提高部门之间的合作水平，促进信息的传播，有效保障公民的知情权。与新闻媒体加强合作，邀请记者采访，及时召开新闻发布会等。新闻媒体传播信息快速，引导社会舆论走向。新闻媒体可以在法律的许可范围内，密切跟踪报道城管执法进程，对城管执法形成外部压力，监督城管执法。与此同时，各级政府应该保障新闻媒体的各项权利，提高新闻媒体的监督水平。

2.引导公众参与

公众参与作为现代民主行政的核心，是政治现代化的重要标志，是公共管理和政治学研究的重要组成部分。公众参与可以有效防止公共权力的滥用。公众参与有利于加强对城管执法的监督，对城管执法人员的行为实现掣肘，同时改善政府与公众的关系。在城市管理实践中，公众积极参与，有利于反应社情舆论，有利于执法部门了解公民诉求，解决实际问题，提高行政执法效率。公众参与城管执法“以人为本”的科学发展观的本质要求。总之，公众参与有利于各方的沟通交流，能够反映公民诉求，有利于提高公众对其所居住的城市的认同感、幸福感，有利于提高行政效率，降低行政成本，使决策更加科学有效。

3.注重部门监督

监督可以分为内部监督和外部监督。加强城管执法内部监督有以下措施：第一，制定科学有效的执法监督细则，使执法监督规范好、法定化。第二，完善执法监督的问责制，加强城管执法问责，对行政主体造成内部压力。第三，建立绩效考评体系，建立随机和常态化两种考评方式，督促执法人员严格执法。第四，完善问责机制，加大对执法犯法的打击力度。执法人员如果在执法过程中出现执法不当或违法的行为，及时问责。第五，设立外部监督渠道，城管执法机关必须设立监督举报电话和网络举报信箱，保障每一个公民的参与权、知情权。

四、结语

随着我国民众法治意识的提高，民主政治不断发展。城管执法活动因为其自身的体制机制问题，引发诸多法律问题。城管执法过程中所面临的实际问题，已引起学术界和政府的高度关注，不断有学者专家有新的研究问世。但城管执法的完善是一个系统工程，要真正彻底改革难上加难。笔者希望通过更广泛的研究和学习推动城管执法的日趋完善。但构想可能仍存在诸多缺陷之处，期望通过专家学者们更持久且深刻的追问得到完善。

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责任编辑：张蕊