郑州市城市轨道交通建设可持续发展模式研究

郭中祥

摘 要：城市轨道交通投资额度一般比较大，回收期限比较长，可持续性成为业内的困扰。基于对轨道交通发展现状及制约因素的分析和对目前国内外关于轨道交通建设运营的几种发展模式的研究，结合郑州市自身特点，对郑州市轨道交通未来发展模式进行了探讨，并对郑州市轨道交通如何实现可持续发展提出了建议。

关键词：轨道交通 可持续发展 建设运营

为缓解城市迅速发展所带来的巨大道路交通压力，2009年郑州市正式启动了城市轨道交通工程项目。2013年12月28日，郑州地铁1号线一期工程的通车运营，标志着郑州成为中原第1个、中部第2个开通地铁的城市。

一、郑州市轨道交通发展的现状

经过几年来的迅速发展，郑州地铁目前已拥有运营线路2条。根据《郑州市城市轨道交通线网规划修编2015—2050方案》的规划，截至2050年，郑州市计划建设21条轨道交通线路，其中，中心城区8条、外围组团5条、市域快线8条，总里程达945.2公里，车站503座。然而，这种超常规发展越来越受到一系列条件严重制约。

一是土地资源日趋短缺。郑州目前面临着本地土地资源短缺和空间发展格局受限的多重瓶颈性制约，土地资源的日趋减少与轨道交通用地需求的矛盾，将成为城市轨道交通发展的主要障碍。二是政府财政难以承担。政府不仅需要利用财政资金解决其建设资金需求，而且还需要通过政府补贴来维持今后正常的经营运转。郑州市财政需承担的轨道交通建设规划总资金将超高达数千亿元，最终将给市政府带来沉重的财政负担。三是企业融资压力倍增。郑州城市轨道交通因同时兴建多条线路，仅仅依靠市政府财政投入的资金已经无法满足城市轨道建设的资金投入，这就需要轨道公司以银行信贷的方式来弥补项目的资金缺口。投入运营后，由于票款收入难以覆盖运营及财务成本，企业将处于持续亏损状态，影响其可持续发展。

二、国内外轨道交通可持续发展模式研究

虽然城市轨道交通可以凭借其巨大的正外部效应，但是城市轨道交通项目自身的财务盈利能力有限，无法依靠自身的盈利回收建设投资和偿还贷款本息，因此需要从投融资建设模式以及运营模式两方面进行研究。

（一）投融资模式方面

1.政府投融资模式。政府投融资模式在城市轨道交通项目实际运作中的主要表现形式为：政府自营自建，由政府出资进行轨道交通项目建设，建成后的项目设施由政府部门或其所属企业进行运营、管理和维护。北京地铁1号线、2号线、13号线就是典型的政府自营自建项目。

在政府投融资模式下，轨道交通建设的巨额资金投入给政府财政带来了巨大的资金压力；政府的融资能力受到政府负债政策、政府财力以及政府的信用所限制，这就在一定程度上影响了融资的额度，从长远来看，这就难以保证城市轨道交通建设的持续运营和发展。

2.市场化的投融资模式。市场化的融资模式，又被称为商业化投融资模式，是指企业为了达到盈利的目的，以项目收益或者自身信用为基础，以发行股票、商贷等商业化的手段来筹措资金，并且加以利用的金融活动。较有代表性的案例是北京东直门首都机场快速轨道线项目。

市场化投融资的优点在于能够吸收其他投资者的资金，这些资金可以用于项目建设，从而减轻了政府的资金压力，其最大的缺点在于融资难度较大，融资速度较慢，除此之外，市场化融资过程较为复杂。

3.混合模式（PPP模式）。根据上文所述，单纯的政府主导和单纯的市场主导都有自身的缺点，就目前而言，城市轨道交通行业发展采用最流行的方式是将两者结合起来，也就是PPP模式。通过采用PPP模式，能够有效解决项目融资问题，同时能有效保证质量，进而提高资产质量和服务水平，从而刺激经济增长，推动当地经济的发展。

（二）运营模式方面

鉴于城市轨道交通项目投资巨大，且无法通过其本身的运营收入弥补资金缺口，仅政府补贴已经无法满足轨道交通对运营资金的要求。

1.从投融资角度看，以政府投资为主，PPP模式被广泛应用。轨道交通投资巨大，除政府直接投资外，还需要依靠商业贷款、发行债券等方式筹措资金。因此，对于新建的轨道交通项目，可以考虑以PPP模式引进具有先进建设、管理和运营经验的社会投资者，一是通过提高管理水平和效益，减轻政府初期资本金投资和运营期财政补贴压力；二是有助于促使政府制定合理标准，并通过科学的监督及考核机制，提高政府对轨道交通的监管能力。

2.[JP+2]从运营情况来看，政府支持是运营企业盈利的保障。轨道交通运营企业在线路运营初期需得到政府的财政支持，随着客流的增加，站内商业经营性收入的提高和沿线物业的发展，使轨道交通运营企业收入增加，并有可能实现赢利。

3.“轨道+物业”模式已被公认为发展轨道交通的有效模式。“轨道+物业”最早起源于香港，港铁公司运用这种独特的发展模式，并且成功的实现了盈利。其優势主要表现在以下两个方面：

首先是轨道交通的大运量以及高密度的客流，为轨道交通站点及周边引入的巨大并且稳定的客流，使得周边站点和周边的物业的增值；轨道交通周边的不断增值在一定程度上也使得交通轨道的客流量不断激增，收益随着增加。

其次是城市轨道交通建设带来沿线及站点周边土地的增值，增值的资金收益可以运用到轨道交通建设，从而缓解资金紧张的局面。

4.上盖物业开发模式。上盖物业开发模式是指在政府的政策支持下，将轨道交通项目优化规划出的上盖物业和沿线土地开发资源，从而运用合法的程序将开发权利赋予给轨道交通企业，并由其进行市场化运作。

深圳市政府在轨道交通建设投资出现缺口的情况下，及时补充了城市轨道交通的配套土地资源，缓解了城市轨道交通投资与土地供给的矛盾，再加上基金推进组建以上盖物业为基础的轨道交通投融资平台，通过开展系列银团贷款，及合理匹配融资工具，大幅节约了融资成本。

为缓解城市迅速发展所带来的巨大道路交通压力，2009年郑州市正式启动了城市轨道交通工程项目。2013年12月28日，郑州地铁1号线一期工程的通车运营，标志着郑州成为中原第1个、中部第2个开通地铁的城市。

一、郑州市轨道交通发展的现状

经过几年来的迅速发展，郑州地铁目前已拥有运营线路2条。根据《郑州市城市轨道交通线网规划修编2015—2050方案》的规划，截至2050年，郑州市计划建设21条轨道交通线路，其中，中心城区8条、外围组团5条、市域快线8条，总里程达945.2公里，车站503座。然而，这种超常规发展越来越受到一系列条件严重制约。

一是土地资源日趋短缺。郑州目前面临着本地土地资源短缺和空间发展格局受限的多重瓶颈性制约，土地资源的日趋减少与轨道交通用地需求的矛盾，将成为城市轨道交通发展的主要障碍。二是政府财政难以承担。政府不仅需要利用财政资金解决其建设资金需求，而且还需要通过政府补贴来维持今后正常的经营运转。郑州市财政需承担的轨道交通建设规划总资金将超高达数千亿元，最终将给市政府带来沉重的财政负担。三是企业融资压力倍增。郑州城市轨道交通因同时兴建多条线路，仅仅依靠市政府财政投入的资金已经无法满足城市轨道建设的资金投入，这就需要轨道公司以银行信贷的方式来弥补项目的资金缺口。投入运营后，由于票款收入难以覆盖运营及财务成本，企业将处于持续亏损状态，影响其可持续发展。

二、国内外轨道交通可持续发展模式研究

虽然城市轨道交通可以凭借其巨大的正外部效应，但是城市轨道交通项目自身的财务盈利能力有限，无法依靠自身的盈利回收建设投资和偿还贷款本息，因此需要从投融资建设模式以及运营模式两方面进行研究。

（一）投融资模式方面

1.政府投融资模式。政府投融资模式在城市轨道交通项目实际运作中的主要表现形式为：政府自营自建，由政府出资进行轨道交通项目建设，建成后的项目设施由政府部门或其所属企业进行运营、管理和维护。北京地铁1号线、2号线、13号线就是典型的政府自营自建项目。

在政府投融资模式下，轨道交通建设的巨额资金投入给政府财政带来了巨大的资金压力；政府的融资能力受到政府负债政策、政府财力以及政府的信用所限制，这就在一定程度上影响了融资的额度，从长远来看，这就难以保证城市轨道交通建设的持续运营和发展。

2.市场化的投融资模式。市场化的融资模式，又被称为商业化投融资模式，是指企业为了达到盈利的目的，以项目收益或者自身信用为基础，以发行股票、商贷等商业化的手段来筹措资金，并且加以利用的金融活动。较有代表性的案例是北京东直门首都机场快速轨道线项目。

市场化投融资的优点在于能够吸收其他投资者的资金，这些资金可以用于项目建设，从而减轻了政府的资金压力，其最大的缺点在于融资难度较大，融资速度较慢，除此之外，市场化融资过程较为复杂。

3.混合模式（PPP模式）。根据上文所述，单纯的政府主导和单纯的市场主导都有自身的缺点，就目前而言，城市轨道交通行业发展采用最流行的方式是将两者结合起来，也就是PPP模式。通过采用PPP模式，能够有效解决项目融资问题，同时能有效保证质量，进而提高资产质量和服务水平，从而刺激经济增长，推动当地经济的发展。

（二）运营模式方面

鉴于城市轨道交通项目投资巨大，且无法通过其本身的运营收入弥补资金缺口，仅政府补贴已经无法满足轨道交通对运营资金的要求。

1.从投融资角度看，以政府投资为主，PPP模式被广泛应用。轨道交通投资巨大，除政府直接投资外，还需要依靠商业贷款、发行债券等方式筹措资金。因此，对于新建的轨道交通项目，可以考虑以PPP模式引进具有先进建设、管理和运营经验的社会投资者，一是通过提高管理水平和效益，减轻政府初期资本金投资和运营期财政补贴压力；二是有助于促使政府制定合理标准，并通过科学的监督及考核机制，提高政府对轨道交通的监管能力。

2.从运营情况来看，政府支持是运营企业盈利的保障。轨道交通运营企业在线路运营初期需得到政府的财政支持，随着客流的增加，站内商业经营性收入的提高和沿线物业的发展，使轨道交通运营企业收入增加，并有可能实现赢利。

3.“轨道+物业”模式已被公认为发展轨道交通的有效模式。“轨道+物业”最早起源于香港，港铁公司运用这种独特的发展模式，并且成功的实现了盈利。其优势主要表现在以下两个方面：

首先是轨道交通的大运量以及高密度的客流，为轨道交通站点及周边引入的巨大并且稳定的客流，使得周边站点和周边的物业的增值；轨道交通周边的不断增值在一定程度上也使得交通轨道的客流量不断激增，收益随着增加。

其次是城市轨道交通建设带来沿线及站点周边土地的增值，增值的资金收益可以运用到轨道交通建设，从而缓解资金紧张的局面。

4.上盖物业开发模式。上盖物业开发模式是指在政府的政策支持下，将轨道交通项目优化规划出的上盖物业和沿线土地开发资源，从而运用合法的程序将开发权利赋予给轨道交通企业，并由其进行市场化运作。

深圳市政府在轨道交通建设投资出现缺口的情况下，及时补充了城市轨道交通的配套土地资源，缓解了城市轨道交通投资与土地供给的矛盾，再加上基金推进组建以上盖物业为基础的轨道交通投融资平台，通过开展系列银团贷款，及合理匹配融资工具，大幅节约了融资成本。

轨道交通上盖物业的开发模式，创新出轨道交通企业的自我造血功能，缓解了轨道交通企业的融资压力，使得轨道交通企业投融资、及建设运营与物业的发展进入一个良性循环的发展模式，成为国内城市轨道交通可持续发展的一大创举。

三、结论及建议

一是“物业+轨道”发展模式为政府通过配置资源提供公共服务构建了有效途径。在大规模开展城市轨道交通建设初期建立综合开发的理念，将轨道交通建设与运营沿线物业的增值和运营客流的商业价值等外部收益回馈给轨道交通企业的制度机制，探索可持续发展途径。

二是在坚持政府作为投资主体的基础上逐步提升轨道公司自身融资，确保前期资金充裕。《郑州市域轨道交通发展专项资金筹集使用管理办法》，明确了政府轨道建设资金的募集来源，企业应在坚持政府作为投资主体的基础上，采用申请国家专项债券、发行项目收益债、永续债、企业债等方式进行融资。

三是高度重视轨道交通项目前期工作，系统开展项目整体策划。在轨道交通项目建设过程中，特别要重视项目的前期整体策划，系统开展沿线土地综合开发、项目投融资和运营补亏，积极探索轨道交通项目的可持续发展新路径。

四是努力增强项目建设与物业开发的良性互动，充分发挥轨道交通的综合效益。通过对轨道交通沿线房地产市场调研及沿线潜力地块筛选，并对重点地块物业发展组合进行分析，形成项目建设与物业开发的良性互动，充分发挥轨道交通的综合效益。

五是組建专业化的轨道资源运营投融平台。对相关商业资源进行市场化运作，使沿线物业增值和运营客流的商业价值最大限度地转化成为轨道交通企业的内部效益，持续实现自身造血功能，构建良性循环的“投资—建设—运营”机制。

六是不断创新项目建设投资体制。为缓解建设资金严重依赖政府公共财政的被动局面，选择PPP模式，主动吸纳社会资金参与轨道交通项目的建设与运营，既可以弥补政府财力不足，又可以通过社会力量加强城市轨道交通的运营监管，不断改进和提升运营的公共服务质量。

参考文献：

[1]XiupingLi，Tao Yang，Quan Shi.Applicative Suburban Line Pattern of Urban Rail Transit in China[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences，2013.

[2]顾岷.我国城市轨道交通发展现状与展望[J].中国铁路，2011.

[3]赵红军.浅析我国城市轨道交通现状及发展趋势[J].内江科技，2011.

[4]陈蓓.国外城市轨道交通发展规模研究[D].北京交通大学，2010.

[5]邹胜勇.面向可持续发展的城市总体交通结构优化[J].交通运输系统工程与信息，2006.