“绿水青山就是金山银山”的丽水实践与对策建议

刘洋

习近平总书记在浙江工作期间，曾8次深入丽水调研，提出“绿水青山就是金山银山，对丽水尤为如此”。为深入落实“两山”理论，丽水在生态产品价值实现机制方面进行了一系列创新性尝试，探索出“买、卖、转、换”四条实现路径，初步形成了经济、社会、生态三位一体的转化效应。总体上看，丽水在落实“两山”理论方面即有突破性的机制体制创新，又取得了生动的实践成果，具有突出的引领和示范效应，为我国全面落实“两山”理论提供了宝贵的丽水经验。

一、“买、卖、转、换”实现路径探索取得实质进展

以“两山”理论为指导，丽水通过生态补偿、生态产品交易、产业绿色转型、生态资产换资本四个方面的生动实践，形成“买、卖、转、换”生态产品价值实现的四条路径，为“绿水青山”转化为“金山银山”提供了有益探索。

（一）“买”：发挥政府引导作用，打造五个“购买”生态产品渠道

近年来，浙江省政府对重点生态功能区财政支持的力度不断加大，先后形成了重点生态功能区补偿、公益林补偿及林权赎买、生態环保财力转移支付、“两山”建设财政专项资金、绿色发展财政奖补等五个财政支持渠道。这五个财政支持渠道具有政府“购买”生态产品的生态补偿属性，已成为丽水重点生态县生态环境保护投入和财政收入的重要来源。

生态环保财力转移支付制度从2011年开始实施，从省级财政累计获得53.8亿元的转移支付资金。公益林补偿力度的加大始于2013年，丽水市获得补偿额度达到29.4亿元；同时，丽水市将部分已确权的经济林从林家手中回购，将其转化为公益林。重点生态功能区补偿从2014年开始实施，截止2017年，丽水景宁、庆元两县从省级财政获得补偿资金累计分别为10.6亿元、6.32亿元。“两山”建设财政专项激励政策2017年开始实施，丽水龙泉、云和、庆元、缙云、遂昌、松阳、景宁县等个县（市）每年可分别获得省财政1.5亿元激励资金，丽水市莲都区、青田县年可分别获得省财政1亿元激励资金。绿色发展财政奖补机制2018年开始实施，丽水所辖县（市）出境水水质按Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类占比每年每1个百分点可分别获得省财政120万元、60万元、30万元奖励，Ⅰ类水、Ⅱ类水、Ⅲ类水占比比上年每提高1个百分点可分别省财政奖励1000万元、500万元、250万元，成为“绿色发展新政” 最大受益者。

（二）“卖”：发挥市场机制导向作用，促进生态产品流转交易

在不断完善生态补偿制度的基础上，丽水在全国率先试行林地经营权流转制度、河权流转制度，并对“清新空气”“清洁水源”等生态产品交易进行探索，开创了运用市场机制实现生态产品价值的先河，探索出生态产品价值实现的三个“卖”的渠道。

第一，林地经营权流转制度。率先推进林地承包权和经营权分离，有效破解了林地流转和规模经营的全国性难题。目前丽水流转规模约150万亩，流转率近30%，林农通过经营权让渡每年可获得100—200元/亩的收益，林业经营主体借助规模经营获得了更大的经济效益，实现了林农、林业经营主体双增益。

第二，河权流转制度。首创“河权改革”，通过“河权到户”探索治水新模式。河道经营权流转，探索建立集体承包、股份制承包、合作制承包、农户承包等4种山区河道经营权承包模式，有效破解了农村河道治理管理难题，走出了一条既让群众获得金山银山，又留住绿水青山的水利惠民之路。目前，“河权到户”改革已在丽水全面推开，累计承包河道184条，约850公里，每公里河道年均收取出让费用200—500元。承包者在整治河道环境的基础上，通过生态鱼类观光、农家乐经营等实现溢价收益，预计每公里河道年均增收8000元以上。

第三，生态产品市场“拍卖”。 丽水高坪乡通过打包整合，使先前被熟视无睹的“好山好水好空气”等优质生态产品，成为了备受市场追捧的标的物。2013年丽水高坪乡在全国首办“空气”拍卖会，面向市场 “出售”三个村一年的休闲养生服务权，数百公里之外的沪、杭等地旅行社竞相出价最终以总计174万元“天价”拍出，比起拍价高出近五成，实现了丽水生态产品价值实现的“第一拍”。通过这次拍卖，高坪乡3个村旅游总收入比上年提升了一倍多，好生态卖出了实实在在的高收益，更让老百姓切身感受到“绿水青山”确实能转化为“金山银山”。

（三）“转”：政府引导与市场主导相结合，将生态优势转化为产业发展优势

按照浙江省委“打造‘两山科学论断的实践样板”要求，丽水积极推动优质生态要素与实体产业的“嫁接”，将生态产品价值“转化”到实体绿色产品之中，通过地区绿色产品的市场溢价、降低企业成本、吸引投资实现生态产品的自身价值，开创了“绿水青山就是金山银山”的新境界，创造了若干践行 “两山”理论的经典范式。

第一，生态旅游+民宿经济。按照习近平总书记“变种种砍砍为走走看看”的嘱托，丽水充分利用良好的生态环境和丰富的历史文化遗产优势，积极打响生态旅游品牌，扶持建设了一批以“生态旅游+民宿经济”为主题的旅游村镇，形成了融乡村景观、乡村生产、乡村生活、乡村建筑为一体的“丽水山居”旅游品牌。目前丽水“丽水山居”农家乐民宿经营户3200多家，带动就业近4万人。凭借优质生态旅游资源，丽水旅游总收入去年同比增长25.8%，旅游业增加值占GDP比重达8%。

第二，品牌培育+绿色农业。立足区域原生态优质农产品的生产优势，在国家工商管理部门的大力支持下，以政府名义注册了全国首个地级市农产品公用品牌“丽水山耕”，形成了政府所有、生态农业协会注册、国有农投公司运营、全产业链融合的一体化公共服务模式。“丽水山耕”品牌价值达26.59亿元，目前已建立合作基地1004个，销售产品覆盖了食用菌、茶叶、水果、蔬菜、中药材、畜牧、笋竹、水产品等多个绿色农副产品领域。“丽水山耕”品牌效应不仅扩大了地区绿色农副产品销路，更带动了价值提升，产品溢价率达33%。

第三，生态要素+生态工业。在优先保护“绿水青山”的基础上，丽水充分发挥清新的空气、洁净的水源、宜人的气候等生态产品优势，成功吸引了一些国内外著名生态友好型企业入驻发展，在生态要素转化为生产要素方面取得初步成效。四川科伦约业落户丽水龙泉后，企业当前每年给地方贡献了5000万元税金，生产规模扩大后年税金总额将达到2亿元，也带动了地方就业。德国肖特集团2012年入驻缙云，在缙云设立肖特新康药品包装有限公司后，德国肖特集团又于2017年再次与缙云签订了投资意向书，计划在缙云投资建设高端药用玻璃管生产项目。

第四，农村电商+多业协同。丽水遂昌“赶街”开启了我国农村电子商务进程，目前其已经形成了一个中心、三个体系的完整运营框架，通过政府、协会、企业三方协作，促进了农户生产、营销、物流、包装等多业协同，让特色农副产品迈出家门、走向全国，部分产品甚至销往国外。目前遂昌“赶街”模式已走上辐射全国的扩张之路，截止2017年底，已覆盖全国17个省、42个县，建立农村电商服务网点8200多个，成为引领我国农村电商发展的标杆。通过“赶街”平台，丽水遂昌不仅拓宽了销售渠道，更产生了溢价效应，带动农民人均增收1400元。

（四）“换”：政府搭台，打通生态资源换资本通道

依托林地资源优势，丽水通过一系列的机制体制突破创新，实现了“活权变活钱”“叶子变票子”，打通了生态资源资产化、证券化、资本化的转换通道，盘活了林地资源，真正实现了资源“换”资本。经过多年探索，丽水生态资源换资本方面形成了三条转换通道。

第一，林權抵押贷款。丽水作为我国林业“三权分置”改革的先行市，在我国率先出台了《林地经营权流转证管理办法》，实现了林地承包权和经营权分离，并赋予流转证林权抵押、林木采伐、享受财政补助等权益证功能。在“三权分置”基础上，丽水为20万户农户建立了“林权IC卡”，农户可凭此卡到银行办理贷款。2007年开展林权抵押贷款以来，已有农家农信社、农业银行、农发行等七家金融机构开展了林权抵押贷款业务，累计放借贷202.2亿元。目前丽水林权抵押贷款余额占浙江省一半以上，居全国各地市第一位。林权抵押贷款为农户及林地流转经营者提供了便捷的“资源换资本”渠道，有力地支持了丽水林业生产、竹木加工企业和森林服务业发展。

第二，公益林补偿收益权质押贷款。为盘活公益林资产，丽水在全国率先试行公益林补偿收益权质押贷款模式，进一步拓宽了林农、林企“资源换资本”的渠道。此模式以林农未来10年公益林补偿收益质押贷款，每亩公益林可质押贷款300元，贷款期限可达5年，并实行不超过贷款基准利率1.3倍的优惠利率。这一举措盘活了丽水数百万亩公益林生态资产，充分发挥了公益林补偿金的乘数效应。

第三，林地信托抵押贷款。围绕公益林不能抵押贷款难题，丽水龙泉市大胆突破，在全国率先试行林地信托抵押贷款制度，实现了林农资产效应最大化。2014年7月，龙泉县住龙镇政府代表所辖水塔村与万向信托有限公司签下公益林收益权信托计划合同，水塔村112户的3.85万亩公益林参与信托设立，平均每户新增3.42万元的信托财产凭证。2015年4月，以信托收益权出资的水塔村利民担保社成立，并发放全国首批公益林收益权担保贷款。截至目前，已发入贷款32笔199万元。丽水当前试行的林地信托抵押贷款制度使林农生态资源变身为金融资产，并实现凭证化、证券化，林农即可通过信托收益权凭证交易提前变现，也可以质押融资。

二、经济、社会、生态三位一体的转化效应初步形成

（一）经济发展步伐加快

与突出的生态环境保护成效相比，丽水经济发展同样取得了骄人的成绩，真正实现了经济发展与生态环境保护的相互促进、相互协调。2017年丽水人均GDP达8838美元，是2007年的3.6倍，实现了快速、大幅度的“自我”超越；2017年丽水人均GDP虽然仍低于浙江省平均水平，但其人均GDP占浙江省人均GDP比重从2007年50%上升到2017年66%，追赶步伐明显加快。

2017年，丽水市GDP达到1298.2亿元，同比增长6.8%；一般公共预算收入112.9亿元，同比增长11.5%；固定资产投资903.8亿元，同比增长11.5%。除GDP增长速度与全国平均水平低基本持平外，一般公共预算收入及固定资产投资增长速度，均明显高于全国平均水平。

为进一步提升生态环境质量，丽水在2017年整改企业275家，淘汰钢铁等落后企业78家。这些保护生态环境的积极举措，不仅带动了丽水发展质量的提升，更增加了发展后劲。2018年第一季度，丽水规上工业呈现出强劲发展势头，工业增加值保持浙江省第一的增幅。

（二）社会进步成效显著

2017年，丽水城乡居民收入分别达到38996元和18072元，分别是2007年的2.45倍和4.13倍，其中农民人均可支配收入增幅连续9年位居浙江省第一位。

以“绿水青山”为依托，丽水按照农旅融合、城旅融合、文旅融合“三融合”理念，积极发展特色文化生态旅游业，为丽水深厚历史文化底蕴的挖掘提供了支点。文化生态旅游的快速发展有利地促进了丽水剑瓷文化、石雕文化、华侨文化、黄帝文化、廊桥文化、巴比松油画文化、汤显祖文化等历史文化的传承与保护，形成了12个各具特色的省级特色小镇，丰富多彩的历史文化已成为丽水城市形象的重要标识。

自然生态的“绿水青山”、居民收入的稳步增长，让居民拥有了更多的获得感和幸福感，带动了社会文明水平的提升。通过推动文明创建和倡导慈孝文化，丽水在营造良好的社会生态方面硕果累累。在第五届全国文明城市评选中，丽水不负众望，以“地级市全省第一、全国第四”的优异成绩获评全国文明城市。经过近三年的努力，打造出了“最整洁、最礼让、最有序、最有爱心、最平安”的“五最”城市品牌，连续13年成为省级平安城市，入选全国创新社会治理十大案例。

（三）生态质量稳步提升

经过十多年的整治与提升，丽水生态环境状况指数连续14年浙江省第一，生态环境质量公众满意度连续9年浙江省第一，成为植于丽水、立足浙江、服务全国的“中国生态第一市”。丽水森林覆盖率达到80.79%，居全国第二位，森林蓄积量、森林面积均有较大幅度增加。通过全力推进“五水共治”和河长制工作，丽水在浙江省率先全境劣Ⅴ类水体，全域创成“清三河”达标县，2017年丽水城市地表水环境质量浙江省第一，县以上集中式饮用水源地水质达标率100%。丽水环境空气质量指数优良率全省第一，市区空气优良率93.2%，是全国空气质量十佳城市中唯一的非沿海、低海拔城市，拥有真正意义的“清新的空气”。

三、对策建议

（一）整合中央、省两级财力的生态补偿投入，促进政府“购买”生态服务进一步规范化、制度化

借鉴丽水政府“购买”生态产品的实践探索，进一步整合中央财政及相关部门、省财政及相关部门生态补偿资金和生态保护专项资金，形成合力，提高规范性和精准性。重点合并中央财政、省财政名目繁多的生态补偿类资金，统一资金拨付渠道，提高政府财政资金使用效率。突出民生导向，中央地方两级财政生态补偿奖金在用途上应向民生事项倾斜。突出差异性和针对性，按照自然地理环境的分异特征，结合扶贫攻坚目标，细化中央和地方财政生态补偿资金的分配方案，形成重点突出、支撑有力的分配格局。

（二）营造有利于生态产品流转、出售的政策环境

结合丽水在林权流转、“河权到户”、生态产品市场“拍卖”等方面的探索和做法，研究制定促进水权、林权和“清新的空气”“清洁的水”等生态产品市场交易的指导意见，推动“丽水经验”在更大范围内推广、复制。实施更为公平的排污总量控制指标分配方案，适度增加重点生态功能区排污总量控制指标，并实施严格的用途管制，通过“排污权”交易体现重点生态功能区的发展权；探索建立健全用能权、用水权、碳排放权等环境产权初始分配制度，建立各类市场化交易平台与交易机制，赋予重点生态功能区更多可经由市场交换变现的环境产权资源。

（三）促进重点生态功能区生态优势“转化”为绿色产业要素优势

推广丽水绿色产业发展的成功经验，引导重点生态功能区将生态优势“转化”到绿色产业要素优势，通过地绿色产品的市场溢价、降低企业成本、吸引投资实现“绿水青山”价值。为了进一步放大的丽水等典型地区绿色发展的引领示范效应，应研究制定差异化的支持政策，改变目前针对重点生态功能区产业发展单一的“负面清单”管理办法，结合重点生态功能区的具体情况，精心设计“正面清单”的发展引导，为重点生态功能区生态旅游、绿色农业、生态型工业发展及运营模式创新提供特殊支持，为重点生态功能区绿色发展提供适度的成本优势。

（四）拓宽生态产品“换”要素渠道

在推广丽水林权抵押贷款、公益林补偿收益权质押贷款、林地信托抵押贷款的基础上，推动该模式向水权、草权领域延伸。建立激励机制，探索重點生态功能区生态指数与建设用地、排污总量控制指标增减“挂钩”制度。参照建设用地跨省占补平衡的举措，探索生态用地异地占补平衡、生态资产账户异地增减平衡、生态用地与建设用地异地“置换”的可行性，为生态用地、生态资产账户盈余地区提供“换”要素的新渠道。探索设立政策性生态银行和商业性生态银行，建立生态系统功能的信用评估、定价机制，为公益性生态产品维护与经营项目提供资金支持，为生态产业发展提供绿色贷款。

（作者单位：国家发展改革委国地所）