织密扎牢社会保障网 善解稳释民生之忧

关博

社会保障是民生之基，改革发展联动民生冷暖，事关亿万家庭福祉。2018年以来，我国坚持按照“十九大”报告所提出的兜底线、织密网、建机制的总体要求，以构建覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系为目标，瞄准制度发展中不平衡，不充分的关键问题和重点领域，深化改革不止步，制度建设亮点频现，结构性改革取得突破性进展，把十多亿中国人的民生安全网织的更牢、更密。同时，注重强化社保制度对宏观经济下行压力的风险熨平功能，继续降低企业社保成本，更大力度援企业，实现民生保障与经济发展的良性互促。

一、坚持以人民为中心，加大保障改善民生力度不断加码

一是“保基本”，在发展中有序提高民生兜底水平。职工基本养老金实现“十四连涨”，待遇调增幅度达到5%，高于同期CPI近3个百分点，使1.14亿退休职工共享经济发展成果。居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制建立，“长缴多得”和“多缴多得”原则得到强化，推动城乡居民基本养老保险待遇水平随经济发展而逐步提高。居民基本医保“两保合一”深入推进，加快整合城镇居民和原新农合参保对象目录，进一步提高城乡居民就医费用分担和保障水平。

二是兜底线，应对灾难性风险纾解民生焦虑。针对老百姓持续关心的重特大疾病支出压力，第三批医保国家谈判药目录加快落地，17种高价抗癌药纳入基本医保乙类目录，药品价格平均降幅56.7%，个人实际自付下降85%左右，积极破解“有药无保”的民生关切。长期护理保险政策试点有序推进，试点地区形成了各具特色的单位、个人、财政、社会和医保责任共担的筹资格局，累计覆盖参保对象超过4800万人，基金人均支付达到了5997.47元，政策内报销比例达到75%左右，并撬动相关护理服务机构和居家社区上门护理服务加快发展，有效解决了“一人失能，全家失衡”的养老困局，为积极应对人口老龄化提供了又一重坚实保障。

二、补齐制度关键“短板”，提升运行质量和效益

一是补统筹管理“短板”，增强制度互济能力和运行效率。统筹层次过低，以及由此带来的制度结构碎片化，曾是影响我国养老保险制度运行效率的关键短板。2018年7月，中央调剂金制度全面实施，养老保险全国统筹迈出关键一步。使当期养老保险筹资能够在一定比例范围内进行盈缺调剂，各省共担人口老龄化系统性风险，提高既定养老基金筹资的利用效率，切实改善制度的共济能力和收入再分配调控水平。以中央调剂金制度实施为契机，加快在省域内部基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的统一，为全面实现养老保险全国统筹打开空间。

二是补三医联动“短板”，破解“看病贵”民生“痛点”。2018年新一轮机构改革启动，重新优化调整我国基本医疗保障制度治理结构，国家医保局整合了原来分散于人社、卫健、发改、民政等部门的相关职能，进一步理顺了医疗保障制度在“三医联动”中的定位和基本功能，充分发挥医保战略性购买对于医疗卫生服务提供和药品、医用耗材资源配置的引导和调控作用。医保支付方式改革进一步深化，DRGs等先进支付方式广泛试点，对过度医疗行为有了更加精准的引导和控制。药品“4+7”集中采购试水，拟中选药品价格平均降幅52%，单品最大降幅96%，实现以医保支付为杠杆，全面挤压药品流通环节中虚耗成本，为更多救命药和有效医疗行为留足支付空间，更好落实制度民生保障功能。

三是补养老支柱“短板”，完善多层次社会保障体系。由于历史原因，我国养老保险保障层次结构单一，基本保险一支独大，财政负担持续加重，不适应人口老龄化形势和养老保障体系健康可持续发展要求。国际经验表明，发展多层次养老保障体系，充分发挥市场机制的养老金融储备作用，是积极应对人口老龄化的必由之路。2018年，我国个人税收递延养老保险产品正式在三个地区率先试点，养老目标基金面向社会发行，以账户制为基础的养老金融产品蓄势待发，多层次养老保障体系向全民延伸，补齐了我国养老“三支柱”最后一块政策短板。初步估算，以税收递延养老保障产品为代表的个人养老金制度有效建立后，能够为参保对象提供15个百分点左右的退休替代率，进一步提高老有所养的保障水平。

三、以供给侧结构性改革为主线，发挥社会保障的稳定功能

一是持续降低单位社保费率，助力企业轻装上阵。2018年我国继续执行降低企业社会保险费率政策，五项社会保险费率已经由41%降至37.12%，全年养老保险、失业保险、工伤保险阶段性降费率带来的“降成本”效果累计1840亿元。同时，随着我国社保征缴改革启动，国务院常务会多次明确提出研究进一步降低企业单位费率，我国第五次普遍性社保降费率即将全面启动。社保降费率已经成为供给侧结构性改革“降成本”的重要突破口，通过降低单位用人成本负担，为企业应对下行压力和稳定就业岗位提供更加充足的空间。

二是发挥失业保险促就业功能，大力援企稳岗。在国内外不穩定因素增多和经济下行压力加大背景下，为落实“稳就业”目标，防范宏观经济运行压力向就业蔓延，我国充分调动存量失业保险基金结余，以促进就业为目的，加大失业保险返还力度。对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%。相关政策大幅缓解困难企业阶段性人力成本，稳定下行压力下宏观经济的就业吸纳能力，进一步增强了失业保险援企稳岗的功能作用。

三是推进社保基金市场化运营，带动金融市场结构优化。2018年我国养老基金归集和市场化运营力度进一步加强，特别是城乡居民基本养老保险资金归集全面启动，17省委托投资基本养老保险基金达到8580亿元。养老基金市场化、多元化、专业化投资，既能提高社保基金保值增值能力，使养老保险制度在人口老龄高峰时有了更加坚实的支付储备，也带动扩大资本市场规模和容量，发挥着稳定市场和优化结构的作用。养老基金是资本市场上的战略投资者，引导形成长期投资、价值投资氛围，增强资本市场的稳健性和有效性，并为资本市场服务实体经济提供长线“压舱石”。

四、展望2019，社会保障改革再提速

未来一段时期是我国全面建成小康社会的攻坚决胜期，对社保制度在促进公平性、保障可持续性和适应流动性方面提出了更高要求。而我国社保制度在保障水平、供给方式与人民群众期待之间还有着一定的差距，部分制度结构性问题有待深化改革，面对宏观人口结构变化、财政补助能力收紧、新经济和新就业形态冲击等方面的风险压力与外生挑战不容忽视。为此，要以“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”的基本要求，找准民生“痛点”“难点”和制度运行的关键“梗阻点”，推动社保改革“再出发”，实现制度结构进一步优化，民生保障水平和质量不断提升，宏观风险管理和危机熨平职能有效发挥。

在养老领域，要加快推进养老金全国统筹，促进制度结构性整合，强化区域间基金互济和风险共担，形成更大范围内应对老龄化风险支付能力。在医保领域，在加快把更多救命药纳入医保目录的同时，综合运用集中采购、医保支付方式改革等政策工具，不断压缩不合理流通成本，引导抑制无效医疗服务和过度诱导需求，更有效发挥基本医保的疾病风险补偿功能，切实降低看病就医的自付水平。在“降成本”方面，要在不影响基金稳定运行和待遇发放的前提下，推动降低企业和参保职工反映强烈的养老保险单位费率，进一步降低企业用工成本，优化要素资源配置结构和效率。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会所）