当前我国产业政策的演变趋势

任继球

2018年我国人均GDP达到9785美元，第三产业比重超过52%，第二产业比重下降到40%左右，城镇化率接近60%。对照工业化进程标志值，多数指标显示，当前我国已经从重化工业为主导的工业化中期阶段迈入到以创新驱动为主导的工业化后期阶段。为顺应这一阶段变化，适应新的国际经济环境，近年来我国产业政策逐步调整转型，具有以下几个主要特点。

一、更加注重从供给侧发力

从政策导向来看，相比于其他国家，我国现有政策更加注重从供给侧发力。例如，为推动本国经济创新发展，OECD国家采取了一系列需求侧的政策，如创新型政府采购政策、培育领先市场、推动来自需求方的创新。与OECD这些国家相比较，我国更偏重于供给侧出台和实施一系列推动创新驱动发展的政策，从2015年开始，我国就开始启动和实施以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，持续推动产业高质量发展。如，在去产能方面，2016年初国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，大力限制新增产能和淘汰落后产能，加快推动钢铁行业兼并重组和处置僵尸企业。这主要是因为目前制约我国产业高质量发展的一些问题主要集中在供给层面。在工业化初期和中期，通过引进发达国家的资本和先进技术，并与我国的劳动力、土地、资源相结合，我国走了一条依靠技术模仿和资源投入实现主导产业规模快速扩张的工业化道路。但当前我国进入工业化后期阶段，随着劳动密集型产业日渐式微和能源、原材料等重化工业市场面临饱和，一些行业甚至出现严重的产能过剩，国民经济的主导产业将逐步转向技术密集型、高附加值的高技术产业、战略性新兴产业和服务业，亟需产业政策改变我国供给体系长期存在的结构、技术、效率等问题，需要通过这些产业政策破除传统的增长模式和供给方式，释放传统产业的要素和资源，培育和有效配置创新人才和资源，促进产业创新发展。

二、更加注重环境营造和普惠性政策

进入工业化后期，通过倾斜性生产要素投入支持特定产业发展的边际收益不断下降，产业发展主要依赖创新驱动，企业最需要的是良好的创新土壤。为顺应这一变化，当前我国产业政策逐步从倾斜性要素投入扶持向培育创新生态环境转变，更多采用普惠性政策，通过对全社会企业的税收优惠等普惠性政策促进这些企业在平等条件下竞争，进而让市场选择出创新冠军，避免出现寻租和企业垄断等不利影响。例如，《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）重点强调营造激励创新的公平竞争环境，在具体支持上要求提高普惠性财税政策支持力度，坚持结构性减税方向，逐步将国家对企业技术创新投入方式转变为普惠性财税政策为主。无独有偶，2015年6月国务院颁布的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》也提出要完善普惠性税收措施，落实扶持小微企业发展的各项税收优惠政策，在鼓励企业创新发展上不再“抓大放小”。此外，对于部分行业的支持也不再仅仅局限于龙头企业，而是将更多资源投入用于提升整个行业的创新能力的重点行业平台和载体。例如，最新支持建设的国家产业创新中心就是整合联合行业内的创新资源、构建高效协作创新网络的重要载体，是整个行业先进适用产业技术开发与推广应用、高成长型科技企业投资孵化的重要平台。

三、更加注重采用市场化手段

现行政策不断借鉴和吸收国外政策手段的先进做法，不断创新对政策工具的使用，更加注重采用市场化的政策手段。一是在限制性产业政策上，采取更多市场化指标方式来规范企业行为。如，在去产能政策文件中明确指出，通过环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策来限制新增产能和淘汰落后产能。二是产业支持上，为提高政府资金效率，近些年开始创新使用政府和私人部门合作（PPP）模式。如，为扶持战略性新兴产业发展，提高政府资金对这些产业的支持效率，近些年来广泛使用产业投资基金，通过政府资金的引导增加社会各界资金对战略新兴产业的扶持力度，而又减少了过往特定产业扶持方式带来的对市场公平竞争的影响。三是与以往强调科研院所在科技创新中的作用不同，近些年来的政策越来越重视让企业成为创新的主体。如，《若干意见》提出建立技术创新市场导向机制，要扩大企业在国家创新决策中话语权，完善企业为主体的产业技术创新机制。

四、更加注重顺应国际规则

在世界经济深度融合和相互依赖的今天，作为经济体量世界第二、制造业增加值和货物贸易第一，且拥有持续多年贸易顺差的大国，我国国内政策的实施对世界经济和贸易具有溢出效应。为回应世界贸易的世贸组织成员特别是西方发达国家对我国产业政策的关切，我国产业政策的实施更加注重顺应国际贸易规则，主要体现在：一是我国产业政策目标从做大规模向注重产业升级转变，产业政策重心由过去的选择性政策为主，向支持关键环节的功能性政策为主转变，通过财政、税收、金融等相关制度创新等多种途径，重点支持研发、设计、营销网络、品牌培育、供应链管理等关键环节的产业结构优化升级，以实现节能减排、专门化分工等功能性目标。二是出口支持政策逐步向为“走出去”的企业提供信息咨询服务转变。贸易相关部门通过加强境外投资环境研究，及时向社会公布国外财税优惠制度、财经资料、法律法规等有效信息，特别是向“走出去”企业提示各种财务风险和建议应采取的防范措施。三是产业政策作用方式由重视物质资本向重视人力资本转变。如，通过丰富完善功能性产业政策，组织开展成人教育和鼓励在岗培训，不断提高在职劳动力的人力资本水平和劳动力供给质量，为产业发展提供人才储备。四是更加注重培育公平竞争环境，从过去重点支持国有企业向一视同仁对待各类企业转变，并通过制度松绑和放开准入，吸引创新创业人才进入具有市场前景的新兴领域。

当前产业政策演变趋势顺应了我国工业化阶段变化，也反映了新一輪科技革命和产业变革的需要。未来还需加快推进相关政策落地，进一步提高政策的可操作性，加大对政策的后续评估，通过实践反馈推动政策修改和完善。一是要借助法律法规的强制力，将部分政策写入相关法律法规，加快推进专项规划和政策出台，推进配套措施政策制定落实，细化政策措施，不能过于原则化，更不能模棱两可，让地方政府和企业看得明白、找得到操作办法。二是完善第三方评估体系，引入独立的专业评估机构对政策实施效果进行全方位评估，对政策实际效果或存在问题做出客观、公正的判断，并据此对政策进行修改和完善。三是明确政府各部门在政策实施过程中的职责和作用范围，并建立合理的激励和惩罚机制，提高地方官员执行政策的积极性、主动性和创造性。四是建立政策退出机制，每一项政策都有适用条件，环境变化会导致政策不再适用，因此在政策出台之前就应考虑退出机制。

（作者单位：中国宏观经济研究院产业所）