社会安全风险治理的底线思维与智慧策略

朱志萍

摘要：将底线思维运用到城市社会安全风险的治理中，是满足社会安全问题的民生性、社会安全风险来源的复杂性、社会安全风险治理策略的前瞻性等要求的必然选择。作为一种思维方式，社会安全风险治理底线思维体现出尊重客观规律与发挥主观能动性的统一。作为一种计策和谋略，智慧策略之“智慧性”则表现在根据当前社会安全形势发展的变化而制定的蕴含“智慧”成分的行动方法，其本质在于实现社会安全风险治理的精细化。在最终目标上，满足公众对于社会安全的高品质追求，辅助促进现代社会的治理趋于善治才是社会安全风险治理智慧转型的终极标签。

1月21日，习近平总书记在2019年省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班（以下简称“研讨班”）开班式上发表重要讲话强调，深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。这是党的十八大以来，习近平再一次重申底线思维这一治国理政的方法论总则。将底线思维运用到社会安全风险治理中，这是面对社会安全问题的民生性、社会安全风险来源的复杂性、社会安全风险治理策略前瞻性的必然选择。

一、社会安全风险治理领域的底线思维与智慧策略

本文研究的社会安全主要是指公安机关及其他社会安全综合治理机构依据国家公共安全政策和法律法规管理社会，为公众提供治安秩序产品的公共行政管理过程，以及由此形成的安全、有序的社会状态。从最直接的意义来讲，社会安全事件具体表现为群体性事件、恐怖袭击事件、极端恶性刑事案件、网络舆情危机事件、经济安全事件，以及涉外的危机事件等①。

社会安全风险治理之困源于社会治理之困。当前我国社会正处于复杂的转型阶段，既表现为以农业化为标志的传统社会向以工业化、城市化为标志的现代社会的结构转型，又表现为高度集中的计划经济向中国特色社会主义市场经济的体制转轨，同时，还是网络高速发展的时代，现实与虚拟、网下与网上更是共生共存。在如此复杂的社会环境中，政府、社会、市场等主体对于社会事务的治理如何各司其职又协同共治，已经成为极大的现实挑战。这一挑战反映在社会安全风险治理实践中，则成了风险治理之困。在这一复杂转型阶段，风险社会条件下人们的安全需求也显得尤为紧迫，而且这一安全需求的内涵远远超出了诸如“皮夹子被偷”之类的一般财物失窃、“被他人殴打”之类的一般人身权利被侵犯等传统意义范畴，而是越来越多地涉及大型活动中的群体性踩踏、无明确目标的报复社会行为、从侵犯隐私开始的网络电信诈骗、P2P网络借贷平台诈骗等引发的系列恶性事件，甚至是具有全球影响力的恐怖袭击事件。如何预警并监测到日益多样化、复杂化的社会安全不确定因素，并给予充分的预防与准备，减少或避免对社会安全造成损失，已经成为当前社会安全风险治理的重要内容。

在推进社会治理、社会安全风险治理现代化进程中，底线思维是一种认识风险的方式，智慧策略则是面对风险运用底线思维时的一种行动方法。思维方式上树立底线思维、行动策略上实施智慧谋略，这对于增强风险意识、有效防范和化解各类安全风险挑战具有重要的现实意义。

二、社会安全风险治理底线思维的理论阐释

当前社会安全风险治理之困表明，一方面大量社会安全风险的存在是客观的，而且在诸多社会安全事件中，既有罕见的、出乎人们意料的“黑天鹅事件”，如9·11事件的发生、2008年我国南方爆发的雪灾等；也有太过于常见以至于人们习以为常的“灰犀牛事件”，如贫富差距、气候变化等问题，虽然由来已久，却一直没有引起足够重视，这两者的后果其实都同样严重。强调社会安全风险治理领域的底线思维，就是要敢于面对安全问题，评估可能出现的最严重的社会安全风险，并且接受这種最坏的状况。“灰犀牛”这一概念是由美国学者、古根海涅学者奖得主米歇尔·渥克（Michele Wucker）于2013年1月在达沃斯全球论坛上提出来的。正如其在《灰犀牛：如何应对大概率危机》一书中指出的那样，所有灾难的发生，事前都有征兆，而且“这些事前征兆早就明白无误地呈现在绝大多数人的面前”，以提醒人们“适时采取应对措施加以防范”。[1]由此也为将底线思维运用于社会安全风险治理领域提供了现实和理论层面的必要性。

（一）坚持社会安全风险治理底线思维需要解决的关键问题

底线思维既是一种思维方式，更是一种思维技巧。社会安全风险治理领域的底线思维主要体现在三个方面：一是主动预测和研判社会安全风险；二是主动发现和设置社会安全底线；三是立足底线，主动防范和化解风险。具体而言，就是需要明确四个问题：何为社会安全风险的底线？这些底线一旦被突破，其后果如何？谁以主体的身份承担防范这些底线的职责？又采取哪些具体措施来守住底线？

正如习近平总书记在2019年1月21日省部级主要领导干部专题研讨班开班式上所强调的，“当前世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻”，这就说明当前社会安全领域存在风险是不可回避的客观形势。我国是人民当家做主的社会主义国家，那么，社会安全风险的底线就在于不能由于社会安全问题而影响民生，努力守住民生的底线，即保障民众的基本生存和生活状态、基本发展空间、基本权益等不被侵犯。一旦突破“保民生”这一底线，就会出现社会不稳、民心不定的后果，这与中国特色社会主义建设的根本宗旨是相违背的。

同时，社会安全不仅涉及人们工作和生活的各行业、各领域，而且还关系到每一个公民个体的生命财产安全和切身利益，这就必然对社会安全风险的社会协同治理提出要求。做好社会安全工作固然是公安机关等政法职能部门义不容辞的法定职责，但并不意味着就不需要其他力量的积极参与。相反，公安机关等自身在社会资源分配、人力资源协调、组织体系指挥等方面必然存在着局限，这就不可避免地会出现局部“失灵”的现象。因此，面对当前各种各样的社会安全风险隐患及现实问题，公安等政法职能机关实际上无法也不必“大包大揽”“单打独斗”，企事业单位、社会组织、公众等社会力量同样也是维护社会安全至关重要、不可或缺的主体。

所以，守住民生的底线，就需要坚持“主责在政府、主体在民众”的基本原则，依靠全社会力量，充分发挥社会公众的积极性、主动性、创造性，营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会安全文化，让公众自主自发而不仅仅是响应号召式地参与社会安全工作，形成政府各职能部门大力引导、全社会有序参与的社会安全治理格局，实现共建共治共享的目标。

（二）社会安全风险治理底线思维体现出尊重客观规律与肯定主观能动性的统一

底线思维充分考虑到在某种环境下社会安全领域可能产生的最差后果，提前预测各种风险，估算到可能出现的最坏情况，这是对客观事物的正确认知，也是对客观规律的尊重。同时，底线思维更强调对下一步的行动心中有数，针对预测到的潜在危机、风险和挑战，超前构筑风险防范体系，主动采取有效措施，积极化解矛盾，转化风险，争取最大期望值，这是对人的主观能动性的充分肯定。正如习近平总书记在2015年党的十八届五中全会第二次全体会议上讲话所强调的，“要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头”，确保“五个不让”——“不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险”。

这种尊重客观规律与发挥主观能动性的统一表现在行动认知上，就是要全面承认风险的存在，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。“一头灰犀牛就是指概率极大、冲击力极强的风险：一个我们应该意识到的风险，就像是一头两吨重的犀牛，把牛角对准我们全速向我们攻击”。[2]以灰犀牛来比喻危机和风险，意在表明原本应该很容易被发现的风险隐患，却由于疏忽大意和应对措施不力而失去了最佳的控制风险的时机，最终酿成“碾压模式”（Crash）的灾难性后果。事实上，在当前风险社会环境下，这种“灰犀牛”无处不在。虽然无法直接知道类似于“灰犀牛”的危机会在什么时候、以什么样的具体方式给社会安全造成破坏，但是可以确切知道的是，否认或忽视它们的存在都是不明智的。相反，只有积极承认它们的存在，才“不仅能避免危机的发生，减少生命和财产损失，而且还能给自己创造机遇”②。

由此也表明，强调底线思维并不是一味的退让、消极、逃避，也不是以存在客观风险为借口而不作为；相反，认识规律、尊重规律的目的在于积极主动运用规律、创造性地按照规律办事，这也是在价值取向上对人的主观能动性的一种肯定和彰显。

（三）底线思维在社会安全风险治理中运用的现实必要性

十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代产生了新的社会主要矛盾，新的社会主要矛盾在社会安全领域的表现就是人民日益增长的多样化的安全需要与不平衡不充分的安全供给之间的矛盾。具体来看，当前社会安全除了一般意义上的人、车、物等风险隐患，还存在着诸多新的风险类型，这些都在不同程度上增加了社会安全风险治理的难度。

一是由于城市要素存量变化和增量出现而形成的变更风险。在宏观层面，城市的特点是人、车、物等要素高度聚集，随着城市的发展，又有了这些要素的存量变化和增量出现，导致隐患问题潜藏其中，城市运行安全风险更加突出。在微观层面，具体到某项活动，由于某些变化也必然产生变更风险。最典型的就是上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件。上海外滩跨年灯光秀自2011年举办以来，至2013年已连续举办三届，前三届都是在外滩风景区举办。2014年12月31日的新年倒计时活动地点变更至外滩源，对这一地点变更可能带来的风险，区政府未作评估，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，缺乏应有认知，导致判断失误，最终酿成36人遇难的惨剧③。《道德经》中所言的“天下大事必作于细；天下难事必作于易”，“易”即改变，精细化管理的难点就在于针对“变化”能否及时进行准确调整。二是由于城市管理中存在控制间隙造成漏项而带来的剩余风险。在管理学上，剩余风险是指运用了所有的控制和风险管理技术以后仍未能被覆盖的风险，这类风险在城市管理中也存在。如年轻人越来越多地关注圣诞节、情人节、万圣节等西方洋节，而且还有年幼化的倾向，这就为人口流动并聚集过程中管理漏项等风险的产生带来了可能。三是由于城市管理相对滞后、认知缺乏、预见性不足而造成的新兴风险。与当前众多经济运行新业态相伴相生的诸多风险就属于此类新兴风险隐患。如何对此进行准确识别，并能否予以有效治理，这是当前城市社会安全治理亟待解决的重点课题。

上述社会安全面临的全新风险变量充分表明，来源复杂多样的社会安全问题本身就是民生问题，对其治理必须彰显战略前瞻性，由此需要底线思维来协调、来保障、来引领，这是在社会安全风险治理中运用底线思维的现实必要性。

三、社会安全风险治理智慧策略的实践运用

风险的本质是一种“不确定性”，社会安全中的“不确定性”就是各类社會安全事件发生及其演变趋势、产生后果的“不可计算性”与“不可预测性”。在当前所处的大数据时代，大数据技术增强了社会安全治理主体的“计算”能力和“预测”能力，当“大数据”成为各种安全风险、事件或危机决策的基础之时，风险与大数据相碰撞，所产生的安全治理形态的转型，本文称之为社会安全风险治理策略的“智慧”转型。在具备底线思维的基础上，寻求智慧策略就成为守住社会安全风险治理底线的具体措施。如果说拥有底线思维属于“防范风险的先手”，那么，寻求智慧策略则是“应对和化解风险挑战的高招”。只有两者兼具，才能既“打好防范和抵御风险的有准备之战”，也“打好化险为夷、转危为机的战略主动战”④。作为一种计策和谋略，智慧策略之“智慧性”主要表现在根据当前社会安全形势发展的变化而制定的蕴含“智慧”成分的行动方法。其主要表现为依托物联网、大数据、云计算等现代信息技术，通过信息资源共享平台，以社会公众对社会安全的个性化需求为导向，收集、监测、整合与社会安全风险有关的数据与信息，实现社会安全风险精细化决策的一种现代风险治理理念和治理形态。其所强调的是大数据思维、知识与技术的广泛性应用，借以提升“政府—社会—市场”多元主体协同并智慧应对社会安全事件的现代化治理能力，这也是一种“精打细算”的能力，由此与底线思维作为一种思维方法的精细化相匹配。具体而言，社会安全风险治理策略的智慧转型体现为下述方面。

（一）社会安全风险治理智慧转型改变的是社会安全风险隐患处置思路与策略

强调社会安全风险治理智慧转型的关键，不仅在于以最小的成本最大限度地满足人民群众对公共安全及社会秩序的需求，更在于解决传统安全管理及治理模式中存在的困境。传统的安全管理模式重在事后应急处置，作为安全管理主体的公安机关等政府职能部门就犹如救火队，哪里有火情就出现在哪里。之后也提出了社会安全协同治理的基本理念，但更多是侧重于治理主体范围的扩展，即除了公安机关等政府职能部门之外，还包括社会组织、市场企业等非政府治理主体。但面对越来越高科技化的违法犯罪手段，单靠人海战术显然是无济于事的，如何增加“道”与“魔”较量中的技术内涵，则成为能否获胜的关键。

实际上，当前的风险社会环境既是挑战也是机遇。一方面，风险社会“凡事皆数据、数据皆关联”的特点使得社会安全风险不仅存在，而且呈现出复杂化的特点。一是多样化的风险类型并存，传统与非传统、网上与网下、国内与国际等交织共生；二是单一风险类型减少，风险的演化或衍化呈普遍趋势，甚至极易公共危机化；三是社会安全风险涉及的人群、存在的时空领域都极为广泛，几乎是无所不在、无处不在、无时不在。另一方面，风险社会也有其积极意义。“从积极的角度来看，风险社会是一个人们的选择余地扩大了的社会”，因为“科技创新通常使人们的选择范围扩大”，[3]由此充分彰显出大数据环境下人们高度的自主性、选择权、话语权和行动权，这也是现代开放社会的必然结果。面对挑战与机遇并存的社会安全风险存在机理，传统守株待兔似的人海战术、滞后的社会安全事件应急处置策略已很难奏效，唯有通过智能安防设施采集风险数据，借助大数据思维和云计算技术分析、研判、预测其中的社会安全隐患，才能精准“点穴”，“靶向”定位，提高安全风险治理的预见性和精准度，实现以技术战、信息战为特征的社会安全风险治理的集约高效。这是基于智慧转型的思路对于社会安全风险隐患的应对策略。

（二）社会安全风险治理智慧转型的本质是实现社会安全风险治理的精细化

治理方式变革是社会环境变化的客观要求。当前我国社会主要矛盾在社会安全领域的表现是人民日益增长的多样化的安全需要与不平衡不充分的安全供给之间的矛盾。在温饱问题基本解决之后，安全需求成为我国人民的基本需求，而且当前风险社会的安全需求还明显呈现出个性化、网络化、差异化、多元化、跨界化等诸多特点。传统的粗放式、一刀切的滞后应对方式已无法满足社会安全需求的这些新特点，需求结构的变化势必带来需求供给方式的变化，这就对风险的精细化治理提出了要求，没有精细化，也就没有安全供需矛盾的真正解决，这也是治理策略智慧转型的本質所在。

《说文》中有“精，择也”“细，微也”之解，精细化就意味着与选择性、针对性、小众化、个性化等概念相关，而且必须是一种持续化的状态。所谓社会安全风险的精细化治理，就是要秉持这些精细化的理念，通过精密的制度设计、细致的过程推进，实行安全风险的治理从传统的一体化、单一化、整体化、结构化向差异化、多元化、个性化、体验化的转变，由被动回应社会的安全诉求转向主动满足社会的安全需求，其基础就在于现代科学技术力量的运用。由此，对于社会安全风险治理智慧转型的精细化要求而言，必须包括以下四项核心要素：1.目标。精细化应具有明确的、达到特定预期的目标指向，社会安全风险治理智慧转型的目标就是通过大数据预测得到对于社会安全风险发生的规律性认知，由此改变以往被动的救火队一样的工作方式。2.程序。精细化要求风险治理主体在完成任务的过程中具有明确的操作步骤和方法，也包括任务序列中某一任务所处的位置、先后顺序、资源分配等。3.机制。精细化要求风险治理各要素、各环节之间建立良性的结构关系和运行方式，以促进持续化发展。4.反馈。社会安全风险精细化治理是一项完整的任务过程，衡量一项任务是否成功，就是要看有没有一个好的结果作为绩效反馈。上述四要素环环相扣，促进了社会安全风险治理中的信息共享、智慧决策和部门协同，最终有助于满足不同社会群体在不同时空领域对于社会安全的持续化、多元化、个性化、细节化等需求。

（三）社会安全风险治理智慧转型的实践功能是实现智慧转型的意义和作用

社会安全风险治理智慧转型的实践功能是指智慧转型的思路与策略在实践运用中所产生的意义和作用。一是有利于提高社会安全风险治理效能。过去对于社会安全问题的考量，较多是一种应急处置或者是事后弥补，这是一种被动的工作方式和静态的思维视角。智慧转型则是突出对于安全风险的关注，通过智能感知设备及技术的运用，能够更加有利于挖掘和识别社会中的不确定风险问题，及时预警，达到避免安全风险升级，或者是降低风险造成损失的目的，以提高安全风险治理效能。这是一种主动的工作方式和动态的思维视角，也是最直接的实践功能。

二是有利于降低社会安全风险治理的隐性成本。治理成本一般是指行动主体为实现治理目标而投入的各项资源的总和，[4]既包括人力物力财力等显性成本，也包括制度体制机制等隐性成本。在当前社会发展环境下，隐性成本的降低显然更能促进社会治理的现代化及可持续发展。以往由于“数据壁垒”及“信息鸿沟”的存在，“碎片化治理”既是一直存在的难题，更是治理现代化的一大瓶颈。这种片面而封闭的传统治理方式极易造成“不识庐山真面目”的决策偏差，而且会由于重复劳动而加大运行成本，降低治理效能。社会安全风险治理智慧转型的关键在于预测和共享，其中蕴含着智能化感知设备、大数据资源、多元化协同治理主体等治理资源的合理配置运作，强调改善风险治理结构、运行机制和绩效评估，并势必引起相关政府机构、社会组织等的职能重组和流程再造，这些都是降低隐性成本的必然成果，更是社会发展与进步的重要标志。这是最根本的实践功能。

三是有利于改善社会安全产品和服务的供给侧结构。社会安全风险治理的智慧转型通过大数据思维及技术，及时发现社会民众对于社会安全的多样化需求，并给予全面、高效和精准的关联分析，以公众需求为导向，对公众需求做多层次、多维度细分，对社会安全产品和安全服务的标准、机制进行流程再造，提高政府安全供给和公众安全需求的契合度，打通社会安全保障的“最后一公里”。进而为改进安全保障方式、优化安全资源配置等提供科学依据，实现公共安全保障的精准化和个性化目标。这是最突出的实践功能。

四、余论：辩证认识社会安全风险治理的智慧转型

按照简单性、单向度思维，当前强调对社会安全风险治理的智慧转型，关注点往往容易首先而且主要集中在“智慧”層面，甚至只是集中在以“智”为指标体系的“智能”方面。实际上，对于智慧转型的认知更应该运用复杂性思维、系统化思维。社会安全风险治理的智慧转型首先是现代化社会治理创新的重要组成部分，应以建立一个完善的治理体系为目标，所以需要注重其在社会治理系统中整体功能的提升，包括面向公民的私权利、经济环境的生态化、政府运作的法治化，以及社会发展的可持续化等。因此，对于智慧转型的认知需要全面化，智慧中的“智”是技术、“慧”是人文，要注重“人机结合、人技结合、以人为本”，做到“集大成、成智慧”，注重在社会安全风险治理智慧转型过程中的技术与人文并进。所以，从长远来看，社会安全风险治理智慧化作为基于智能技术的融合创新，在突出治理效率的同时要更加注重以人为本，避免“数据异化”和“技术殖民”，以此实现社会安全风险治理的价值目标。换而言之，智慧转型更需要强化社会公众多样化安全需求的导向，通过信息、技术、数据的应用来满足公众对于社会安全的高品质追求，辅助促进现代社会的治理趋于善治才是其标签，这也是社会安全风险治理转型智慧策略的最终追求。

说明：本文系2018年公安部公安理论与软科学重点项目“智慧公安‘三维一体建设路径及策略研究”（项目编号2018LLYJSHSJ003）阶段性成果。

注释：

①此处关于“社会安全”的概念，作者在《大数据战略驱动下城市社会安全风险治理研究》（发表于《上海城市管理》2018年第4期）一文中已有完整阐述。

②此处关于“灰犀牛事件”的系列观点，作者在《警惕“灰犀牛”式危机对城市公共安全的破坏》（发表于《上海城市管理》2018年第1期）一文中已有完整阐述。

③中央政府门户网站，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807484.htm。

④2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的讲话内容。

参考文献：

[2]米歇尔·渥克.灰犀牛：如何应对大概率危机[M].王丽云，译.北京：中信出版集团，2017.

安东尼·吉登斯.现代性——吉登斯访谈录[M].北京：新华出版社，2001.

沈费伟，刘祖云.任务型治理：一种新的政府治理方式[J].公共管理与政策评论，2018（5）：55-64.

责任编辑：王明洲