政府产业监管体制改革路径比较研究

恽薇，李叶妍

（1. 社会科学文献出版社，北京100029；2. 中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所，北京100035）

1 引言

当前，我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化，对创新政府管理与监管体制机制提出了新的更高的要求。放眼全球，各国政府无论在垄断产业还是非垄断产业的监管体制改革路径选择方面有共通之处又存在一定差异，发现各国改革实践一般规律下的特殊性，可以为新时期我国进一步深化产业监管体制改革创新提供有价值的借鉴。

2 发达国家政府产业监管体制改革路径比较

本研究将监管对象大体分为自然垄断产业和非自然垄断产业两种类型，选取美国、英国两个发达国家，重点分析其在两个产业类型领域的监管体制改革实践并总结普遍经验，其中，自然垄断产业以油气产业为例，非自然垄断产业以金融业为例。

2.1 发达国家自然垄断产业监管体制改革路径

自然垄断产业方面，目前发达国家对产业实行激励性监管或放松监管是大体趋势，可以总结为监管改革三步走路径，即首先破除行政性垄断，其次取消竞争性领域价格管控，最后加强外部性监管[1]。

2.1.1 美国：由全面监管到放松监管

美国的天然气产业起步于20世纪初，相应的政府产业监管也开始较早。1938年第一部产业监管法律《天然气法》（the Natural Gas Act）①的确立标志着美国天然气产业政府监管开始，联邦和州分级监管体制初步建立：联邦能源监管委员会作为独立监管机构负责州际管道监管，各州公用事业委员会负责州内监管。“州际天然气公司诉联邦电力委员会”和“菲利普斯石油公司诉威斯康星州”两案判决后，1954年起天然气生产商价格及管道公司价格全部管辖权归委员会所有，开启全面监管格局②。直至20世纪70年代，美国国内天然气严重短缺，《天然气政策法》应运而生，做出1985年起取消价格监管的重要修改。自此至20世纪90年代初，美国处于放松产业监管阶段，能源监管委员会第436 号令、第500 号令等一系列法律法令陆续发布，将天然气运输服务价格监管置于合理范围内，完全解除了井口价格管制和销售市场管制。1992-2000年，能源监管委员会又通过第636 号令、第637 号令及其AB 令，推动实现了以管道环节为竞争机制突破口的全产业市场化改革。

2.1.2 英国：由强制性监管到激励性监管

英国在石油天然气监管方面的体制也比较完善，1934年《石油（生产）法案》、1964年《大陆架法》、1986年《天然气法案》、1987年《石油法》及1995年《石油和海底管道法》，构成了油气产业完整的监管制度框架③。英国对油气产业监管采用政府与企业合作监管模式，1998年成立的油气产业监督会由政府和100%私有化油气公司代表组成，PILOT 领导小组则对产业监督会进行监管，实现了政府与市场在产业监管上的互补关系与互动机制。与美国基本同步，英国在20世纪七八十年代，垄断产业监管理念也发生了重大转变，由强制性监管发展为激励性监管，且与行业市场化同步进行。

2.2 发达国家非自然垄断产业监管体制改革路径

非自然垄断产业方面，加强金融监管已成国际大势，尤其2008年金融危机后各国监管体制改革的诉求更为迫切[2]。根据《金融监管的结构：全球市场的路径与挑战》（2008）④报告中的划分，世界主要国家的金融监管模式大致分为功能监管、机构监管、综合监管和双峰监管，代表性国家分别对应美国、中国、英国和澳大利亚。

2.2.1 美国：由功能监管到双峰监管

美国实行以美国联邦储备系统为主的功能监管体制。功能监管保留了分立监管的基本体制，对于相同的金融行为可交叉监管。1999年《金融服务现代化法》增加了美联储伞式监管功能，使其成为兼管银行、证券、保险行业的联邦级监管机构。同时，联邦存款保险公司负责监管非联储会员银行，国家信用社管理局负责监管参加联邦保险的信用社，三个机构均为独立的联邦政府机构[3]。美国证券交易委员会负责证券监督和管理，是直属联邦的独立准司法机构。美国各州还设有州内监管部门，即州银行，主要负责对本州注册的银行进行监管，并且几乎所有注册银行都参加了联邦存款保险，因而要接受联邦和州金融监管机构的双重监管。但由于多个联邦级监管机构并存、联邦级和州级监管机构并存，形成监管职能交叉重叠。2008年，美国提出了涵盖短中长期的最优监管框架改革方案，不再区分银行、保险等行业，而是按照监管目标及风险类型划分为市场稳定监管、宏观审慎监管、商业行为监管三个层次，并将双峰监管作为最优模式与长期目标⑤。

2.2.2 英国：由综合监管到双峰监管

英国在20世纪80年代以前与美国一样采用分立监管模式，但进入20世纪90年代之后进行了一系列改革，形成了综合监管模式。1998年《英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力，随后英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织联合成立了金融服务局，并于2000年通过《金融市场与服务法案》。金融服务局维护整个金融系统稳定，内设有金融稳定委员会和金融市场稳定局，负责金融市场风险监管及维护金融消费者的权益。综合监管模式更适于金融市场较小的国家，但其集中统一、缺乏竞争约束的机制可能会降低监管效率并导致尾部风险，从而引起金融不稳定⑥。因而英国深刻反思原有监管体制的审慎性不足，于2012年颁布新的《金融服务法案》，撤销原金融服务局，代之以金融政策委员会，维护整体稳定职能不变；成立审慎监管局和金融行为监管局，分别负责对吸收存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管及对所有在英金融机构进行行为监管，双峰监管体制正式确立。

3 政府产业监管体制改革国际经验对我国的启示

美国、英国等发达国家作为监管理论起步较早、监管改革实践较为领先的国家，其改革路径可供我国未来监管改革参考的经验更丰富、借鉴意义更强。

3.1 自然垄断产业监管体制改革国际经验的启示

对比发达国家和我国自然垄断产业的改革路径，以油气产业为例，大部分发达国家在油气运输环节打破垄断、完成市场化改革的同时实行了放松监管政策，实现了网运分开；而我国目前依然采用上下游一体化少数央企经营体制，不向第三方开放，纵向一体的缺陷日渐突出，同时企业经营自主权出现下降趋势，严重依赖国家管理和补贴。对于流通环节和炼化环节，厂商价格和井口价格监管都已解除，是竞争性的；而在我国，这两个环节由少数企业特许经营，虽然近年来在零售层面三大油气企业逐步与民企合作，但仍占据绝大部分份额，市场壁垒固化，同时炼化环节审批过严反而形成逆向调节，形成低水平产能过剩。并且我国与发达国家在监管制度方面的差距尤为突出，发达国家垄断产业监管改革自始至终都在国家及监管机构颁布法律法令后依法实施，监管制度体系较为完整，而我国监管机构及法律法规则较为滞后和缺位。因而，下一步监管体制改革需要加大力度推进市场化改革与相关法律法规“废改立”。

3.2 非自然垄断产业监管体制改革国际经验的启示

与英美等发达国家非自然垄断产业，如金融业的监管改革相比，我国过去的金融监管体制属于典型的机构监管模式，2017年成立的国务院金融稳定发展委员会使我国金融监管由机构监管的分立监管体制向双峰监管体制迈出了一大步。但我国资本市场仍处于新兴及转轨发展阶段，金融创新和金融科技的浪潮汹涌而来，目前我国政府尚未找准金融创新与金融监管之间的合理平衡，仍面临被传统金融机构“俘获”的可能。且面对新兴金融风险，我国缺少对应的金融行为监管机构（诸如美国金融消费者保护局、英国的金融行为监管局），相关法律也处于被动补漏的阶段，急需加快新一轮监管体制改革步伐。

产业类型 中国 美国 英国法律法规严重滞后以法律法规为改革准绳自然垄断产业（油气产业为例）以法律法规为改革准绳监管机构缺位 监管机构重组及独立性监管机构重组及对监管机构的监管上下游一体化经营，市场化改革刚刚重启市场化改革与监管改革同步市场化改革与监管改革同步原为综合监管，已完成双峰监管改革“一委一行三会” 三层次监管当局 “双峰”监管机构政策文件多，监管法律少分立监管模式 功能监管向双峰监管转变中非自然垄断产业（金融业为例） 完善的法律制度 充分法律认可资本市场新兴及转轨阶段资本市场成熟健全 资本市场成熟健全相同点 法律滞后；市场机制不完善法律完善；机构职能清晰；市场化改革已完成法律完善；机构设置合理；市场化改革已完成

4 新时期我国产业监管体制改革创新方向与建议

前文精准定位了当前我国监管体制改革所处阶段和国际差距，由此提出新时期我国产业监管体制改革创新方向与建议。

4.1 处理好政监政企关系，把握监管现代化“脉搏”

在我国监管体制改革过程中，如何处理政监关系直接影响监管机构设置及监管决策。根据国家治理能力现代化和政府职能转变的要求，我国政府产业监管应采用政监分开模式，实现政策制定与政策执行机构间的合理制衡。至于政府与市场关系的处理，应继续推进政企分开的市场化改革，鼓励政府发挥以激励性监管为主、服务与引导行业发展的职能，健全事中事后监管，加强监管科技渗透与创新，推动形成大市场、大监管、大服务的监管现代化格局[4]。

4.2 充分发挥机构监管效能，呈现新时期监管新面貌

国家专门设立金融稳定发展委员会统筹监管及防控金融系统性风险，从而大力推动金融监管专业化、统筹化、功能化、责任化。下一步改革的重点应是不断强化监管机构在统筹监管与功能监管方面的职能，更加重视行为监管，指导其他分业监管机构，持续激活宏微观“双动能”，从宏观上控制系统性风险，从微观上把握各类新兴机构爆发式增长的监管风险与职责。在新时期新格局下建立穿透式监管机制，防止监管套利和监管俘获，力促金融行为监管机构设立，融入全球“双峰监管”改革趋势，呈现监管新面貌。

4.3 推动国企产权制度改革，发掘产业监管体制新空间

新一轮国企产权制度改革，将为民间资本参与国企经营投资活动、构建激励性监管体制提供广阔空间。一方面，自然垄断型国有企业应加大产权制度改革力度，降低行业垄断特征；另一方面，非自然垄断业务也应逐步降低甚至取消准入门槛，引入民间资本或境外资本，形成多元化竞争。在当前监管仍显薄弱的基础上，通过引入市场化机制、突破双重经济体制，构建激励相容、市场取向的新时期产业监管体制框架，对于建立和完善现代化经济体系也将发挥重要作用。

4.4 完善相关法律体系，为深化体制改革保驾护航

监管机构应依法行使其监管权力、履行其监管义务，反垄断法律等相关法律法规是监管机构执行其监管职责的依据和标准。我国监管透明度不足制约着社会对监管机构的有效监督，阻碍了监管体制改革进程，因此，应首先完善监管专门法律法规，建立起产业监管的信息公开制度基础，向公众公布监管机构的监管依据、过程与结果，真正强化政府公信力、提升监管效能。

【注释】

①刘戒骄：《美国天然气产业监管及其启示》，载《天然气经济》2005年第1 期，第21-26，79 页。

②范必，等：《中国油气改革报告》，北京：人民出版社, 2016年版，第168-169 页。

③马卫华, 董佳：《英国石油天然气监管法律制度探析》，载《华北电力大学学报(社会科学版)》2008年第6 期，第32-36 页。

④G30. The Structure of Financial Supervision： Approaches and Challenges in a Global Marketplace ，Washing-ton. DC, 2008，p10-70.

⑤吴云, 史岩：《监管割据与审慎不足： 中国金融监管体制的问题与改革》，载《经济问题》2016年第5 期，第30-35 页。

⑥张晓朴, 卢钊：《金融监管体制选择： 国际比较、良好原则与借鉴》，载《国际金融研究》2012年第9 期，第79-87 页。