生产建设项目集中区水土保持动态监管初探——以晋陕蒙接壤地区水土保持动态监管为例

马红斌，张宇龙，祁永新，李雄飞

(1.黄河流域水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710021；2.黄河上中游管理局，陕西 西安 710021；3.陕西省水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710004)

近年来，随着国家西部大开发、东北老工业基地振兴、京津冀协调发展、长江经济带等一系列区域发展战略的实施，涉及区域建设活动集中，开发强度大，且区域范围跨多个省(区)，扰动地表和破坏植被面积大，社会关注和影响度较高，生态保护的责任重大。按照水利部提出的“把水土保持工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的总思路和新要求，传统的监管方式和手段难以满足新时期的要求，如何借助新的技术手段，利用水土保持信息化技术精准、及时地发现生产建设活动造成的影响，发现问题并依法依规从严及时查处，加大事中事后监管力度，探索生产建设项目集中区水土保持监管新方式，为传统监管面临的突出问题提供了新的解决途径，也为水土保持信息化发展奠定了基础。以黄河上中游管理局组织实施的晋陕蒙接壤地区水土保持动态监管项目为例，结合《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》明确的在7个生产建设项目比较集中、代表性强和有重要社会影响的典型区域开展水土保持监管的任务，对照动态监管目标，梳理了生产建设项目动态监管工作的任务与内容，分析了实际工作中的工作流程与技术路线，总结了生产建设项目集中区水土保持动态监管工作经验，探讨了存在的问题与下一步工作重点方向与技术环节，为全面贯彻落实水利部关于生产建设项目水土保持动态监管的任务，提高区域水土保持动态监督管理工作的信息化和现代化水平提供借鉴。

1 研究背景

为全面贯彻落实党中央、国务院加快推进生态文明建设和全面深化“放管服”改革的决策部署，深入实施水土保持法，水利部于2018年初印发了《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》和《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定(试行)》，紧密围绕水土保持改革发展目标，要求利用卫星遥感、无人机、移动采集终端等先进技术实现部管生产建设项目和重点区域信息化监管全覆盖，及时了解和掌握生产建设项目集中扰动情况，发现、识别疑似违规项目并进行核查与处置，全面提升水土保持监管现代化水平和效能，为推进区域资源开发与生态环境良性发展创造条件，为防治水土流失、促进生态文明建设提供有力支撑。

黄河上中游管理局组织技术骨干，利用卫星遥感、无人机航摄、移动采集终端等先进的技术手段，在生产建设项目集中区开展水土保持动态监管，摸清涉及区域生产建设项目扰动地表基本情况，建立生产建设项目扰动情况本底数据库和解译标志库。每年通过卫星遥感、低空遥感、地面核查3种方式，开展全区域不少于2次的生产建设项目新增扰动图斑更新。主汛期内对重点弃土弃渣场实施多频次(每月1次)无人机调查，快速准确地发现和识别区域生产建设项目及弃土弃渣场的违规违建情况。按照中央和地方事权划分，流域机构负责部管生产建设项目的核查和处置，并将地方管理生产建设项目新增扰动情况发至省级水行政主管部门，由省级水行政主管部门组织地方各级水行政主管部门进行实地核查和处置，及时将结果上报流域机构和水利部。在生产建设项目水土保持动态监管工作中，进一步明确动态监管工作的任务和内容，逐步完善动态监管的工作流程和技术路线，缩短监管周期，提高监管精度，进而提升水土保持监督工作的信息化管理水平，为实现水土保持信息化和精细化奠定基础。

2 研究内容与方法

2.1 研究内容

根据水利部相关政策与技术规定要求，利用卫星遥感、低空遥感、地面核查3种方式获取生产建设项目集中区扰动情况，及时反馈给流域和省级水行政主管部门，实现对生产建设项目水土保持动态监管。研究工作内容主要包括以下4个方面：

第一，区域生产建设项目扰动情况本底值获取。基于2015、2016年9、10月高分辨率卫星影像开展涉及区域生产建设项目扰动图斑的提取，收集各级水行政主管部门批复的生产建设项目水土保持方案、设计文件等相关资料，结合现场调查掌握扰动图斑的空间分布信息，建立生产建设项目集中区扰动情况的本底数据库和区域生产建设项目不同扰动类型的解译标志库。

第二，区域生产建设项目现状年扰动情况动态监管。利用高分遥感、航空遥感、地面核查和处置等手段，开展区域新增疑似违规违建项目图斑、弃土弃渣场等信息的提取；根据弃渣场的方量(大于50万m3)、弃渣场下游1 km有重要的基础设施等关键指标，建立区域重点弃渣场名录，开展汛期多频次监管。

第三，建立生产建设项目水土保持动态监管信息共享平台。基于全国水土保持监督管理系统V4.0，以区域生产建设项目监管过程中产生的数据为基础，建立区域生产建设项目水土保持动态监管信息共享平台，将每期遥感影像、水土保持方案相关资料、扰动图斑本底数据、新增扰动图斑及复核处置情况等数据进行科学存储和实时传输、下载、共享，为水利部、流域机构、地方水行政主管部门等提供便捷、高效的信息交流与反馈服务。

第四，建立上下联动、信息共享、协同推进的联动机制。为保证生产建设项目水土保持动态监管工作顺利实施，流域及地方各级水行政主管部门、技术支撑(服务)单位建立了上下联动、信息共享、协同推进的联动机制，以构建信息共享平台为基础，以提取扰动图斑为对象，以组织部管生产建设项目核查与处置为手段，共同促进各级地方水行政主管部门落实扰动图斑核查和处置等工作，并将核查与处置成果上传至信息共享平台，实现监管区域内生产建设项目的信息共享。

2.2 研究方法

生产建设项目集中区动态监管工作流程主要包括制订工作方案、构建共享平台、获取扰动信息、分发扰动图斑、现场核查与处置、成果上报与入库6个步骤，其工作流程见图1，技术路线见图2。

图1 生产建设项目集中区水土保持动态监管工作流程

(1)制订工作方案。主要是通过与水利部、流域管理机构、各省(区)水行政主管部门充分讨论，制订并印发工作方案，明确工作目标、技术路线、职责分工、组织实施、进度安排、质量控制等重要内容，为项目的顺利实施奠定坚实的基础。

(2)构建共享平台。组织开发信息共享平台，实现遥感影像、扰动图斑及核查处置情况等数据的存储、传输、下载、共享，以及相关数据的查询、统计等功能。

(3)获取扰动信息主要是利用2015、2016年9、10月同时相影像，分别提取本底年背景扰动图斑和现状年新增扰动图斑，建立了扰动图斑库和部管生产建设项目弃渣场目录。此过程主要包括资料收集、影像处理、解译标志建立、影像解译、现场复核与图斑修正、图斑成果入库6个环节。

(4)分发扰动图斑。将每个部管生产建设项目的所有扰动图斑、防治责任范围矢量图和遥感影像叠加后截图，彩色打印并附相应的信息表，分发流域监督管理部门。将地方管理的生产建设项目的每个扰动图斑和遥感影像、天地图进行叠加后截图，彩色打印并附相应的信息表，以县为单位装订成册，分发给省(区)级水行政主管部门。

(5)建设单位通过座谈、质询，全面核实各生产建设项目水土保持方案实施情况，填写相关表格，审核后，上传信息共享平台。对存在问题的提出限期整改要求，对违法违规的项目移交地方水行政主管部门进行处罚。地方管理的生产建设项目采取以图斑找项目的方式，由县级水行政主管部门进行核查与处置。依据扰动图斑截图及相关信息表，利用高德、百度等地图软件确定图斑位置，进行现场核查，填写图斑属性信息表、项目信息及核查处置情况表、弃渣场信息表等相关表格，经逐级审核后上传信息共享平台。非生产建设项目图斑信息表填写上传后，平台自动标记。同一项目的多个图斑上传后，平台自动按项目归并。地方水行政主管部门以项目为单位进行监管，对存在问题的提出限期整改要求，对违法违规的进行处罚。

(6)成果上报与入库。将各类复核信息与处置结果逐级上报、审核、入库。项目实施总结报告、技术报告及相关附表、附图等成果上报流域管理机构和水利部。

图2 生产建设项目集中区水土保持动态监管技术路线

3 经验总结与存在问题

3.1 经验总结

由黄河上中游管理局组织实施的晋陕蒙接壤地区生产建设项目动态监管工作，以信息化技术为基础，以遥感、无人机技术为手段，极大地促进了监管区域生产建设集中区域动态监管工作效率，将监管模式由传统的经验型、粗放式向精细化、规范化推进。主要体现在以下几个方面：

一是全面协助地方水行政主管部门快速、高效地识别并发现和处理晋陕蒙接壤地区各县(区、市、旗)生产建设项目违规违建项目；二是基本完成晋陕蒙接壤地区本底年(2015年)和现状年(2016年)生产建设项目扰动图斑遥感解译，初步摸清该区域生产建设项目基本情况；三是初步建立一套晋陕蒙接壤地区生产建设项目扰动状况遥感解译标志库；四是初步建立晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持动态监管信息共享平台；五是基本形成完整、规范的晋陕蒙接壤地区生产建设项目扰动状况识别、快速发现和违规处置的工作流程和技术路线；六是按照中央和地方的事权划分及履职要求，探索了水利部、流域机构、地方水行政主管部门多级协作、上下联动、信息共享、协同推进的联动机制。

3.2 存在问题

在黄河上中游管理局组织实施晋陕蒙接壤地区生产建设项目动态监管工作过程中，从技术层面来看，也存在着政策文件要求与原技术规范规定不一致，监管区域受当地产业结构、区域经济发展规划、自然地域固有特征等实际情况影响，监管对象类别纷杂，产生扰动的形式多样，给生产建设项目动态监管带来了制约和影响，主要体现在以下几个方面：

第一，生产建设项目集中区地域广、项目多，监管工作量较大。在实际动态监管工作中以0.1 hm2作为最小扰动图斑面积，遥感解译图斑总量达到6 464个，其中2015年背景图斑5 224个，2016年新增图斑1 240个。同时，面积较小的图斑很多是庙宇、学校、小型储煤场、临时堆土等小型地表扰动区域，无需纳入水土保持管理。这样使得勾绘的图斑数量巨大，核查任务繁重，完成核查任务难度大，监管周期长，影响生产建设项目动态监管工作的实施效率。

第二，生产建设项目水土流失防治责任范围和专项设计等资料不规范。按照《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》的要求，2018年度区域监管工作8个试点省实现监管全覆盖，其他省(自治区、直辖市)至少在一个地市实现全覆盖，将水土保持信息化监管工作纳入水土保持目标责任考核。2018年以前批复的生产建设项目水土保持方案，没有标准的防治责任范围矢量图件和专项设计矢量图件，监管前期工作量较大，且影响到合规性判断的准确性和监督执法的权威性。

第三，地方水行政主管部门监管能力不足。信息化监管的核查与处置任务量较大，部分县(旗、区)水土保持执法工作人员少、技术力量薄弱。如山西兴县水土保持监督站仅有1名工作人员，难以按要求完成核查与处置工作。部分单位受公车改革的影响，执法交通工具缺乏，工作经费不足，信息化监管工作经费得不到保障。

4 思考与展望

由黄河上中游管理局组织实施的晋陕蒙接壤地区生产建设项目动态监管工作取得较为理想的监管效果，但受水土保持行业信息化发展程度不足，各类技术标准制定滞后、各级实施单位对生产建设项目动态监管工作理解不到位、生产建设项目实地情况复杂等因素制约，生产建设项目动态监管工作还存在诸多问题：

一是应进一步提高监管区域生产建设项目动态监管效率，缩短监管周期。监管区域面积一般较大，大范围同时相的遥感影像获取难度较大，这将成为后期常态化开展区域生产建设项目动态监管工作的一个主要瓶颈。为满足利用当年卫星影像，每年开展2次以上的动态监管要求，可适时建设流域机构国产卫星地面接收站，及时获取监管区域影像资料和扰动图斑信息，确保区域动态监管工作的时效性和权威性。

二是应进一步明确监管重点，逐步完善动态监管相关技术规范的要求。在晋陕蒙接壤地区生产建设项目动态监管工作中，解译的最小图斑面积为0.1 hm2，不仅增加了技术服务单位的内业和外业复核工作量，而且增大了水行政主管部门的核查任务。根据区域动态监管的特点，及时掌握区域扰动情况，应尽可能抓大放小，将遥感解译最小图斑面积调整为0.5～1 hm2，从而提高动态监管成果时效性和明确水行政主管部门监管的重点。同时按照信息化监管工作的总体安排，尽快完善生产建设项目全生命周期的相关技术规范，确保相关成果的一致性和规范性。

三是区域扰动情况的快速获取是开展高效动态监管工作的前提。在后期动态监管工作中应不断加强大范围扰动情况智能化解译技术研究，提高扰动情况的获取效率，为水行政主管部门实地核查与处置争取更多的时间。

四是加大动态监管核查处置力度。对“未批先建”“未批先弃”“未验先投”等违法违规项目的调查与处理是监管的核心和价值所在。在晋陕蒙接壤地区的监管项目中，受多方面因素影响，地方查处工作刚刚启动，查处效果如何还有待观察。后期应加强对各地开展信息化监管工作的检查和指导，提高各地对查处工作重要性的认识，明确任务和要求，全力开展查处工作，提高监督执法的及时性、精准性、严肃性和权威性。