水土保持法制度建设现状、问题及对策建议

吴浓娣，王建平，李发鹏，孙 嘉

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持是我国的一项基本国策。全国人民代表大会常务委员会于1991年6月29日审议通过并发布实施《中华人民共和国水土保持法》，2010年经第十一届全国人大常委会第十八次会议审议对《中华人民共和国水土保持法》进行了修订。新水土保持法的颁布实施，有效遏制了人为新增水土流失，缓解了大规模生产建设活动造成的水土流失加剧趋势，进一步加大了水土流失综合治理力度，实现了对水土资源的有效保护[1-2]。随着社会经济的发展，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，作出一系列重大决策部署，都对水土保持法各项制度的建设与实施提出了更高的要求，现有法律条文是否能够较好地推进生态文明建设、维护国家生态安全、落实新时期治水方针、适应科学技术新发展，只有对水土保持法制度建设情况进行科学评估才能给出结论。

1 水土保持法制度建设的现状与成效

1.1 水土保持政策法规体系较为健全

目前，我国已基本形成了以水土保持法为统领，以法规和规章为主体，以各级政府部门的政策性文件为辅助的政策法规体系，有效规范了水土保持规划、水土流失防治、水土保持监测和监督等工作。经初步统计，水土保持配套法规政策文件共计163项，其中行政法规32项、部门和政府规章7项，其余124项均为政策性文件。

1.2 水土保持规划的地位与作用得到进一步加强

修订后的水土保持法将水土保持规划独立成章，对规划编制主体、原则、内容、报批程序，以及相关规划衔接、协调等都作了更加明确的规定，进一步突出了规划的引领作用[3]。水利部据此组织编制完成了我国首部《全国水土保持规划(2015—2030年)》，明确了水土流失治理阶段性目标和重点任务，部署了水土保持预防保护和综合治理重点建设工程，健全了规划实施的保障机制，已于2015年经国务院批复同意并正式实施。地方层面，除西藏自治区外其他各省(自治区、直辖市)水土保持规划均已出台。同时，水利部联合国家发展改革委等六部门发布了《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》(水保〔2018〕192号)，要求对各省(自治区、直辖市)水土保持规划落实情况进行考核，明确了考核主体、对象、内容、标准、程序及考核结果运用等事项，初步建立了“一年一评估、五年一考核”的工作机制。

1.3 地方政府水土保持责任进一步压实

水土保持法明确要求在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。目前，四川、贵州、天津、浙江、宁夏、新疆、湖北等7个省(自治区、直辖市)已制定出台针对本地区各级政府水土保持目标责任的考核办法，明确了考核责任部门、考核对象、考核内容及指标、考核成果运用等相关规定。此外，随着地方立法权扩容，赣州、眉山、厦门等地区也制定出台了本地区的水土保持目标责任考核办法。

1.4 生产建设项目水土保持方案管理制度不断完善

生产建设项目水土保持方案是规范和约束开发利用行为，有效预防人为水土流失的主要措施[4]。按照水土保持法的相关要求，目前已制定出台70余项涉及生产建设项目水土保持方案管理的政策法规文件，基本形成了涵盖方案编制与审批、监测与监理、设施验收、监督检查等事项的制度体系。同时，根据国务院“放管服”改革的要求，水行政主管部门主动转变政府职能，取消了各级水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项，并将原应由水利部负责的生产建设项目水土保持方案审批权限下放至省级水行政主管部门[国务院审批(核准、备案)项目、跨省(区、市)项目和水利项目水土保持方案仍由水利部审批]；中国水土保持学会承接了水土保持方案编制单位水平评价，并出台了《生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价管理办法》(中水会字〔2017〕第023号)，实行了星级评价机制，从技术人员配备、近3年单位业绩和信用度、从业时间等方面进行综合评定，将方案编制单位评定为一星级到五星级。

1.5 水土保持投入保障机制不断健全

按照“谁建设、谁保护，谁造成水土流失、谁负责治理”的原则，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行联合印发了《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综〔2014〕8号)及收费标准，征收的补偿费专项用于水土流失预防及治理，强化了对以牺牲资源与环境换取经济收益行为的经济约束，促进了地方水土流失综合防治。水利部印发《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，明确了民间资本参与水土保持工程建设的范围与方式、鼓励政策与扶持措施，进一步激发了民间资本参与水土流失防治的主动性与积极性，“水生态+扶贫”“水系整治+生态修复+人居改善”等水土流失防治新模式不断涌现。水利部、财政部联合印发《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》(水财务〔2018〕28号)，在山西、福建、江西等9个省(自治区、直辖市)部署开展以奖代补试点，发挥财政资金撬动作用，完善多元化投入机制，鼓励和引导社会力量和水土流失区广大群众积极参与水土保持工程建设。

1.6 水土保持监测与信息化相关制度建设不断加快

近年来，《水土保持生态环境监测网络管理办法》(水利部令第46号)、《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》及其2017—2018年实施计划等政策文件先后出台，不仅先后成立了国家、流域、省级及部分市县水土保持监测机构，而且建立健全了上下协同的监测工作机制，信息服务、成果共享等相关工作也不断向前推进，水土保持生态环境监测网络不断完善。为支撑水土保持政府目标责任考核、领导干部生态环境损害责任追究等，水土流失动态监测工作力度不断加大，《全国水土流失动态监测规划(2018—2022年)》和相关技术规定也随之出台。

2 水土保持法主要制度的配套完善情况

水土保持法中的水土保持管理体制、水土保持宣传与奖励制度、水土保持规划制度、水土流失调查与公告制度、地貌植被保护制度、水土保持监督执法制度等6项制度，相关条文规定较为具体，可操作性较强，有关部门和地方各级政府均可直接据此实施，基本不需要配套完善。但对于水土保持目标责任考核与奖惩制度、生产建设项目水土保持方案管理制度、水土保持补偿制度等7项制度，水土保持法明确提出了出台配套政策法规或进一步细化完善的相关要求[5-6]。为此，有关部门和地方政府不断推进水土保持制度建设，加快出台各项配套政策文件(表1)。

3 水土保持法主要制度配套完善过程中存在的问题

3.1 省(自治区、直辖市)对本地区各级政府水土保持目标责任的考核奖惩制度建设严重滞后

目前，除四川等7个省(自治区、直辖市)外，其余省份对本地区各级政府水土保持目标责任的考核奖惩制度仍未建立，未明确符合本地区水土流失特点的考核内容和考核指标，考核相关工作安排也未落实，与水土保持法的要求相比，这项工作的进程严重滞后。四川等7个省(自治区、直辖市)的考核文件均在2018年下发，对市县级政府水土保持目标责任的考核工作尚未实质开展。此外，国家对各省(自治区、直辖市)政府水土保持目标责任的首次考核评估工作也刚刚启动[水利部办公厅于2018年11月6日印发《关于开展2018年度全国水土保持规划实施情况评估工作的通知》，部署了2018年度全国水土保持规划实施情况评估工作，要求各省(自治区、直辖市)于2019年3月31日前完成省级自评估，之后再组织开展国家级评估]。

表1 水土保持法主要制度配套完善情况评估

3.2 生产建设项目水土保持方案管理制度仍存在细化完善的空间

随着水土保持方案编制从业资格门槛取消、生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项取消、水土保持方案编制单位水平评价移交中国水土保持学会等“放管服”改革的深入推进，生产建设项目水土保持方案管理需要在制度层面作出相应调整。在取消了水土保持方案编制人员上岗资格及水土保持方案编制资格的要求后，现阶段生产建设项目水土保持方案的编制质量参差不齐，对水土保持方案质量监控的力度急需加强；生产建设项目水土保持设施自主验收后，各级水行政主管部门对违规开展验收或虚报验收资料的行为缺少有效的监管手段；生产建设单位和技术服务机构水土保持信用信息平台还未全面建立，对相关企业单位的违法信息和信用评价结果运用机制有待完善，“一处违法、处处受限”的行业信用监管新格局有待建立。

3.3 水土保持生态效益纳入国家生态效益补偿机制的途径与方式仍不明确

《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)，明确提出在水土流失重点预防区和重点治理区全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准的原则性要求，但截至目前国家水行政主管部门和地方各级政府仍未出台指导性意见等相关配套政策，补偿的主客体和补偿范围、方式、标准、流程等事项均不明确，还不能有效实现上下游、左右岸之间的水土保持效益补偿。

3.4 水土保持设施管护制度仍未全面建立

水土保持法虽然明确了水土保持设施所有权人或使用权人的管护职责，并对地方各级水行政主管部门提出了建立和完善运行管护制度的要求，但现阶段水利部还未出台专门的水土保持设施管护指导意见或办法，在实践中缺少针对水土保持设施管护的长效保障机制。特别是针对黄土高原区的淤地坝，仅陕西及内蒙古制定出台了淤地坝管护的配套政策文件，山西、宁夏、甘肃等5个省区尚未制定出台相关配套政策文件，淤地坝日常管护机制及汛期安全监管机制仍未建立。

3.5 水土保持监测制度保障与生态环境监测网络建设要求相比仍有较大差距

与2020年基本实现生态状况监测全覆盖的要求相比，水土保持监测的预报预警和信息化能力仍有较大差距，支撑和保障水土保持监测网络建设和发展的相关制度仍不健全。突出表现在：水土流失动态监测仍未全面开展，对水土流失生态安全预警、水土保持目标责任及有关生态评价考核等的支撑不足。分级负责的生产建设项目监督性监测效能不高，水土流失案件查处不及时，对人为水土流失的约束作用不足。水土保持重点工程治理成效监测评价尚未开展，工程效益不明，无法为检查验收、绩效评价和后续项目布局及规划编制提供科学依据。水土保持监测信息化程度不高，现代化技术应用不足，远远滞后于自然资源、生态环境等其他部门，相关监测成果共享机制不健全，成果应用范围不广。

4 进一步加强水土保持法制度建设的对策建议

4.1 不断完善水土保持法配套法规政策体系

按照水土保持法设立的水土保持规划、水土流失预防、水土保持治理、水土保持监测和监督等制度要求，针对制度配套完善过程中存在的主要问题，结合生态文明制度建设状况，进一步完善水土保持法配套法规政策体系。加快推进水土保持生态效益纳入国家生态补偿机制，按照国办发〔2016〕31号文件的相关要求，制定出台水土流失重点预防区和重点治理区的水土保持生态效益补偿相关政策，合理界定补偿的主客体和补偿范围、方式、标准等，明确水土保持生态效益纳入国家生态保护补偿的途径与方式。加快建立健全水土保持设施管护保障机制，制定出台以淤地坝为代表的重点水土保持工程设施管护指导性政策，完善日常管护、安全运行、监督检查等管理机制。进一步强化生产建设项目水土保持方案的监管，建立健全方案评审专家负责制、方案实施的联合执法机制、设施自主验收的监督检查机制等，不断规范生产建设项目水土保持方案的审批、执法和监管；加快建立并不断完善水土保持市场信用信息平台，加强与工商、税务等部门的协作，建立健全市场主体守信激励和失信惩戒机制。进一步完善水土保持监测保障制度，完善水土保持生态环境监测网络建设组织实施、投入、运营维护、成果共享与应用、新技术应用等相关政策，不断提高水土保持生态环境监测信息化程度；建立健全分级负责的水土流失动态监测体系，完善水土流失动态监测技术标准体系，完善生产建设项目监督性监测和水土保持重点工程治理成效监测机制，不断提高对水土流失生态安全预警、水土保持目标责任及有关生态评价考核等的支撑力度。

4.2 推动地方加快补齐水土保持制度建设短板

一是推动地方尽快建立并落实水土保持目标责任考核奖惩制度。适时开展国家对各省(自治区、直辖市)实施水土保持规划情况的考核评估，推动各省(自治区、直辖市)尽快出台水土保持目标责任考核奖惩相关政策，可单独开展考核或将水土保持目标责任考核纳入本地区各级政府绩效考核，进一步强化对地方政府水土保持责任的监督管理。

二是健全地方水土流失重点预防区和重点治理区生态保护补偿机制，推动各级政府加快出台指导性意见等相关配套政策。各地可探索建立以省级财政为支持的横向生态保护补偿机制，鼓励受益地区与水土流失重点预防区、重点治理区之间通过资金补偿、共建园区、人才培训等方式建立横向生态保护补偿关系。

三是推动地方尽快完善水土保持设施管护机制，培育和建立水土保持社会化服务体系，大力推动政府购买服务，鼓励社会力量参与水土保持设施建设与管护。在黄土高原区，推动各级地方政府尽快出台淤地坝建设管护的指导性意见或办法，明确淤地坝建设与管理的主体责任，健全淤地坝建设、维护、监管的配套机制。

四是加快省级地方政府建立水土流失监测评估体系，开展水土流失动态监测，为区域水土流失生态安全预警、依法落实市县级政府水土保持目标责任制和考核奖惩提供支撑。推动各省(自治区、直辖市)水土流失动态监测网络及信息化建设进程，尽快编制出台各省(自治区、直辖市)水土流失动态监测网络建设规划，明确近期水土流失动态监测和水土保持信息化监管的总体目标、主要任务和保障措施。

4.3 进一步总结地方水土保持制度建设成功经验

近年来各地结合水土流失实际情况，因地制宜开展了一些水土流失综合防治探索，积累了一些成功经验，可在制度层面予以固定下来。总结水土保持工程建设以奖代补试点相关经验，建立健全水土保持工程建设管理、资金投入、建后管护机制，充分发挥财政资金撬动作用，加快推进水土流失治理。总结水土保持科技示范园区建设管理相关经验，推广山水田林路草统一规划、工程措施和非工程措施合理配置、治理与开发相结合、现代化科学技术应用等方面的经验。借鉴铁路建设项目将水土保持措施纳入主体项目设计审批相关经验，压实交通运输、能源等部门的水土保持方案监管责任，确保水土保持措施纳入主体工程预算，切实依据水土保持方案开展项目建设。

4.4 适时启动水土保持法修订前期工作

随着水土流失防治形势的不断变化，水土保持法修订完善的需求越来越强烈。一是地方普遍反映部分制度仍需进一步完善，如水土保持方案频繁变更及违规弃土弃渣的监管、个人开发建设活动造成水土流失的监管、“代为治理”制度、水土保持行政执法与司法衔接等；二是流域机构的水土保持管理权责不匹配问题有待解决；三是水土保持法个别条文有待进一步完善，如第二十五条提出的“四区”(“四区”指山区、丘陵区、风沙区及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域)内涵界定不清、第三十八条提出的“表土分层剥离”监管难度极大、第五十三条与第五十五条规定的违规弃土弃渣处罚标准不一(第五十三条规定未编制水土保持方案的生产建设项目处五万元以上五十万元以下的罚款，第五十五条规定在水土保持方案确定的场址以外弃土弃渣，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款，可能导致对未编制水土保持方案的违规弃土弃渣处罚力度低于已编制方案但在场址外弃土弃渣的情况)等。针对上述问题，迫切需要组织开展专题研究，提出相关对策建议，并启动水土保持法修订前期工作。