共建共治共享视角下新型社会动员体系的构建——以佛山市南海区为例

□周颖

一、研究综述

广泛、有序的社会动员是实现政治参与、有效社会治理和现代国家建构的重要途径。美国学者卡尔·多伊奇最早提出了社会动员（Social Mobilization）的概念，用以描述“人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程，即社会的现代化转型对个人思想和行为方式的全面影响及深刻转变。”[1]（P51）亨廷顿、布莱克、阿尔蒙德等学者也沿用了这一概念，并从现代化进程和社会发展角度进行了阐述。从语义解读看，西方学者多将社会动员理解为“一种社会发展的必要过程，即宏观的社会结构变迁深刻作用于微观的个人意识形态及行为模式的历程，”[1]（P51）在此过程中，新的价值观念和行为模式被创立。而国内研究更侧重于“动员主体的工具型目的”[1]（P52），即政治性组织通过经济、政治、意识形态等方面，使社会成员产生高度的思想共识和凝聚力，从而使政党意志和政策理念得到广泛支持和有效贯彻。例如，周庆智（2015）[2]（P122）、周凯（2016）[1]（P51）从宏观的“国家建构”和“国家能力”角度分析了社会动员的功能类别和能力构建；王仕民、郑永廷从社会发展角度分析了“现代社会动员的内容与方式”[3]（P65）；徐明、邓力、周宇等则针对特定情境，如“网络社会动员作用机制”[4]（P51）、“新媒体环境下的集体行动动员机制”[5]（P60）、“我国突发公共事件应急管理的社会动员”[6]（P33）等内容开展了研究。

总体来看，国内学者更多将社会动员视为一种治理手段，因为在中国革命和社会主义建设的历史进程中，社会动员一直被视为重要的政治传统和执政方式。也可以说，正是我们党通过广泛的、强有力的社会动员，才促进了革命队伍的团结统一，保证了革命战争的伟大胜利。[3]（P64）新中国成立初期，人民公社的“政社合一”体制使国家的行政权力和社会权力高度统一，国家的全能主义使之通过各级单位和组织形成了一个无所不在的社会动员系统。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，在国家与社会逐渐分离的情势下，社会动员呈现出新的特点。动员主体上，从“对社会动员”发展到“由社会动员”[7]（P39）。随着社会群体自主性和现代公共意识的增强，社会动员逐渐从被动转向自发，由“自发走向自觉”[8]（P136），广大社会成员政治参与和社会实践的积极性和主动性进一步提高。动员方式上，从“强制命令型”发展到“潜移默化型”。宣传鼓动、学习口号的形式逐渐转变为政策引导、利益激励和理念培育等方式。动员手段上，从“传统单一型”发展到“现代复合型”。对单一的物理空间、社会空间和网络空间的社会动员已经积累了相关经验，但现代社会中的诸多事件处于三个空间的重叠区域，情况更为复杂，经济、法律、互联网、新媒体、党建、社会工作等多重手段开始综合运用于社会动员领域。

动员主体的多元化、动员方式的软性化、动员手段的多样化，源于社会问题和利益诉求的复杂化。从“社会管理”“社会治理”到“共建共治共享”，自治与服务、平等与合作、参与与协商等理念逐渐成为现代社会治理的价值取向和基本方式，也为“后总体性社会”[9]（P9）社会动员能力的增强提供了有利条件。近年来，虽然我国的社会治理理念有了显著进步，也孕育了多元共治的治理土壤，但群体性事件中的“闹决”现象、政府的运动式治理、基层自治系统的脆弱一定程度上影响了政治秩序的维护和社会的有效整合。现有研究鲜少对基层的社会动员体系进行微观观察，使之难以呈现其整体情境和作用过程。为此，本文通过对佛山市南海区构建的新型社会动员体系进行的案例研究，从功能整合视角对转型期的社区治理问题进行了思考与审视。

二、佛山市南海区新型社会动员体系的实践

佛山是珠三角九市中经济较发达的一个地级市。作为佛山较发达的区，2013年以来，南海连续5年蝉联全国综合实力百强区第二名。但在快速城市化进程中，南海的城市形态尚未完全形成，各种社会融合问题渐次涌现。例如，高档小区、商业CBD和城中村比邻而居；纯农村、城市社区、村改居社区并存；非户籍人口体量倒挂，与户籍人口混杂居住；社区公众的公共意识不强，参与社区公共事务和社区自助、互助组织的积极性不高，财富观、价值观逐渐异化；等等。

为加快提升社区党组织的组织力和问题解决能力，培育社会组织协同动员社区公众参与社区治理，2018年初，南海区遴选了30个社区作为试点，探索建立了党建引领下的新型社会动员体系[10]，主要包括五项内容：

（一）组织动员体系

早在2011年，南海为解决基层治理、村集体经济发展和社会管理等问题，就启动实施了以政经分离为核心的农村综合改革，让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职，为南海孕育了宝贵的社会资本，也成为自下而上推动改革的成功样本和南海经验。2013年，城市社区中的“关爱桂城创益中心”在培育志愿者、提升社区自治能力方面更是引起了央视媒体关注。自2012年成立以来，南海区社会工作委员会（以下简称社工委）致力于发掘社区居民骨干，从研究社会建设问题着手，以问题意识引导社会服务项目落地和助推社区问题解决。社工委将参与式、互动式服务理念融入到居民社区和产业社区中，通过开展各类互助小组、公共事务关注小组，建立组员互信关系，培育社区居民的责任共担意识。在激活内部凝聚力和社会责任意识的基础上，让小组领袖担任社区社会组织负责人，鼓励小组成员参与符合个人兴趣与需要的社区社会组织，并抓住社区的公共事件、危机事件，培育居民的参与意识和自治精神。

党组织统筹的服务联动机制和联动反应机制是动员体系的核心与关键。社工委以社区党组织定期召开联席会议的方式研究社区问题及服务推进情况。通过联席会议的组织管理，驻社区社工与社区网格员建立起了互动关系，也及时了解到了社区居民需求；社会服务机构、社区社会组织开展的社区常态服务与居民需求紧密结合，并根据联席会议决议适时调整。针对社区的突发情况和重点问题，在顾问导师团的指导下，社区党组织统筹安排各类组织参与解决重点问题，并积极引导工、青、妇等群团组织，提供相关资源支持动员行动，使社区内青年、妇女等重点群体积极参与社区服务和社区治理，扩大动员范围，积累动员力量。

（二）人的动员体系

为盘活社区资源，社区党组织综合考虑交通及老年人等弱势群体参与的便利性，选取临近便利店、学校等常规活动场所，作为社区公共活动空间，提供给各类社区组织开展常规活动。在活动内容上，驻社区社工与社区分管文体活动的干部合作，设计适宜居民参与的活动，初期以兴趣类、亲子类活动为主，中期以建立居民信任关系、加强居民的合作为主。结合社区老年人、残疾人、社区戒毒、社区矫正等人群需求，社工委要求社区党组织设计2—3个自助、互助的品牌项目，以此增强社区服务项目的精准性和针对性。除了“两代表一委员”、社区党员积极投身社区公共事务，社工委还根据参与的热情度、人格魅力、个人动员能力对社区居民进行分类，引导社区居民骨干担任楼长、社区联络员、暖心大使、关爱联盟成员、民间河长等社区志愿者角色，选拔居民骨干担任项目统筹角色。在此过程中，社区的商家、企业代表也被适当纳入相关社区自治组织，参与议事协商。

（三）制度支撑体系

在制度建设方面，一是建立各类机制的配套工作制度。由南海区社工委提供议事协商机制等工作指引，各社区按照指引施行并修正，建立适合本社区的各类机制运作细则。例如，驻社区社工在镇（街道）社工委及创益中心指导下，孵化培育社会组织，总结形成孵化管理细则，指导其他社区社会组织形成内部管理细则。二是建立适应社区的项目研发机制。结合基层治理、非户籍人口融入、美丽文明村居建设等工作要求，由社区党组织与驻社区社工负责，引入社会动员理念设计服务项目，聘请专家学者、社会精英代表等顾问团对社区问题进行优先排序，建立社区问题的项目研发体系和破题探索机制。这一举措，完善了动员体系的专业技术框架。

（四）资源支持体系

为鼓励社区问题的研发与解决，2013年，南海区政府建立了设置了专门的创新奖励资金[11]，分档次对优秀社区项目提案进行奖励。社区党组织还积极挖掘慈善资源，发挥慈善代表人物的引领作用，推动社区基金（慈善会）有效运作，提升了居民主动为社区发展募集资金的参与理念。这些都有力培育了居民对发展性、教育性公共服务的成本意识，也为社区品质提升提供了物质保障。在社区党组织指导下，驻社区社工统筹佛山市、区、镇下放到社区的项目资源，推动设计社会动员项目，建立起了一站式服务阵地。社工委联系相关平台输送社会学、心理学、历史学、人类学、社会工作等专业实习生到试点社区实习，各镇街在住宿、学习补贴等方面统筹提供支持，夯实了动员体系的人力资源保障。

（五）能力提升体系

社工人才培养方面，南海区社工委统筹对社区党组织、驻社区社工、社区社会组织骨干开展系列培训。培训重点涉及：社区党组织的社区发展规划能力、社区社会组织的孵化能力、议事协商机制的构建与运行能力；驻社区社工的统筹能力、政策理解能力以及需求分析能力；社区社会组织骨干的团队建设能力、方案设计能力以及专业服务能力。南海区从试点社区中遴选社区志愿者、社区工作人员、驻社区社会工作者组建社会动员体系讲师团，送课进社区，培养了一批会总结提炼、会讲课的社区党员、社工和志愿者，使之成为动员体系的“传声者”。为确保动员体系的有效运转，社工委按照自愿原则和双向选择原则，从顾问团成员中征集10-15人作为动员导师，匹配至2-3个社区，用培训、座谈、邮件沟通、经验总结等形式指导社区的社会组织培育、社会问题研判、服务项目研发等工作。

三、社会动员框架：一个系统性的功能整合视角

（一）功能整合：系统思维增强动员力量

政治动员，主要是发挥党组织和党员干部的引领作用，为党的路线方针政策在基层的有效输入提供渠道和平台，组织动员体系是其实现载体；经济动员，主要体现在奖励资金的创设和社区慈善资源的吸纳，为动员提供基础资源方面的支持；参与动员，主要体现在发动党员、社工、志愿者和具有公共精神的居民骨干参与社区公共事务，凝聚和积累社会资本，构建起人的动员体系；竞争动员，主要体现在创新项目奖项的评比活动和对各镇街下达的动员任务和各项指标，在制度层面保证动员成效[12]；传媒动员，主要借助南方报业传媒集团旗下的“南方+”等较具影响力的微信公众号设置宣传专栏，通过社区报记者和社工委人员持续不断抓住有影响力的事件和各社区开展活动的剪影，及时有效地推送文章，为社区自治营造良好的舆论关注度和宣传氛围。作为工作成效的推广，传媒动员贯穿于其他四种方式始终，为社会动员开辟了舆论阵地为营造良好的动员氛围；能力提升体系中的社工培训、讲师团配备和动员导师的双向选择为其他四项体系提供了智力之源和人力支持。

五种社会动员方式的功能整合和五大体系的力量支撑，在村（居）基层组织细胞中构建了常态化运作的利益表达机制、议事协商机制、责任共担和利益共享机制以及矛盾预防和化解机制，不仅为改善社区治理能力不足、动力不足、参与不足、资源不足提供了有效的解决思路（图1），更利用社会组织的专业研发能力、服务专长推动了普通群众的再组织化，构建了社区自治组织的自治联盟。

2018年11月，南海区社工委印发《南海区新型特色社会动员试点社区试行党组织统筹的议事协商机制工作指引》，指导社区党组织统筹建立分类分层的议事协商制度，特别是在小区、自然村、社区社会组织内，调动相关利益群体从事前、事中、事后全链条参与社会治理。例如，南海区丹灶镇沙滘社区开创的“榕树头议事厅”，动员社区居民定期定点在榕树下就居民关心的问题进行充分商议。2016年9月至2018年10月，沙滘社区共开展了36期议事活动，参与议事的社区居民达1100人次，社区居民提出社区发展建议40条，共解决了18个关乎居民生活的民生问题。[13]

图1 系统功能整合视角下的社会动员体系框架

（二）核心带动：党建示范健全动员体制

亨廷顿指出，一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量；政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平，其社会控制与整合的能力也决定了社会发展的安定程度。[14（]P74）随着人们生活水平的提高，价值观逐渐多元化，个体塑造意识也日益增强，在社会治理领域，“重业务轻党建”的工作思维建使党组织在基层治理中的整合和动员功能逐渐弱化，群众性的集中学习开会、听取报告的动员方式收效甚微。在中国“高度集权”的治理场景中，这种变化使行政治理所强调的纵向整合机制与社会治理所借助的横向协调机制面临难以有效衔接的困境。为提升党组织在基层治理中的核心引领力，党的十八大以来，“党委领导”在社会治理中的地位日益凸显，党的组织网络逐渐成为社会治理中链接体制内外和不同治理主体的重要平台。南海区的新型社会动员体系，抓住了党建引领这一关键，将政党领导下“政府-市场-社会”的协同治理逻辑贯穿于社会动员体系的建构，使行政力量和公民参与力量在彼此嵌入中实现了双向互动，主要表现为：

首先，社工委及时总结党代会常任制、党代表工作室和直接联系群众制度等取得的经验，将密切党群联系推向纵深化、成熟化。在进一步理顺党组织与村（居）委会关系，扩大“两委”“交叉任职”比例的同时，通过规范村民代表议事制度、社区议事委员会制度使党政权力运行规范化、民主化。其次，配备政治素质过硬的村（居）书记，提高基层干部对社会工作的理念认识，改变以往“一提到社区治理，就想到购买服务”的单一思维，做好社区治理的规划，以“像对待自家装修”一样的态度进行方法上的引导、问题上的发现、机制上的设计。通过加强干部培训，强化村（居）“两委”干部的责任担当，改变坐等上级分配治理任务的被动工作局面，充分发挥其“领头雁”作用，以个人魅力引导班子成员，最后，以群团组织改革为契机，统筹推进“两新”组织、国有企业、园区和校园等领域党建工作，大力整合并下沉区域内外党组织的党建资源和服务资源，孵化群众欢迎的品牌特色项目，使“1+N+X”区域化党建成为引领社会治理多方联动的发力点，从体制层面为社会动员提供组织保障。所谓“1+N+X”区域化党建即建强1个基层党组织，融合区内多个（N）党组织，带动若干（X）跨区党组织及社会组织，打造“以龙头党组织为核心、参与主体多元化、服务形式多样化”的党建共同体。

（三）问题导向：上下联动提升动员成效

党建带动、公民参与，回答了“动员谁”的问题，在社会动员体系构建中，关键要思考“为何而动员”的问题。新市民融入、养老、消防安全、环境治理、禁毒、治安等问题，看似普遍存在，但在不同的村（居），问题凸显程度必然有所迥异。在没有经过公开讨论和认真研究前，一些浮于表面的社会问题，并不一定就是公众真正关心和需要解决的，自上而下地摊派问题不仅造成资源的浪费，更无益于问题的真正解决。因此，共建共治共享视阈下的社区治理，落实到社会动员领域，要以问题意识为导向，将民意作为社会温度计量的标尺，上下联动，共同发现社区的痛点盲点，才能实现精准治理。

在社区问题的发现机制上，一是构建“双通道”的社会观测体系。2013年5月，南海印发了《南海区社会政策观测体系建设方案（试行）》，将社会政策研究工作重心下移，以政策倒逼社区问题“社案化”。通过举办调研大赛，申报主体在深入调研的基础上，把社会政策形成的公共性因素，包括“社区自治诉求、社会组织专业、部门日常工作、专家研究成果”，集中体现为党委和政府赋权的“社案”，通过自下而上导入党委和政府决策中枢，再通过自上而下的“行政管理+购买服务”手段落实到社区，形成“征题—破题”的社案倒逼机制，进入“酝酿—征集—讨论—确定—解决—反馈—改进”的良性循环。这一创新举措，从根本上扭转了以前政府自上而下摊派政策的“经验式治理”，构建了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理结构，更重要的是在社会各阶层、政府各部门之间建立了有效的对话机制，不仅有效吸纳了公众诉求，减少了管理成本，更加强了公民的主体意识和社会责任感，培养了社区公民精英。

二是“以点带面”唤回公共意识，提升社区自治能力。有效的社会动员，依靠人人参与、人人尽责来实现，因此，调动居民的参与社区治理的热情尤为重要。以空间参与—活动参与—服务参与—公共事务参与为主线，南海区桂城街道尖东社区以“楼长制”破解新兴社区居民自治难题，为社区重建“熟人社会”提供了良好的实践范例。有公益精神和集体意识的楼长们借助文娱活动、为居民申报问题、传递诉求等方式拉近楼长与居民以及居民之间的关系，对于社区内文艺类的兴趣组织，赋予其更多公益慈善、关心公共事务以及帮扶邻里等性质和功能，挖掘其中的活跃骨干分子，使具有共同兴趣爱好的居民通过“意见领袖”有效组织起来，凝聚了共治力量，提升了社会动员的成效。

四、结论与对策建议

佛山市南海区的新型社会动员体系，抓住了后现代社会基层治理的关键，即社会资本的积累和熟人社会的构建。在共建共治共享视阈下，更应注重运用经济、法律、互联网等治理手段进行社会动员和推动治理转型。这一动员形式，有学者将其称之为“软动员”[15]（P39）。相较于传统的动员方式，“软动员”更易获得社会的理解、认同和接受，呈现出亲和性、通俗性、生动性的特点。但正如达摩克利斯之剑，“软动员”的动员效果也取决于动员客体的自愿选择。[15]（P40）在此过程中，一方面要有社工队伍的专业力量做支撑，另一方面还要抓住能够影响集体行动的关键个体。

当前南海多数企业并未配备相应需求的社工服务，专职社工的专业性不足、居民对社工的认识不足等成为动员体系的短板，也使得劳资纠纷协调、员工心理辅导、职业能力提升问题难以有效解决。因此，在社工队伍上，一是从政策层面加大人才引入和培养力度，提高一线社工的薪酬待遇，增强职业吸引力，壮大社工队伍；二是要加强对村（居）“两委”、网格员、流管员的培训，建立科学的考核机制，提升其社会工作能力；三是要以现代、多样、新颖的方式替代“喊口号”和“说教式”的旧有动员方式，吸引更多的青年群体主动参与到社区治理中。

在关键个体上，要充分发挥企业家的作用。自滕尼斯以来，西方社区研究的一个核心主题是：在个人至上的工业化和现代化社会，如何使一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区？[16]（P111）Kuhnert认为，研究集体行动过程应关注企业家个体的角色、动机和能力。[16]（P112）当前要改变单以资金投入多少衡量其公益事业贡献程度的旧有模式，注重培养企业家的公共精神，使其真正成为基层治理中的核心带动者和引领者。

此外，从社会动员开展程度的角度出发，还必须把握好社会动员的适度性问题，发挥好法治的引领、规范和保障作用。一是要以党组织建设为核心，建立村（居）法律顾问制度，成立法律服务中心，聘请退休干部、律师担任兼职调节员，以社工模式调节矛盾纠纷，增强基层法律服务供给。二是加强法治宣传教育，加强对村（居）、学校、企业和基层干部的法治宣传教育，以打造法治示范村（居）、示范企业、示范学校和法治文化主题公园的形式传播法治理念，使传统媒体和新媒体相结合，营造全社会学法、懂法、守法、用法的良好氛围，防止社会动员向消极层面的逆动员方向转变。