参与式国家的另一条道路

吴荧秋

摘要：文章是关于《政府未来的治理模式》的书评。在对该书的基本信息及主要内容进行梳理后，文章选择了政府未来治理四种模式中的参与式国家进行探讨。着重探究了不甚为人关注的基层公务员参与决策的问题。以中国的政治文化为背景，简单探究了基层公务员参与决策的主体、过程、程度及价值问题。在对中国政治环境及世界公民参与进行剖析后，提出中国应加快推动基层公务员参与决策，并给出了相应的发展步骤。

关键词：参与式国家;基层公务员参与决策;中国的政治文化;政府成本

在彼得斯对参与式国家的讨论当中，我发现所谓“参与式”国家主要包括两方面的含义。一方面是大众参与，与民主紧紧相连，另一方面是公共部门员工的参与。更严谨的说法是，大众参与中包含着顾客参与与公民参与，二者概念并不完全相同。

在《政府未来的治理模式中》，彼得斯关于这两种参与模式所着笔墨几乎相当，都进行了鞭辟入里的分析。然而，当我查阅文献时发现，关于公众参与存在着大量的研究，关于低级官员参与的研究却寥寥无几。这背后的原因莫过于“公众参与”与“民主”息息相关。

我认为，当下研究“低级官员参与”较研究“公众参与”更具迫切性，更有意义，尤其是对于包括中国在内的发展中国家而言。

一、低级官员参与决策

我认为，政府内部低级官员的参与涉及到以下几点内容：参与主体、参与过程、参与程度、参与价值。

（一）参与主体

我们更多的是用低级官员、低级员工、基层官员等概念来描述应该参与政府决策的主体。这样含糊的概念表达严重影响了这部分群体参与管理的落实。我认为，政府内部参与决策主体有：村长村委书记以下的工作人员，可以有限参与乡镇级的管理决策，乡镇级别官员及科员可以参与市县的决策，以此类推。彼得斯在政府未来的治理模式中认为这样一个群体就是一直被排除在决策范围外的政府组织成员。从这个意义上来讲，这类成员在我国是属于办事员、科员等行政级别较低的公务员。然而，彼得斯在表述参与群体时又用了“低级官员”、“基层官员”等字眼。尽管不排除这是翻译问题，但是很显然类似于科员办事员这种级别的工作人员是无法被称作“官员”的，国内外大抵皆如此。基于此我认为，政府内部参与的主体包括办事员、科员这类的低级别公务员以及科长、非领导职务的主任副主任科员这类的低级或基层官员。

（二）参与过程

由于政府内部参与决策是政府市场化的推动，因此关于基层公务员参与决策的方式可以向企业管理借鉴。在企业中，员工参与管理有多种方式。

其一，分享决策权。通过团队、委员会、集体会议的形式来解决存在的问题，当然，员工参与其中。在我国，政府每天存在着各种各样的会议，一些较为重要的集体会议，小组会议，工作会议等应该让普通公务员参与其中，并享有决策权，而一些常规会议，例行会议等则无需参与决策，否则一般行政体制便会混乱不堪。在大众参与中将大众分为顾客和公民，所谓顾客就是利益相关者，而公民就是普通公众。政府内部员工参与自然也有划分，可以分为履职员工和普通员工。由于大众参与与基层公务员参与的区别，大众参与中公民可以站在更加客观的角度参与决策，而基层公务员参与中普通员工而非职能员工参与决策，会降低决策的科学水平以及决策效率和有效性。因此，参与决策的公务员必须是与该决策所需职能相关的基层公务员。

其二，代表参与。代表参与是指员工不是直接参与决策，而是一部分员工代表进行参与。无论是员工参与还是公民参与，都会采用这类间接参与的方式。在政府内部参与的过程中也可以采用间接参与的方式，选择公务员代表决策参与。关于公务员代表的选择，可以以绩效考核及组织威望为代表选择依据。

（三）参与程度

基层公务员参与决策的程度是高是低，如何把握是一个很困难的问题。大部分低层次公务员都是不愿意参与决策的，他们更愿意安分守己，做一天和尚撞一天钟式的参与完成任务，当然，这也涉及到决策失误以及处罚问题。当基层公务员拥有了决策能力，却缺乏与决策能力相匹配的担责能力时，让基层公务员参与决策就会变得很困难。这就涉及到参与程度问题，只要将参与程度控制在合适的范围内，就能调动普通公务员参与决策的积极性。

（四）参与价值

无论是参与主体、参与过程还是参与程度，最终都是涉及到对参与价值的讨论。多数专家都认为，参与式决策应实质性地影响组织管理策略，参与式决策应包括发表反对意见的程序;参与式决策不仅仅局限于提意见的阶段，应能影响最终的决策結果。这些专家所要求的是参与决策的实际价值，然而参与决策除了实际价值外还存在一定的象征价值。彼得斯在政府未来的治理模式中提到，除了真正的杰出人物外，参与可以说是一种价值，这种价值属于政治民主的意识形态范畴。从目前全世界的环境来看，公众参与的实际价值越来越难以实现，相反，公众参与的意识形态层面的象征价值正如火如荼的发展着。相较于公众参与实际价值的实现，基层公务员参与决策的实际价值更易实现。

二、我国推进基层公务员参与的理由

我国当前应该加强对基层公务员参与决策的探究，无论是在学术领域还是在政府领域。

首先，基层公务员问题突出，缺乏工作积极性。以乡镇干部为例，多数乡镇干部面临以下问题：权小责大、位卑言轻、前途艰辛。权小责大是指当前很多工作最后都必须落实到乡镇，而乡镇干部们执行这些任务时的权力却很小。位卑言轻是指乡镇干部处于干部的最基层也是最底层，对待上层部门和群众都没有太多话语权。前途艰辛是因为一些乡镇干部没有社会关系，往往不能引起县领导的重视，升迁基本无望。这三种是我国基层公务人员普遍存在并且根深蒂固的难题。推动基层公务员参与决策是有效缓解这些问题的方法。当基层公务员能够将自己的意见反映到决策部门，并且必须对最终决策成果有所影响时，权小责大、位卑言轻的困境就能有所缓解。同时，基层公务员参与决策也提供了一个彰显自身才能的机会，领导能够从中发现具有潜力的基层公务员。参与决策使得基层公务员的前途不再是封闭的。当基层公务员不再位卑言轻、前途艰辛，他们就拥有了工作的积极性。基层官员积极性的调动对于整个行政体制效率的提高具有重要的意义。

其次，政府官员决策信息不足，无法做出科学有效决策。科学决策主体一般包括决策领导，决策助手，决策专家，学科专家，实际工作者和广大群众。在群众参与较为困难的情况下，基层公务员就成了了解群众情况，表达群众意见的最好窗口。由于长期在基层工作或者每天直接接待群众，普通公务员对于大多数民众的需求状况是十分了解的。通过基层公务员直接参与决策从而实现公民间接参与决策，既提高了决策效率也保障了公共利益。

在我国实行基层公务员参与也面临着诸多挑战。党的十八大以来，从严治党和反腐败深入推进。如此高压的态势让官员和普通公务员都抱着“不求有功但求无过”的心态，决策更是慎之又慎。在这种情况下，基层公务员参与决策的积极性必然受到一定影响。

三、公众参与的没落与不可行性

在参与决策中，公民参与与基层公务员参与本应是相辅相成的，但是从全球政治环境来看，公众参与正在走向衰落。西方公众参与民主可以追溯到古希腊城邦时代。当代参与民主整体上可分为两个阶段。第一阶段是20世纪六七十年代参与民主的产生和形成期。这一时期，由于西方发达资本主义国家经济迅猛发展，迎来了资本主义发展的黄金时代。为适应经济的发展，政治方面参与民主逐渐形成第二阶段是80年代以来参与民主的发展期。伴随着新社会运动进入一个大发展期，参与民主的形式逐渐多样，民主发展较为蓬勃。

然而，近年来，人们在谈论民主问题时更多的是谈论“民主的衰落”“民主的回撤”“民主的倒退”等等。今天，无论在西方发达国家还是在发展中国家，民主都面临着严重的挑战。西方国家的民主呈现出两极分化的现象。一方面是公众对于民主的冷漠，另一方面是民粹主义盛行。民主受到冷漠可以从西方国家普遍不高的投票率中窺见一二。民众对于参与国家选举、国家决策并不在意，从前几年英国脱欧事件的分析中可以清晰看出民众参与决策的冷漠。民粹主义则更为普遍，从法国到意大利再到西班牙，民粹主义近些年几乎席卷了欧美大陆。除了西方发达国家，发展中国家的民主参与也问题频出。由于公民参与无法与国家制度，政治文化相适应，部分发展中国家因此发生了一系列暴力冲突，社会矛盾加剧。

可以看出，目前世界范围内，试图利用公民参与来推动公共行政的做法可行性较低，中国同样如此。阿尔蒙德将政治文化划分为村民文化、臣民文化以及参与者文化。我国目前尚处在臣民文化与参与者文化中间，在向参与者文化发展的过程中，必须采用渐进式发展，推动政府内部低级官员参与决策，逐渐过渡至公民参与。

参考文献

[1]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004.

[2]于海青.当代西方参与民主研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009，7.