安全生产规制政策执行中地方政府与企业关系研究

李 明

一、研究背景与文献综述

坚持安全发展战略、加强安全生产工作和防范生产安全事故，是我国经济社会发展过程中长期面临的艰巨任务。在城镇化和工业化发展过程中，国内生产安全事故的频发给公众利益和国民生命财产安全造成了严重的威胁。2016年年末出台的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称为《意见》)，是新时期我国安全生产领域重要的顶层设计。《意见》要求，到2020年，安全生产监管体制机制基本成熟，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制。党的十九大报告提出“健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升减灾救灾能力”。2018年3月，作为国务院组成部门的应急管理部得以组建；4月，中办、国办印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。2018年12月5日，《生产安全事故应急条例》获得通过并将于2019年4月1日起施行，安全发展受到前所未有的重视。

既有的安全生产研究成果可归结为三个层面的内容。一是安全生产的企业主体责任与企业收益，主要从安全生产对于企业核心竞争力的影响[1]、安全生产对于企业所产生的收益[2]以及企业作为安全生产主体的合法性[3]进行研究。二则聚焦于政府安全生产管理的制度、责任以及绩效，涉及的研究包括用“治理结构-利益-激励”的分析框架研究安全生产管理的制度设计[4]、从地方政府承诺来研究安全生产目标考核制度对治理效果的中介作用[5]以及地方政府安全生产管理绩效评估三级指标体系的构建[6]等。三是从博弈视角研究安全生产规制过程中的投入、管制与管理机制，例如运用Stackelberg模型研究化工企业安全生产管理机制[7]、煤矿企业安全生产管制的博弈分析[8]或运用纳什均衡研究企业安全生产的投入行为[9]等。

历次安全生产事故的调查报告显示，绝大多数情况下生产安全事故的发生与社会主体的违法违规行为、政府及其职能部门的安全管理和监督不到位存在显著的因果关系。通过对这些生产安全事故调查报告的分析，发现造成我国当前生产安全事故频发的表层原因集中于生产经营单位的违法违规行为以及政府职能部门的监管不到位，根源是地方政府与企业之间的关系不明确。企业与地方政府安全生产监督管理部门围绕安全生产工作所形成的交界面不应当成为安全生产研究的盲点。基于此，文章在既有成果基础上研究安全生产规制政策执行中地方政府与企业的关系：从制度设计上明确、诠释安全生产规制政策执行中二者的权力关系，从安全生产管理控制过程分析中明确、诠释二者的责任关系，从安全生产规制政策执行的成本分析角度明确、诠释二者的利益关系。

二、安全生产规制政策执行中的权力关系：执法与守法

安全生产规制政策是社会公共权威为了维护公共利益、防范生产安全事故的发生而做出的制度性安排，是对安全生产领域众多利益相关者的权责做出的权威性分配。其中的利益相关者包括地方政府、安全生产监管部门、生产经营单位、从业人员、行业协会组织以及为安全生产提供技术和管理服务的第三方组织。然而，从实现政策目标的价值来看，最为核心的政策主体是以安全生产监管部门为代表的地方政府和以企业为代表的生产经营单位。

在实现政策目标的过程中，政策设计固然重要，而政策执行是实行政策目标的基本途径。无论是《中华人民共和国安全生产法》(以下简称为《安全生产法》)，还是“十三五”时期国家安全生产的总体战略，其目标的实现都离不开安全生产规制政策的执行。《安全生产法》第四条强调了企业等生产经营单位的守法责任，同时要求它们做好本组织的制度建设。倘若公共权威部门所确立的安全生产规制政策不能被执行，《安全生产法》预期的目标势必落空。要实现安全生产规制政策所确立的目标，生产经营单位的守法活动是至关重要的。《安全生产法》第九条明确了安全生产工作的综合监督管理主体，即县级以上地方政府安全生产监督管理部门。对于政府安全生产监管主体来说，持续的严格执法，除了能确保安全生产规制的可信度，还能避免部分不守法企业所带来的劣币驱逐良币效应。任何时候，法律或者制度要求企业等目标群体从事与它们自身利益相背离的行为时，公共部门投入适当的人力和其他资源进行监督和执法便显得十分必要。政府必须耗费一定的精力来监督法律所限制的行为以彰显政府的执法意志和决心；执法机构必须对违法者给予严厉的惩罚。这样，其他遵守政策的目标群体才能够感受到公平公正并持续地守法。

由此可见，在安全生产规制政策执行过程中，地方政府和企业形成执法与守法的权力关系。执法是指政府安全生产监督管理部门使用法律所设计出来用以确保实现政策目标的法律工具，包括对不守法企业采取惩罚措施。守法是指生产经营单位全面履行确保安全生产的法律规定，在管理过程中实施期望行为，满足了安全生产的国家标准和行业标准。在安全生产规制过程中，执法和守法的效果在相当程度上取决于能否对规制对象的违法行为构成威慑。安全生产规制政策的成功执行，需要满足四个条件：一是生产经营单位安全生产领域的违法行为被查出来的概率高；二是安全生产监督管理部门执法果断、准确；三是监督管理部门对生产经营单位的违法行为给予严厉制裁；四是给予安全生产经营单位形成前面三个条件为既成事实的判断。

三、安全生产规制政策执行中的责任关系：主体与监管

安全生产的目的就是降低风险，即减少和控制生产过程中的有害因素和生产事故，尽量避免由于各类事故造成的人身伤害、财产损失、资源破坏、环境污染以及其他损失[10]。由于专业知识和时空条件的差异，相比较政府监管主体来说，以企业为代表的生产经营单位在安全生产管理和事故防范过程中具有明显的信息优势和技术优势。因而，企业承担安全生产的主体责任，政府承担安全生产的监管责任。安全生产规制政策的执行效果主要取决于以安监部门为代表的地方政府以及以企业为代表的生产经营单位采取管理控制措施进而有效落实管理责任的过程。

生产安全事故的发生，伴随着严重的人员和财产损失，因此，防范和避免事故发生是安全生产管理的最优选项。也正因如此，“安全第一、预防为主、综合治理”是安全生产管理工作必须坚持的原则。事实上，以往所有生产责任事故都有一个共性：总是存在失误与错误。从安全生产事故的事后总结来看，几乎每一起事故都是可以避免的，80%以上的生产灾难都属于责任事故，都属人祸[11]。因此，无论是政府安全生产监督管理部门还是企业，都应当采取前馈控制(见表1)，尽最大努力避免安全生产事故的发生，或者制订应急预案以将未来安全生产事故可能造成的损失最小化。

为此，政府、企业都必须牢固树立“安全第一”的理念。首先，安全生产领域的法律宣传和知识传播是切实提高全社会安全生产意识的重要途径。政府官员和企业等组织的管理者都需要树立正确的发展理念：在生产与安全的关系中，安全是生产的底线，一切以安全为重[12]。其次，政府需要科学制订安全生产规划，并且与地方经济社会发展规划有效对接。只有安全生产得到了足够的重视，经济社会的可持续发展才有了坚实的基础，社会福利最大化才有了切实的保障。接下来，生产事故的防范应当关口前移，涉及安全生产事项的建设项目，政府要严格依法进行审查、批准或者验收。安全生产领域的政企合谋等腐败行为，需要从源头上加以根除。最后，科学制订事故应急救援预案。尽管安全生产具有多因性，和法制建设、监管水平、科技支撑等诸多因素息息相关，也就是说，在现有经济社会条件下，生产安全事故难以彻底根除，然而科学的应急救援预案能够将未来可能产生的事故损失最小化。而对于企业来说，生产安全等于核心竞争力，也是企业发展过程中提供的最大社会效益。为此，企业需要严格遵守建设项目安全设施“三同时”制度，建立健全本单位安全生产责任制，制订本单位安全生产规章制度和培训计划，并且在识别重大风险源的基础上科学拟订本单位生产安全事故应急救援预案，进而与政府事故应急救援预案有效对接。

事故源于隐患。为了有效防范事故，管理部门就必须主动排查问题，真诚地面对问题，切实消除各种隐患[13]。墨菲定律表明，即使隐患转换成事故的概率非常小，但只要存在，它迟早都会发生，甚至会产生难以预料的破坏力。可见，对于安全生产事故的防范，不能存有侥幸心理，而付出最大努力去避免。不能期望安全生产规章制度得到自觉遵守，依法开展安全生产的监管能够有效减少生产经营单位的机会主义。

对于安全生产监督和管理的过程控制而言(见表1)，企业和政府应严格落实安全生产责任制，而政府必须依法严格开展安全生产行政执法工作。通过日常管理或群众举报，政府安全生产监督管理部门深入企业等生产经营单位现场调查，调阅企业安全生产资料，确保企业的安全生产管理工作处于守法状态，消除检查过程中发现的安全隐患，对企业安全生产违法行为给予惩罚，从而尽力消除企业的安全隐患或避免违法行为演化为严重的生产事故。同时，政府安全生产监督管理的公信力和威慑力来源于行政执法的公平正义。现实中，政府安全生产监督管理部门在行政执法过程中必须客观公正，以事实为依据，以法律为准绳，书面记录执法检查的过程和内容，并且建立企业安全生产违法行为信息库，实现企业违法行为信息的公开和共享，进而对违法企业加以限制、施加压力，对其他企业产生足够的震慑力。企业必须按规定提取安全生产费用，改善安全生产条件；根据规则设置安全生产管理机构或者配置安全生产管理人员；认真开展面向全体从业者的安全生产教育和培训并予以记录；对安全设备要进行经常性的维护、保养和定期检测并予以记录；最后，企业安全生产管理过程控制中最为重要的措施就是对本组织重大危险源进行定期检测评估监控，开展安全检查。

表1 安全生产规制政策的执行阶段、责任主体、责任类型与责任内容

国外企业安全生产管理技术的整体提升以及政府安全生产规制的持续改进，在很大程度上源于每一次重特大生产安全事故之后的认真反思和经验汲取。由于生产安全事故伴随着一定的生命和财产损失，因此，每一次重特大生产安全事故都是对事发企业以及政府安全生产监督管理部门的严峻考验。然而，无论是责任事故，还是其他类型的生产事故，生产安全事故本身并不必然造成企业形象的破坏和政府公信力的丧失。企业和地方政府在生产安全事故发生之后的应对能力和态度至关重要。倘若企业在事故发生后第一时间不积极采取有效措施抢救伤员，而是瞒报、漏报或迟报事故信息，甚至故意破坏事故现场、毁灭证据，不主动配合事故调查，设法推卸自身的管理责任，那么企业形象会在瞬间崩塌。倘若政府在事故发生第一时间不能做出有效应急响应，从而耽误了事故救援的黄金时间，没有尽力挽回事故造成的生命和财产损失，或者在事故调查过程中缺乏客观公正的态度，事故调查结论缺乏公信力，极力推卸自身的监管责任，则会对政府形象造成极大的损害。总之，安全生产监督和管理过程中的反馈控制，要求生产经营单位和地方政府在生产安全事故发生以后，采取真诚与合作的态度，采取一切必要的措施，尽最大努力使事故造成的损失最小化，在事故调查处理过程中秉持客观公正的原则，做出“程序完备、证据充分、论证有力、结论可靠、处置适当”[14]的事故调查结论。最终，生产安全事故的反思性学习，必须转化为企业自身安全生产管理能力的极大进步以及政府安全生产监督管理制度的持续完善(见表1)。

四、安全生产规制政策执行中的利益关系：冲突与合作

安全生产规制政策，实际上是政策制定者对各方在安全生产工作中的利益关系做出的权威性分配，其中最重要的利益相关者就是政府安全生产监管主体、企业经营管理者以及从业者。安全生产规制政策执行，必然为安全生产监督管理部门以及生产经营单位带来交易成本。安全生产规制政策执行过程中的交易成本就是为了加强安全生产、防止和减少生产安全事故而实施和遵守政策所耗费的各种成本(见表2)。需要注意的是，非公共产品市场中的交易成本与安全生产规制政策执行过程中的交易成本存在重要区别，前者通常是自愿的，而后者是政策诱致的，具有明显的强制性。安全生产规制政策要发挥作用，不仅仅依赖于良好的制度设计，关键在于政策的有效贯彻实施。在此过程中，政府安全生产监督管理部门和企业都期望以尽可能低的成本实现尽可能好的安全绩效。安全生产监督管理部门尽可能节约政策实施成本，是源于监管资源的稀缺性；企业尽可能节约安全生产的守法成本，是源于企业的经济效率目标。

安全生产规制政策的实施成本指的是安全生产规制政策制定并付诸实施后，政府安全生产监管主体为了让工业企业等目标群体能够遵守，而对政策予以解释和可操作化所耗费的成本以及判断生产经营单位是否遵守政策而采取措施所产生的成本。前者可概括为组织成本(Ci1+Ci2)，后者可概括为监督成本(Ci3+Ci4+Ci5+Ci6)。安全生产规制政策需要做出解释的程度，主要取决于政策内容。倘若政策目标比较模糊，那么在实施过程中就需要做出进一步的解释。如果实现政策目标的手段有很大灵活性，那么地方政府也可以制定具体的实施细则。现实中，有企业管理者对安全生产规制政策加以抱怨，认为安全生产规制较为混乱，使用了一些模棱两可的语言，从而造成管理的复杂性。因此，安全生产规制政策的设计和执行，需要建立在政策目标群体的认知基础上，运用他们所能理解的政策语言。安全生产规制政策的监督成本，是指政策付诸实施后，为了辨别工业企业等目标群体是否遵守政策而投入的人员、技术和管理费用。除政府安全生产监督管理部门的监督以外，社会公众对企业的监督是整个安全生产监督体系的有效补充。

表2 安全生产规制政策执行中的成本类型和成本内涵

接下来，安全生产规制政策的执行是一个非常重要的问题，因为安全生产规制政策在设计阶段为生产经营单位施加的限制和管理要求并不能够得到自动的执行。安全生产规制政策中提出的目标要想得以实现，就必须转化为企业等生产经营单位对安全生产的法律法规、国家标准和行业标准的遵守。生产经营单位需要知晓自身的安全生产守法要求是什么，并且具备满足这些要求的能力。通常来说，企业守法的先决条件就是它们具备安全生产规制和守法的相关知识。同时，为了促使生产经营单位主动执行安全生产规制政策，企业执行安全生产规制政策程度的信息应该向社会公众加以披露。特别是在市场竞争和企业声誉的压力下，违法信息的披露能敦促企业不断改进自身的安全生产管理工作。同时，企业等目标群体是否守法以及在多大程度上守法也取决于安全生产监督管理部门对企业守法行为的监督和检查。简言之，所谓的安全生产规制政策的守法成本，指的是相关企业为了满足安全生产规制的政策要求而在人员、制度、设施以及管理等方面做出努力，从而造成组织成本的增加。

对于企业来说，为了落实安全生产规制政策的各项要求，必须承担初始的投资成本，用于获得必需的安全生产管理人员和安全管理设施设备。安全管理人员配备以及安全设施设备购置构成了企业安全生产的固定成本(Ca1+Ca2)。由于建设项目安全设施“三同时”的制度要求，再加上总体上安全生产监管力度的加大，出于获得审批许可或应付执法检查的考虑，企业往往重视安全生产管理的初始投资。安全生产规制守法成本中的可变成本，指的是企业为了持续提升本组织的安全生产水平而在人员培训、安全设施设备维护保养或者安全生产自我规制领域的投入。安全生产规制中企业守法成本中的可变成本(Ca3+Ca4+Ca5)，取决于政府安全生产监督管理部门的监管执法的力度(Ci3+Ci4+Ci5+Ci6)以及企业对安全生产违法或生产安全事故引致成本(Ca6)的预期。倘若安全生产监督管理部门的执法力度小，企业对安全生产违法行为或者生产安全事故的惩罚力度预期较低，那么企业通常就会减少安全生产教育培训、安全设施维护保养以及安全生产监测检查等可变成本的投入。

五、结论与建议

生产安全事故的频发及其给公众生命和财产造成的惨重损失，呼吁安全生产监督管理的重心从应急处置转向源头治理。对以往特大生产安全事故的研究发现，企业违法行为以及政府安全生产监管不力是导致安全生产事故的主要原因。因而，生产安全事故频发的重要症结在于政策执行环节，必须从地方政府与企业在安全生产工作中的互动关系的交界面寻求解释。本文从制度设计、管理控制以及制度执行成本的视角，探索了安全生产规制政策执行中地方政府与企业的三种关系：执法与守法的权力关系、主体与监管的责任关系以及冲突与合作的利益关系。从制度设计上，地方政府与企业在安全生产工作中拥有的权力并不对称，政府公正严格执法是企业安全生产守法的必要条件。从管理控制上，由于专业知识的差异和时空条件的限制，相比较政府安全生产监管主体来说，企业更有能力也更有责任确保工作场所的安全并避免生产安全事故的发生，因此，从制度设计上应区分出企业和政府监管部门在安全生产工作中的不同责任。就政策执行的交易成本而言，地方政府应承担安全生产规制政策的实施成本，企业应承担安全生产规制政策的守法成本。地方政府监管资源的有限性以及企业追求经济效率的目标，使得双方存在共同但又有差异的目标：确保安全生产的同时，尽力节约各自的制度交易成本。在不考虑地方政府与企业合谋的情况下，由于执法与守法、监管责任与主体责任、实施成本与守法成本的差异，双方的利益关系会呈现出冲突但又合作的特征。

当前，我国安全生产规制政策过程具有鲜明的行政主导型特征。中央政府是安全生产规制政策的制定者，地方政府是安全生产规制政策的执行者，工业企业等生产经营单位是安全生产规制政策的目标群体。既往大量的生产安全事故教训表明，科学民主的安全生产规制政策出台之后，地方政府与企业是影响安全生产绩效的主要变量。地方政府与企业的对立关系抑或合谋关系，都不利于安全生产规制政策目标的实现。本文对地方政府与企业在安全生产工作中所形成的权力关系、责任关系以及利益关系进行明确和诠释，目的在于为地方政府与企业在安全生产规制政策执行过程中构建良性合作关系提供学理基础。接下来，需要着力推进以下工作：一是持续加大领导干部政绩考核中的安全生产权重，促使地方政府主要领导把安全生产放在经济和社会发展的优先位置；二是在安全生产规制政策的执行过程中，地方政府安全生产监督管理部门创新实践，探索命令控制、市场激励以及企业自我规制等政策工具的组合使用；三是地方政府应结合当地的产业结构、行业特征、企业数量以及社区力量，鼓励行业协会在安全生产规制政策执行中发挥更大作用；四是大力推进政府安全生产监督管理部门以及工业企业的安全生产信息公开，为专家以及社会公众参与安全生产工作创造有利环境。