量化业务指标 构建事业单位信用监管体系——事业单位年度报告应用在厦门的实践

● 厦门市事业单位登记管理局课题组

年度报告作为事业单位信用信息的基础，在事业单位信用体系建设中具有十分重要的作用。党的十八大以来，事业单位登记管理改革逐步推进，2014年将事业单位法人年检制度改为年度报告公示制度，进一步推动了事业单位信用体系建设。改革后，事业单位年报的自主性与事业单位职责履行的公益性之间的衔接，成为了登记管理机关工作的重点和难点。经过多年的探索实践，福建省厦门市以事业单位的业务活动开展情况为载体，研究并出台了《厦门市部分事业单位主要业务指标（试行）》，从微观层面规范事业单位年度报告，并以此为抓手构建事业单位信用监管体系。

一、事业单位法人年度报告的现状及存在的问题

（一）事业单位年报内容的真实性检验存在困难

改革前，事业单位每年向登记管理机关报送上一年度的年检报告，登记管理机关对其做出年检合格或不合格的决定。因此，年报工作只在监管主体和监管对象之间完成，具有内部性，主观性较强，公众无从知晓事业单位公益性职责的履职情况，年报的真实性缺乏第三方检验。改革后，登记管理机关对事业单位的年报不再做出合格与否的决定，且事业单位法人证书的有效期改为5年，这造成部分事业单位对年度报告工作的不重视。虽然事业单位对年度报告真实性负责并向社会公示，但在现行制度下，登记管理机关和公众对事业单位年报内容均缺乏具体的指标对比，年报的真实性也无从检验。因此，事业单位自身报告业务活动开展情况，缺乏实质意义上的公信力，年度报告工作容易流于形式。

（二）事业单位年报内容的质量不高

目前，年度报告公示内容包括法人证书登载的事项、资产损益情况、业务活动开展情况等九个方面。除业务活动开展情况外，其余八项内容皆有据可查。但由于业务活动开展情况没有具体的规范性指标参照，事业单位填写时弹性较大，特别是年度报告制度改革后，年报质量与证书的有效期没有直接关系，事业单位填报业务活动开展情况比较随意，质量不高。

（三）登记管理机关缺乏有效的监管手段

根据《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》，登记管理机关只对事业单位的年报公示工作进行指导和监督，对事业单位年报内容的准确性只能通过年报公示信息核查来检验。由于事业单位类别广泛、层级多样、情况复杂，各个行业的事业单位业务活动开展均不相同，如果没有规范性的业务指标参照，登记管理机关对事业单位年报内容的核查就缺乏针对性和可操作性。事业单位事中事后监管手段的有限性难以满足年报内容多样性的监管需求。

因此，年度报告公示内容的规范化、标准化成为事业单位信用体系建设的必然要求。为此，厦门市研究出台指标量化事业单位业务活动开展情况，为构建事业单位信用监管体系提供基础，也解决事业单位法人年度报告存在的突出问题。

二、事业单位业务指标的定义和特性

（一）概念

业务指标是衡量事业单位开展活动、履行职能的量化参数，也是事业单位社会效益、经济效益的评价参数。事业单位涉及社会经济各个领域，不同类别事业单位的业务指标均有所不同。作为衡量事业单位工作量的指标，必须遵循事业单位的特点和运行规律。

（二）事业单位业务指标的制定

厦门市深入研究事业单位的职能，选取最能直接反映行业特点并与其职能相适应的业务指标；同时，从历年来事业单位提交的年度报告中纵向分析业务开展情况，提取能够量化的共性指标。业务指标制定出来后，进一步征求机构编制部门、行业主管部门和事业单位的意见，明确后的业务指标，纳入事业单位业务活动开展情况的必填事项。厦门市参照事业单位行业分类目录，将所属的各事业单位分为基础教育单位、医疗卫生单位、港政管理单位等80多个类别，提取学生数、门诊量、货物吞吐量等600多个业务指标。见表1。

（三）事业单位业务指标的性质

一是适应性。业务指标必须适应机构编制管理的一般规律，既要立足实际与其承担的职能相适应，又要面向未来，为今后业务开展留有余地，使指标有效发挥作用。例如，执法单位的执法依据、年度执法数、案件数、双随机核查单位数等指标立足于单位的业务特点又融入了放管服改革的新要求。

二是整体性。业务指标是业务活动开展的构成要素，指标之间相辅相成，单个指标的变动必然引起整个单位业务的变化，不能孤立地考虑单个指标的设置，而是放在整体职能中去统筹平衡，以保持单位业务指标的整体性。例如，医疗单位指标的设置既要考虑与编制核定相关的病床数、门诊量等指标，也要考虑三四级手术台数、日均出院人数等体现医疗单位技术水平的指标，这些指标相互制约，作为一个整体设置。

表1 厦门市部分事业单位主要业务指标（试行）

三是动态性。业务指标主要来源于机构编制部门赋予事业单位的职能，是职能的细化和数字化。要根据职能调整的实际及时调整业务指标，使指标保持最新有效的状态。例如，公共资源统一交易平台整合后，公共资源配置交易数指标就从国有资产管理单位及时调整到公共资源交易中心。

图1 厦门市中心血站2009-2017年采血量（单位：吨）

三、事业单位年报结果在信用监管中的实践

登记管理机关每年1-3月要花费大量的人力和时间来指导、监督事业单位的年报公示工作。如何有效地运用年度报告结果，特别是业务指标的量化分析是各级登记管理机关的重点工作。

（一）业务指标是提升事业单位社会公信力的基础

将事业单位业务指标纳入年度报告工作，不仅为事业单位业务活动开展情况的填报提供方向，也为事业单位公益性履职提供标准。公众可通过事业单位法人年报所展现的业务活动了解法人主体的公益属性、履职能力、社会信用等，监督事业单位法人信息披露的真实性。同时，登记管理机关不仅能够量化分析事业单位法人一年来的运行情况，还能通过纵向比对完善事业单位的信用监管体系。业务指标规范后，事业单位在行业自律、社会舆论以及公众监督等方面就有的放矢。

（二）业务指标是事业单位机构编制管理的支撑

传统的机构编制管理中，机构编制部门面对众多事业单位的机构编制调整需求，多是凭经验、靠比较，增减编制或调整机构缺乏科学依据，随意性大。事业单位主要业务指标能直观反映事业单位业务活动变化，机构编制部门可以从年度报告中了解单位的运行情况和工作量，为机构编制部门调整事业单位机构编制提供数据支撑和决策参考。如图1。

图2 厦门市交通疗养院疗养收入（单位：万元）

图1数据显示，厦门市中心血站采血量指标从2009年的12.9吨上升到2017年的16.9吨，呈递增趋势。2012年，机构编制部门结合事业单位年度报告中采血量的数据变化，参考《中心血站建设标准》为厦门市中心血站增加了8名编制。

图2数据显示，厦门市交通疗养院疗养收入指标从2012年的200多万元下降到2015年的零收入，指标呈递减趋势。2015年年报信息公示后，登记管理机关及时将掌握的数据报告机构编制部门，建议调整机构，减少编制，人员实行只出不进，人退减编。

（三）业务指标是事业单位信用监管的链条

厦门市以业务指标为重点，按照宽进严管的思路，将事业单位每年填报的业务指标贯穿于年度报告公示、机构编制管理、随机抽查、社会信用建设全过程，形成闭合监管的链条，解决了重登记轻监管的问题。特别是将事业单位填报的业务指标情况纳入年报公示信息抽查，深化“双随机”抽查的内涵，对年度报告真实性进行检验。按照事业单位法人公示信息抽查办法，双随机抽查涉及事业单位十多项内容，证书是否悬挂、办公地址是否与登记的住所一致等大部分内容在面上就可以直接核查监督，但业务活动是否符合公益性标准、是否按照核准登记的业务范围开展，在实地核查中难以辨别。为此，事业单位主要业务指标在年度报告公示信息抽查的应用解决了登记管理机关“双随机”抽查查什么的问题。例如，在公立医院年度报告公示信息抽查中，其年度报告所体现出来的床位数、门诊量、出院人数等指标，登记管理机关就可以实地调取相关文件和医院的数据系统进行比对。其数据真实性的校验纳入信用体系建设，将虚报瞒报业务指标的事业单位，列入异常名录管理，并通过信用信息平台进行联合惩戒。