功能区“领航”全域旅游——都江堰市推进旅游产业功能区建设的实践探索

● 成都市都江堰市委编办

都江堰市依托青城山—都江堰核心品牌，围绕城市旅游功能发挥推进旅游产业功能区建设。设立旅游管理“大机构”，整合资源，推行一体化管理；创新管理体制，赋予功能区管委会独立行使县一级职能，构建完善管理、服务、执法、经营四大体系；理顺职责边界，形成“两级政府、三级管理、专业高效”的管理体系。

四川省都江堰市历史文化悠久，旅游资源丰富，是全球为数不多的“世界三遗之城”，2018年接待游客超过2400万人次。近年来，都江堰市大力推动全域旅游发展、产业转型升级，传统的旅游管理体制越来越难以适应开放国际化、旅游全域化的新要求，成为制约旅游产业发展的深层因素。为此，都江堰市立足区域实际，依托青城山—都江堰核心品牌，围绕主体功能区战略实施，融合空间、资源、产业布局，加快构建“统分结合、建管一体、权责一致、运转高效、执行有力”的管理体制和运行机制。

一、立足区域功能，设立旅游管理“大机构”

结合自身资源禀赋和产业基础，都江堰市深化主导产业定位，集群化错位发展产业，打破原先交叉重叠、多头管理、碎片化的产业功能区建设、自然资源管理和生态保护格局，实施以功能区为引领的跨区连片旅游资源统筹管理。在原来的旅游管理体制中，除旅游部门作为行业主管部门外，青城山—都江堰风景名胜区管理局负责核心景区管理，大青城休闲旅游产业园区管委会、滨江新区文化娱乐集聚区推进办，负责片区文化旅游产业发展，辖区乡镇（街道）承担具体行政职能。在旅游管理体制改革中，都江堰市聚焦构建区域经济一体化协调管理机制，整合青城山—都江堰风景名胜区和原有的2个产业功能区，设立李冰文化创意旅游产业功能区，推行一体化管理。

二、创新管理体制，优化综合管理“大职能”

探索创新“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制，保持现有县级行政区划不变，将功能区范围内的青城山—都江堰风景名胜区和乡镇（街道）委托功能区管理，赋予功能区党工委（管委会）独立行使县一级行政管理职能，构建完善管理、服务、执法、经营四大体系。结合地方机构改革，都江堰市分步推进管理体制调整，先期明确旅游功能区规划建设、招商引资、投资促建、企业服务四大职能体系，社区服务、社会管理等公共服务职能仍由辖区乡镇（街道）负责；逐步扩充城市管理、社会事业等行政职能，后期将除人大、政协、司法职能外的全部县级行政职权（包括税收、财政、投资、工商、规划、建设、土地、公安、城管、宗教事务处理等）赋予旅游功能区，功能区党工委（管委会）行使“准行政区”职能，“领航”区域旅游经济发展。

三、理顺职责边界，构建高效管理“大体系”

在改革中，逐步推动旅游功能区范围内“乡镇撤并”、“撤镇设街”等行政区划调整，探索建立社区工作站，支持辖区居委会依法自治，科学界定功能区党工委（管委会）、乡镇（街道）、社区工作站、居委会管理职责，形成“两级政府、三级管理、专业高效”的管理体系。改革将充分授权功能区行使专业服务和经济管理职能，统筹建设和管理。逐步探索将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，作为功能区管委会的派出机构，强化公共服务减少管理层级，着力破解旅游资源部门分割、区域分割、利益分割的问题，真正实现旅游资源潜力，释放旅游产业潜能，推动全域旅游发展。同时，在旅游功能区推行综合行政执法改革试点，探索区域内一套清单管边界、一支队伍管执法、一个平台管信息，设立旅游功能区综合行政执法大队，相对集中行使城市管理、风景名胜区管理、环境保护、文物保护、遗产保护、旅游管理等领域法律法规规章规定的执法权项，有效解决执法主体不明确、职责交叉、权责脱节、相互推诿扯皮的问题。

四、优化营商环境，推动服务“国际化”

全面落实成都“国际化营商环境建设年”工作要求，在功能区率先建立与国际接轨的营商规则体系，完善重大项目行政审批会商制度和专班服务机制，开通重大项目投资“全生命周期”并联审批绿色通道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”。加强要素市场建设，提升水、电、气、路、讯等接入便利水平，强化规划服务、土地保障和专业型、创新型人才供给。支持民营经济发展，坚决破除在市场准入、金融扶持、要素配置等方面的不公平待遇，促进中小企业发展。构建领导小组—推进工作组—管委会—投资公司四级管理架构和功能区管委会+专业化投资公司管运模式，功能区建设工作领导小组统一领导，各推进工作组牵头负责，功能区管委会负责具体落实，整合原青城山旅游投资有限责任公司等三家国有平台公司，成立由功能区管委会直管的投资、运营公司，负责功能区整体开发和运营。