创新产业功能区体制机制加快建设全面体现新发展理念的城市——成都市推进产业功能区建设的探索与思考

● 成都市委编办

为推进城市与产业协同融合和可持续发展，建设现代化经济体系，成都市创新产业功能区的管理体制机制。在发展观念上，树立人口、城市、环境、产业和谐统一新理念；在管理体制上，打破行政区划壁垒、条块分割和体制藩篱，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施为核心的“两级政府、三级管理”体制；在运行机制上，以协同高效、专业服务为方向，建立权责明晰、工作协同、服务专业的运行机制。

2018年2月，习近平总书记亲临四川视察，以宽广视野、深邃思想、战略远见对四川省及成都市工作作出一系列指示要求，支持成都加快建设全面体现新发展理念的城市。为全面贯彻落实习近平总书记系列重要指示精神，成都市聚焦建设现代化经济体系、推动经济高质量发展，以产业功能区为载体构建产业生态圈、创新生态链，坚定不移转变城市发展方式和经济工作组织方式，推进城市与产业协同融合和可持续发展。围绕创新产业功能区体制机制，成都市树立人口、城市、环境、产业和谐统一新理念，打破行政区划壁垒、条块分割和体制藩篱，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施的管理体制和权责明晰、工作协同、服务专业的运行机制，为实现新时代成都“三步走”战略目标提供体制机制保障。

一、坚持人口、城市、环境、产业和谐统一，树立产业功能区发展新理念

习近平总书记强调，要统筹城市的空间规模产业三大结构、生产生活生态三大布局，提高城市工作的全局性和城市发展的宜居性。为落实习总书记的要求，转变理念是前提和关键。成都市深刻把握城市发展、产业发展和社会发展规律，对产业功能区的目标、导向和标准进行系统谋划，对发展方向、空间结构、 功能平台进行重新规划。

（一）以塑造城市新形态为终极目标，重新定位产业功能区发展方向。产业发展的过程就是生产要素和优秀人才向城市聚集的过程，产业发展与城市更新是互动调整、新旧更替、动态提升的耦合过程。为此，成都市摒弃过去区县各自搞开发区的做法，打破单一生产型园区的传统模式，改变园区远离城市的割裂格局，把产业功能区定位为集研发、生产、居住、消费、人文等多种功能于一体的城市新型功能区，加强集中统一领导，坚持多规合一、产城融合，重塑产业经济地理，着力把产业功能区打造成为产业新城、特色街区、特色小镇，构建“多个主题功能区+特色镇（街区）+新型社区（林盘聚落）”三级城镇体系，塑造城市新形态。

（二）以构造产业生态圈创新生态链为导向，重新构建产业功能区空间布局。产业功能区是以产业发展为目标的空间聚集形式，所承载产业的层次、业态、质量直接决定着产业功能区发展的路径、模式、进程。成都市着眼破解区域间产业雷同、恶性竞争、同质发展等问题，立足区域条件、资源禀赋和产业基础，紧紧围绕五大先进制造业、五大现代服务业和新经济等现代化产业体系加强顶层设计，在全市统筹布局建设66个空间分布科学、主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明的产业功能区。坚持以比较优势确定每个功能区的主导产业，统筹制定各产业功能区的总体规划、起步区控制性规划、城市设计以及全市重大产业全景图、各县（市、区）产业链全景图、产业生态发展路径图、重点企业和配套企业名录“三图一表”，为产业功能区建设提供规划引领和产业指引。

（三）以打造宜业宜居城市基本单元为标准，重新建设产业功能区功能平台。产业功能区是一个多维生态系统，是未来城市治理的基本单元。成都改变传统产业园区产城脱节、职住分离的做法，着眼于建设产业活力强劲、城市品质高端、服务功能完备的现代化城市新区，按照功能复合、职住平衡、服务完善、宜业宜居的总体要求，以满足人力资源全生命周期需求和产业发展全生命周期需要为发展导向，统筹规划布局符合产业形态的现代化设施平台、符合产业需求的科研型功能平台、符合产业人群的生活性服务平台。

二、坚持两级政府、三级管理，探索产业功能区管理新体制

推进产业功能区建设，体制是动力之本、活力之源。成都市立足于变革城市发展治理方式和经济工作组织方式，打破传统的“三级政府、四级管理”体制，统筹推进市级部门、县（市、区）、乡镇（街道）职能转变，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施为核心的“两级政府、三级管理”产业功能区管理体制。

（一）按照统分结合思路转变市级部门职能，强化市级统筹管理。产业功能区建设是事关城市发展转型和经济发展方式转变的深刻变革，必须建立起强有力的统筹机制。为此，成都市委成立主要负责人为组长、市委市政府分管领导为副组长、市级相关部门为成员的产业功能区建设领导小组，实行产业功能区城市总体规划、产业招商指导目录、园区设计规划导则、产业引导政务政策、公共服务设施建设规划“五位一体”管理，加强产业功能区建设的顶层设计。一方面，强化市级部门的规划引导、政策协调、督促检查、考核评价等职能，加强要素市场和营商环境建设，优化支撑产业功能区高质量发展的政策体系，统筹配置新增建设用地、污染物排放总量等年度计划指标，推动产业功能区错位发展、协同发展、高质量发展。另一方面，对标国际国内先进理念和通行规则深化放管服改革，全面清理市场准入限制事项、行政审批事项、行政审批前置事项和涉企收费事项，积极向产业功能区和最接近市场主体的机构放权，优化审批事项办事流程，全面推行“多证合一”，搭建面向全所有制、全规模、全生命周期的综合性企业服务平台。

（二）聚焦产业功能区需求整合区县职能资源，发挥区县主体作用。产业功能区必须以园区为载体、落实到一定行政区域，因此，发挥县（市、区）主体作用至关重要。成都市强化县（市、区）的建设发展职责，县（市、区）主要负责产业功能区基础设施建设维护、要素保障和投资发展，根据产业功能区主导产业开展细分领域的政策研究、招商引资、项目推进和企业服务，制定引导产业集群发展的专业化激励政策，优化完善行政审批、政务服务、行业监管、综合执法等体制机制。强化县（市、区）部门的监管服务职责，结合深化县（市、区）机构改革，赋予县（市、区）更多的管理权限，推进县（市、区）部门综合执法改革、相对集中行政审批改革和基层服务力量整合，将执法、监管和服务站点延伸到产业功能区，为产业功能区提供全方位、零距离、全天候服务。强化街道社区的公共服务职责，审慎稳妥推进产业功能区内乡镇（街道）、村（社区）撤并和改组，剥离乡镇（街道）招商引资等经济发展职能，使其聚焦社区发展治理，强化其统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、优化营商环境、维护社区平安等职能。

（三）坚持专业服务取向组建管委会，激发产业功能区内生动力。管委会是产业功能区日常管理机构，其服务能力和运转情况事关产业功能区的发展成败。成都市坚持专业化服务、市场化运营的理念，全面清理各类产业园区（开发区、集聚区等）管理机构，对设置重叠、职责交叉、小而散、运行效率不高的管理机构进行优化整合和规范设置，探索建立“产业功能区管委会+专业公司”的管理模式，负责规划建设、招商引资、产业发展、基础配套、涉企服务等经济管理和投资服务工作。在机构设置上，综合考虑产业功能区的产业定位、资源禀赋、发展目标、发展阶段和发展规模等因素设立管委会。规模较大且具有引领示范作用的重点产业功能区，管委会设置为市政府派出机构，并委托所在县（市、区）管理；处于发展初期、规模较小的产业功能区，原则上不设实体管理机构，采取“领导小组+平台公司”、设立临时性议事协调机构、依托同级政府主管部门挂牌等方式运行。同时，鼓励探索设立法定机构的运营模式，依法设立法定机构作为新型公共管理法人主体，赋予相应的公共管理和服务职能，按照市场化、企业化、专业化方式运作。

三、坚持协同高效专业服务，构建产业功能区运行新机制

产业功能区建设，核心在产业，关键在功能，支撑在园区，机制是保障。成都市着眼于破除市县两级职责不清、缺位越位交叉并存、基层动力不足等弊端，以协同高效、专业服务为方向，建立健全产业功能区的推进机制、运行机制、用人机制和激励机制，充分激发政府动力、市场活力和社会创造力。

（一）建立上下协同的推进机制。建立市领导牵头、行业部门主管、县（市、区）主体“三位一体”的产业功能区建设推进机制，加强资金、政策、土地、能源等要素的有机整合和统筹使用，形成工作合力。强化市领导联系产业功能区的牵头作用，定期以现场办公会等形式开展功能区建设工作督导。强化市级部门对产业功能区的指导、协调、调度等工作，帮助产业功能区解决遇到的各种问题。县（市、区）建立“领导小组+管委会（推进小组）+投资运营公司”的工作机制、“责任制+清单制+项目制”的落实机制，协同推进产业功能区高标准规划、高品质建设，统筹推动产业功能区建设重大目标任务、重点建设项目、重要政策举措精准高效落地落实。

（二）建立专业高效的运行机制。推进产业功能区管理机构赋权提高效能，凡是产业功能区管理机构接得住、管得好的市、县（市、区）两级管理权限，尽量下放给产业功能区，赋予产业功能区管理机构在招商引资、土地使用、项目管理、资金利用、干部激励等方面更大自主权。建立产业功能区综合服务平台，全面推进项目代办前移、业务指导前移、中介服务前移，确保企业投资高效便捷，项目尽快落地动工。建立专业化的管理运营机制，推动开发公司建立现代法人治理结构，规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序。引进专业化高层次管理人才，组建专业化高水平管理团队，构建与国际接轨的更加专业高效的运营机制。建立市区联动、以区为主、多部门协同的统筹招商机制，完善招商云网和产业生态建设联盟网，聚焦产业功能区重点产业补链、强链、扩链，精准匹配要素资源和政策支撑，最大限度大规模、成建制、全链条引入国内外高端产业或产业集群。构建纪检监察、行业组织、公众共同参与的综合监管体系，促进产业功能区管理机构阳光运行、规范运行、廉洁运行。

（三）建立灵活规范的用人机制。转变机构编制“地区所有、部门（单位）所有、一核定终身”的管理模式，探索建立岗编适度分离、人才专项编制等机制，对产业功能区业务主管部门、产业功能区管委会和所属街道（乡镇）编制资源实行集中管理、统筹配置。创新人员管理方式，建立以员额总控和岗位管理为核心的制度体系，实现人员管理由身份管理向岗位管理转变。建立全员聘用、岗位聘任制度，打破人员身份、职级、地域界限，引导各类高素质专业化人才向产业功能区集聚。建立市场化选人用人机制，聘用的机关事业单位工作人员实行锁定身份、分类管理、聘任分离，聘用的社会化专业人才实行合同管理。建立市场化的薪酬标准体系和分配机制，按岗定薪、岗酬相宜，提升产业功能区对专业干部人才的吸引力。建立以实绩为导向的考核评价机制，将考评结果与产业发展考核、个人绩效考核、评先评优、奖惩激励以及合同续签或终止等直接挂钩。

（四）建立吸引力强的激励机制。探索建立与产业功能区建设需要相适应的投融资便利化机制、项目转化机制、科技成果转化机制、绩效评价机制，充分调动各类社会主体、市场主体积极性，促使各类主体共同参与产业功能区建设。支持投资主体、生产企业、研发机构、设计单位等建立市场化激励机制，吸引优质要素资源、优势企业向功能区集聚。鼓励产业集聚集群发展，在投资审核、土地供应上执行差别化政策，凡是符合产业功能区产业准入目录和准入门槛的一律实行备案承诺制，将产业功能区重点科研项目优先纳入政策扶持。针对不同类型产业功能区建立差异化考核评价体系，产业发展考核突出主导产业和企业培育，功能配套考核突出生活配套和设施保障，政策保障考核突出政策导向和实际效率，采取分类督导、竞进拉练、试点示范等多种形式营造功能区建设“比学赶超”的局面。