丁士启代表：两份议案惠及矿业人

本刊记者 毛建华｜文

作为第十三届全国人大代表，今年是安徽省铜陵有色金属集团控股有限公司党委委员、副总经理丁士启第二次来北京参会，在采访时他告诉本刊记者，这次他带来了4 份议案，其中两份是和矿产有关的。

矿业权出让收益征收方式需修改

丁士启说，2017年6月29日，财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），《暂行办法》要点概括起来就是：第一，矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。征收范围包括探矿权、采矿权及矿业权内增列矿种和新增资源储量。

第二，以出让金额形式征收的矿业权出让收益，低于规定额度的，可一次性征收；高于规定额度的，可按以下原则分期缴纳：一是探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴纳比例不得低于探矿权出让收益的20%；剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内按年度缴纳。二是采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20%；剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。

第三，探矿权及采矿权增列矿种、增加资源储量的，增列、增加的部分比照协议出让方式，在采矿权阶段征收采矿权出让收益。

而现行《暂行办法》第九条规定：探矿权增列矿种以及采矿权增列矿种、增加资源储量的，增列、增加的部分比照协议出让方式，在采矿权阶段征收采矿权出让收益。《暂行办法》以矿产资源国家所有为立足点，规定国家对矿业权内新增资源储量及开采矿种应征收矿业权出让收益的权利，却未提及国家出让矿业权后矿业权内资源储量减少时应承担的责任。这不符合权利与责任对等的原则，违背了市场经济公平原则，也损害了我国众多矿业企业的基本利益。首先，矿业权出让收益征收依据存在瑕疵。矿业权出让收益确定方式有三种:以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益；以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定竞得人，并将其报价金额确定为矿业权出让收益;以协议方式出让的，矿业权出让收益按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。但无论是哪一种方式，确定出让收益的主要依据都是储量评审报告，而在现行体制下，国土资源行政主管部门对储量评审报告只负责备案，而不作认定，这导致大量储量报告严重失实，进而导致国家征收矿业权出让收益时在某些情况下严重失衡。

其次，《暂行办法》有关规定违背了我国社会主义市场经济公平原则。矿业权出让收益是国家为维护矿产资源所有者权益而征收的国有资源有偿使用收入，但《暂行办法》只是片面的规定矿业权人受让矿业权后，其矿业权内若新增储量及新增开采矿种需要按规定继续征收出让收益，而对矿业权内发现的储量减少、投资损失等问题却未作任何补偿规定。《暂行办法》实际上就是默认了受让人需承担受让矿业权所面临的全部风险与损失。《暂行办法》对于新增储量规定征收相关收益，但对于因储量减少及引起的相应的投资损失，则全部由矿业权受让人负责。这样的规定，违背了权利与义务对等原则，严重打击了通过转让获得矿业权人勘探找矿的积极性，制约了国家资源开发利用的产业发展。

最后，《暂行办法》有关规定不利于矿山企业可持续发展。矿山企业需要投入大量的资金用于矿山的找矿勘查及开采，矿山企业也因此背负着风险高、投入大、收益慢等各种经营压力。对新增资源储量征收矿业权出让收益，势必会给矿山企业特别是老矿山带来沉重的负担，不利于绿色矿山的建设及企业的持续发展。

为此，丁士启建议对《暂行办法》规定的矿业权出让收益征收方式进行修改。第一，国家出让矿业权时一次性征收矿业权出让收益，今后不管矿产资源储量如何变化，不再调整出让收益。

第二，按权利与责任对等的原则调整矿业权出让收益。若对新增的矿产资源储量征收出让收益，则对矿业权内实际减少的矿产资源储量部分，应当规定退回相应收益，并对矿业权人因储量减少引起的投资损失进行一定补偿，体现公平。

建议修改《矿产资源法》有关条款

丁士启告诉记者，我国现行《矿产资源法》是1986年颁布，之后并进行了二次修正。然而，《矿产资源法》在实施过程中，至少在两个方面存在问题：

第一，《矿产资源法》中规定的国土资源行政主管部门对矿产资源储量进行审查批准制度不符合现行矿产资源管理现实，也不符合行政审批制度改革工作的要求。现行《矿产资源法》第13 条和《矿产资源法实施细则》第19 条规定了国土资源行政主管部门对矿产资源储量的审批制。然而，早在2001年，国务院就进行了新的一轮行政审批制度改革，明确了各级政府要进一步转变政府职能，减少行政审批。为了落实《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24 号）的精神，2003年5月，国土资源部发布《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》，明确国土资源行政主管部门对矿产资源储量评审不再进行认定，设立备案管理制度。这一制度改革，对于保护矿业投资主体合法权益、提高审批效率等方面起到了重要的作用。但是，这一改变属于下位效力的部门规章对上位效力的法律的直接变动，违背了立法修法的基本原则。

第二，国土资源行政主管部门在矿产资源储量评审备案工作中权责划分不合理。依据现行规定，矿业权人申请评审机构对储量报告及相关要件进行合规性评审，报告评审通过后由国土资源主管部门对评审意见书和相关备案要件进行合规性审查，审查通过后对储量报告进行备案并出具储量备案证明。在现行储量评审备案制度下，国土资源行政主管部门仅对储量评审的书面资料的合规性负责，储量报告的真实性、可靠性由涉及矿业权利益的报告提供者负责，这种权责划分忽视了国土资源行政主管部门在资源储量评审备案中的核心地位的现实，极大地增加了以次充好、弄虚作假的储量报告通过评审并备案的可能性，背离了国家设立储量评审备案制度的宗旨和目的。

因此，丁士启建议修改《矿产资源法》相关条款。一是明确矿产资源储量备案管理制度。将现行《矿产资源法》第十三条“对矿产资源储量进行审查批准制”修改为“对矿产资源储量实行备案管理制”。二是明确国土资源行政主管部门在储量评审备案时的地位及责任。国土资源行政主管部门作为矿产资源储量真实性、可靠性最重要的把关单位，其责任巨大，其出具的资源储量备案证明是矿业权投资、交易、融资等市场经济活动最重要的法律文件，是政府对矿业权市场价值的背书。建议在矿产资源法相关条款中一并规定国土资源行政主管部门在办理评审备案过程中的责任及义务，切实保障矿产资源储量可靠。三是提高矿产资源储量报告提供者的资质要求，提高报告的可靠性。应明确矿产资源储量报告提供者的资质要求，对此应制定相关配套的实施细则，提高矿产资源储量报告提供者规模、专业等要求，规范报告的格式。同时，要求报告提供者对于报告的真实性负责，明确其承担报告的法律责任，经济上应承担赔偿责任。