我国公共项目公私合作制（PPP）模式研究述评

摘 要：本文对我国近年来公共项目公私合作制（PPP）模式研究成果进行了梳理归纳，从PPP模式的定义、PPP模式的优势、私营部门参与PPP模式的影响因素、PPP项目投资决策及模式选择、PPP合同缔结与再谈判、PPP项目资本结构、PPP参与者关系与行为策略、PPP项目利益分配及收益保证、PPP模式风险识别及分配、PPP项目绩效评价、PPP模式监督管理、PPP模式在特定领域的运用这十二个方面总结了我国对公共项目公私合作制模式的研究进展，并在此基础上展望了我国公共项目公私合作制模式的研究方向。

关键词：公共项目；公私合作制；研究

一、近年来我国公共项目PPP模式研究综述

（一）PPP模式的定义

曹远征（2002）认为，PPP模式是政府部门和私营部门通过签署合作合同确定双方的权利义务，共享项目风险和社会责任，分配投资收益，基本形式主要有运营维护、租赁购买、BOOB/BT0和特许经营等。贾康、孙洁（2009）指出：PPP模式是一种新的管理模式，通过允许私营资本参与公共服务供给，实现供给效率的提升和有限资源的充分利用；PPP模式不仅仅只是一种融资模式，融资只是PPP模式众多目的之一。叶晓甦、徐春梅（2013）提出了适合我国PPP的定义，明晰了PPP中的“伙伴关系”和促进PPP推广运用的政策与机制创新途径。付大学、林芳竹（2015）对公私合作伙伴关系PPP中“私”的范围进行了界定，认为“私”包括私人部门在内的非公任何组织，即私人企业和第三部门。

（二）PPP模式的优势（作用）

孙洁（2005）认为，PPP模式在缓解公共财政压力，满足公共需求，提高市场效率上都存在优势。李红娟（2014）对财政支持PPP模式的动因及支持路径进行了深入探讨，认为推广应用PPP模式有利于推进新型城镇化建设、改进政府公共服务、建立现代财政制度。

（三）私营部门参与PPP模式的影响因素

袁竞峰（2009）对私营企业经理人进行了问卷调查，然后对问卷调查的结果进行了多元因子分析，从而确定影响私营企业参与基础设施PPP模式项目意愿强度的关键因素。柯永建、王守清、陈炳泉（2009）认为，基础设施PPP项目中政府激励措施主要包括财政补贴、政府对PPP项目融资的协助、政府担保、税收减免等；从各种政府激励措施的效果对比来看，税收减免政策对私营部门的激励作用最大，财政补贴对私营部门的激励作用最小。欧阳峰、曾靖（2015）表示在PPP模式中应加强投资者保护，其指出：投资者保护对PPP模式的私有化程度和项目融资额均具有显著的正相关关系；PPP模式的私有化程度与项目融资额具有显著的负相关关系。

（四）PPP项目投资决策及模式选择

1、PPP项目投资决策

宋小宁、陈斌、吴明琴（2014）认为，在基础设施供给模式选择中，当两个阶段的创新投入对营运成本的影响存在互补关系的基础设施，传统的政府采购模式更优；当两个阶段的创新投入对营运成本的影响存在替代关系的基础设施，PPP模式更优。刘勇、肖翥、许叶林（2015）认为基础设施PPP项目宜采用PSC-PPP对比法作为立项决策的标准评价方法。

2、PPP项目模式选择

闰江奇（2015）认为，中国式PPP的发展将主要从GSP逐步演化为PSP，而非直接地复制西方式的PPP。詹卉（2014）指出：服务流、损耗流、现金流和资金流等要素能否转换及转换程度是决定基础设施投融资采取何种PPP模式的关键。

（五）PPP合同缔结与再谈判

1、公私信任与PPP合同缔结

杜亚灵、闫鹏（2013）指出了信任对PPP项目缔约风险的控制作用，并提出了依据PPP项目缔约过程中信任的动态演化规律来制定缔约风险控制策略的思路。杜亚灵、尹航、尹贻林、杜泽超（2015）运用扎根理论分析了PPP项目谈判中信任的9项影响因素，分为交易双方固有特征、交易双方交互行为与交易双方心理契约3大类别。杜亚灵、闫鹏（2014）对PPP项目中初始信任的形成机理进行了实证分析，其将PPP项目中的信任划分为资格预审中形成的静态的初始信任和合同谈判与再谈判过程中动态演化的持续性信任，并构建了PPP项目中初始信任形成机理的模型。

2、PPP合同再谈判

马桑（2016）运用讨价还价博弈模型分析了PPP项目再谈判问题，认为公私责任合理划分、加强对私人部门的运营成本与服务质量的监督等方法可以推动PPP再谈判的良性发展。

（六）PPP项目资本结构

叶晓甦、易朋成、吴书霞（2011）认为PPP项目控制权是建立在资源基础上的企业控制权，它们构成影响公私合作效率的基础；由于控制权结构不同，因此，它既是公私合作的选择形式，也是合作主体的权利与义务的条件。孙慧、卢言红（2014）运用博弈论分析了影响剩余控制权分配的因素，指出合作双方对项目的评价高低程度、投资中各方的不可替代程度以及双方对项目预期合作收益的满意程度是影响剩余控制权配置的重要因素。

（七）PPP參与者关系与行为策略

张惠（2015）运用博弈论方法分析政府、银行、私营机构等投资主体的风险状态及博弈行为，认为商业银行既要充分“粘合”好政府、私营机构、银行三方力量，又要注重在各投资主体的风险博弈中有效地防范和化解自身的信货风险。徐盈（2013）认为在PPP项目中，企业应当争取优势型、依赖型、休眠型和酌处型的干系人成为主动的利益相关者，参与组织决策，而对危险型和强要型干系人，则应尽量减少项目中的利益冲突。任志涛、李夏冰（2014）认为PPP在公共基础设施项目建设运行中，政府和私营部门的主体行为特征有差异性和共生性，进而分析了如何促进共生行为，以使得公私双方的效率达到最优。

（八）PPP项目利益分配及收益保证

1、利益分配理论模型

何天翔、张云宁、施陆燕等（2015）基于利益相关者满意度理论，构建了满意度修正的基础设施PPP项目Shapely值利益分配模型。

2、特许定价决策与价格调整

（1）特许定价决策

段世霞、朱琼、侯阳（2013）认为，政府、经济条件、项目自身特征等7个因素与PPP项目特许价格都存在正相关关系，且政府及项目所处宏观环境与其相关性最为显著。段世霞、谢芳（2014）构建了城市轨道交通PPP项目价格影响因素系统动力学模型，研究结果显示：政府补贴和客流量对PPP项目价格具有抑制作用，年运营成本和同类竞争项目对价格具有促进作用。孙春玲、徐叠元（2015）从利益均衡视角出发，深入分析了PPP项目定价对私人企业利润、消费者剩余以及社会效益的影响，最终构建起了PPP项目公平定价模型。

（2）价格调整

高颖、张水波、冯卓（2015）以最终用户付费的交通类PPP项目为分析对象，分析了需求量下降情况下，政府如何采用需求量补偿机制以实现私人部门收益和消费者剩余的帕累托改进。包敏、简迎辉（2015）构建了基于PSO-BP神经网络的地铁PPP项目调价模型。邓小鹏、熊伟、袁竞峰等（2009）以政府、私营企业、公众三方满意度均衡为目标，运用系统动力学理论，建立了PPP项目的动态调价与补贴模型。

3、特许经营期决策与特许经营期调整

王治、谭欢、王靖（2015）运用期权博弈方法构建PPP项目特许权期决策模型，认为政府应根据项目的风险收益情况实施弹性特许权期制。高颖、张水波、冯卓（2014）对在需求量下降时政府是否应当对私人部门进行运营期补偿以及如何补偿进行了研究。

4、政府补偿

胡振、王秀婧、刘华（2013）研究了服务购买型PPP项目财政补偿有效区间的基础模型。吴孝灵、周晶、彭以忱等（2013）借鉴Stackelberg博弈思想，认为政府应对PPP项目投资者给予特许收益，根据项目实际收益与特许收益的缺口提供建设成本补偿和运营风险补偿。

（九）PPP模式风险识别、评估、分配

1、风险识别

亓霞、柯永建、王守清（2009）基于案例法归纳了中国PPP项目的主要风险，认为主要风险因素有：法律变更、项目审批拖延、政府决策失误、政治反对、政府不守信用、不可杭力、融资障碍、市场收益不足、项目唯一性、配套设备服务提供、市场需求变化、收费变更、腐败等。赵晔（2015）认为PPP过程中的风险因素有：国际及国内政局的稳定性、中央政府对非公资产政策的变动、汇率政策的变动、国家法律政策、突发事件暂停项目、地方政府的意愿、地方政府的能力、地方政府及政策的连续性、民众对项目的态度、是否有寻租行为。

2、风险评估

何寿奎，傅鸿源（2006）采用综合评价方法确定政府和私营部门在PPP模式中项目风险和收益分配方式。何亚伯、徐冰、常秀峰（2016）通过改进的熵权法确定PPP项目中各风险因素的权重，并运用灰色关联模型评价了城市轨道交通PPP项目的风险。王建波、赵佳、牛发阳（2016）采用Choquet模糊积分方法对城市轨道交通PPP项目融资风險进行评价。

3、风险分配

林表文（2013）提出，PPP项目风险分担应遵循的4个原则：对称性原则、最优性原则、上限性原则、动态性原则。周和平（2014）认为，PPP项目风险在各参与者之间的分摊是否公平，在很大程度上决定着PPP项目是否能够运作成功，当项目出现预料之外的风险时政府和特许经营人需要对原先的风险分担方案及时调整。李妍（2015）运用不完全信息条件下讨价还价博弈理论，分别构建了政府部门先出价的PPP项目风险分担模型和私人部门先出价的PPP项目风险分担模型，用以合理确定政府方和资本方的风险份额。

（十）PPP项目绩效评价

兰兰、高成修（2013）使用AHP方法构建了PPP项目绩效评估体系。王玉梅、严丹良（2014）构建了基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系。

（十一）PPP模式监督管理

付金存、龚军姣（2016）认为城市公用事业采用PPP模式时政府应进行有效规制，市场准入规制政策、价格规制政策和质量规制政策可作为该规制政策体系的主要内容。鲁心逸（2015）从覆盖范围、监控要点、介入方式、工作流程、绩效评估和重大风险控制等方面解读了印度的PPP项目跟踪审计，指出我国应尽快落实政府的PPP跟踪审计职责。张万宽（2008）认为，外部审计和市民评估在PPP模式的监督管理中也是是必不可少的。陈婉玲（2015）以PPP模式监管为视角，认为政府在基础设施PPP模式中扮演着政策制定、项目实施与模式监管等多种角色，必须合理划清政府职能边界，引入独立的专业化的监管机构。温来成、刘洪芳、彭羽（2015）认为应加强PPP财政风险监管，提出了建立各级政府专设PPP管理机构和人员，建立PPP项目财政风险监管业务流程和管理制度。

（十二）PPP模式在特定领域的运用

夏超尘（2014）认为，在养老地产领域成功应用PPP模式，必须要将养老地产开发商、投资商和运营商的角色予以分离；并提出了三种运营模式：委托合营模式、纯出租模式、委托经营模式。邹登亮（2014）对地热能产业化开发领域中PPP模式合作框架构建进行了探讨。郭峰、蔡艺卿、王飞球（2013）探讨了PPP模式在公共文化建设项目中的应用。盖国凤、丁莉（2013）阐述了PPP模式在保障性住房建设中的应用。贾康、王泽彩（2013）对PPP模式融资机制在应对气候变化中的应用进行了研究。于殿江、陈昕、蔡蒙琦（2013）阐述了PPP模式在新型农村合作医疗供给中的应用。刘婧湜、王守清、冯珂等（2015）对PPP模式在棚户区改造项目中的应用进行了分析。张威妮（2015）对我国高铁项目PPP融资模式进行了一定探索，提出了我国在高铁建设领域对PPP模式融资优化的实施机制。乔雅琳（2011）采用模糊评价方法对我国高铁项目PPP融资风险进行了评价。李蔚（2010）对我国铁路建设项目PPP模式下的风险分担机制进行了探索。千钧军（2011）针对高速铁路PPP模式收益分配问题进行了较为深入的研究。孙祁祥、锁凌燕、郑伟（2015）认为，未来国际和国内改革的取向应该是“有效政府+有效市场”的组合，公私合作PPP应是中国社保制度改革的目标模式。

二、小结及未来研究方向

总的来看，国内学者关于PPP模式的研究十分丰富，主要集中于PPP模式的内涵、功能、参与者及其关系、项目治理机制、利益分配机制、风险的识别评价、项目投资决策等多个方面。由于PPP模式进入国内学者的研究视野并得到国内学者广泛关注的时间并不长，国内学者对PPP模式的研究大多是从吸引私营部门参与城市基础设施、交通基础设施的投资建设、缓解政府财政压力的视角展开研究，实际上，推行PPP模式的目的远不仅如此，PPP模式的意义不仅表现在可以使有限的政府投资通过一定的运作机制撬动更多的社会资本，而且表现在有利于政府部门借助私营部门的先进的管理理念、先进的技术手段和现代科学的公司治理机制提高基础设施项目的供给水平和供给效率。从研究内容来，许多国内学者对PPP模式的研究，都属于对国外不同行业或领域PPP模式项目实践经验的介绍及总结，缺乏对我国特殊国情的考量和适用性分析，而且现有研究大多较为零散，系统性的研究并不多见；从研究方法来看，国内学者对PPP模式的研究大多使用了案例研究方法，使用经济计量学方法进行实证分析的研究较为少见。未来的PPP项目研究应主要关注以下几个方面：第一，PPP模式在中国特殊国情下的适用性分析。第二，在社会主义市场经济条件下，我国PPP项目合同管理理论与实践合同體系形式的研究。第三，PPP模式合作的机制建设方面，股权分配机制、收益分配机制、风险分配机制的科学设计。

参考文献：

[1]吴淼、张精富：公私合作（PPP）项目风险管理研究述评[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2019（01），P39-47.

[2]王东波、王薇：基础设施项目PPP模式选择研究述评[J].项目管理技术，2013（12），P39-45.

[3]叶晓甦、徐春梅：我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013（06），P6-9.

[4]吴海西、戴大双、刘宁：BOT/PPP模式识别与选择研究述评[J].技术经济，2010（02），P68-73.

[5]廖振中、刘嘉、罗佳意：政府与社会资本合作（PPP）的检视——一个文献综述[J].财经科学，2018（03），P80-92.

作者简介：

陈都（1982-）男，武汉商学院经济与金融学院教师，经济学博士，主要从事公共投资与公共服务研究。

（武汉商学院博士科研基金项目“市政基础设施PPP模式财政风险识别、测度及防控研究”，项目编号2018KB010）