京津冀区域经济一体化背景下的生态环境法律法规建设研究

张光磊 史京娇

摘要：京津冀区域经济一体化是国家为平衡区域经济发展，进而促进华北地区经济社会发展做出的重要举措。河北在京津冀区域一体化中的定位为重要的工业中心，这就决定了河北省在未来必定会承担起产业转移的重任。同时社会对于生态环境的关注越来越凸显，人民群众对于青山绿水的呼吁日益迫切。因此，对于在京津冀区域一体化来说重视生态环境建设，通过构建完善的法律体系促进生态保护，这对于京津冀区域经济又好又快发展有着积极的意义。文章在此立足于京津冀区域经济一体化中河北省的定位，分析了在这一过程中生态环境的法律法规建设。最后寄希望通过文章的分析和研究，旨在京津冀区域经济一体化顺利实现的进程中，将三地生态环境治理的法律规制有效整合，力图勾勒出适用京津冀三地的生态环境法律规制框架。

关键词：京津冀一体化;生态环境法规;经济一体化

京津冀一体化是2014年国务院总理李克强在政府工作报告中提出的，其目标旨在促进环渤海地区和京津冀地区的经济协调发展。京津冀区域经济一体化实施以来地区经济发展取得了巨大的进步，河北更是由于承接北京、天津的产业转移获益匪浅。但是在发展的过程中也存在着一些问题需要我们重视，这突出的表现在生态环境问题及其法律体系的构建。特别是京津冀地区重工业和制造业相对较为发达，这也使得相关的水污染、大气污染等更加的严重。因此，京津冀三地政府相继推出了《北京市大气污染条例》、《北京市水污染防治条例》、《天津市水污染防治条例》、《河北省大气污染防治条例》、《河北省环境保护公众参与条例》等系列条例，同时三地共同协作一道构建了生态环境保护协调机制。这充分的说明了政府对于京津冀一体化进程中环境保护的关注，同时也凸显出法律法规在促进环境保护方面的价值。

一、京津冀区域经济一体化进程中生态环境保护现状

（一）京津冀一体化过程中大气污染现状分析

重工业、能源产业是京津冀区域经济的重要构成要素，但是其也是导致大气污染的重要元凶。2018年以来三地政府对火电、钢铁、化工以及能源产业进行了严格的限制，要求设置相关的污染气体排放阈值、进行密闭运输、系统收集等。上述措施的实施一定程度上减少了企业的排放，但是其并没有根本上解决大气污染的问题。京津冀地区的化工企业、能源企业、钢铁企业、水泥企业等技术改造进程滞后，企业管理层的生态环境保护意识相对较为滞后，这都凸显出京津冀区域经济一体化大气污染治理现状的严峻，也更加要求政府相关部门必须要建立完善的法律体系，进而使得京津冀环境保护落实的更加彻底，京津冀区域生态环境得到显著的改善。

同时京津冀地区的大气污染成为了近年来的社会热点话题，“十面霾伏”、“雾锁围城”等标题常见于报端，以雾霾为代表的空气污染成为了京津冀地区面临的重要生态问题。从相关部门发表的2018年78个重要城市的大气污染监测数据看，京津冀城市大气污染已经成为了该地区重要的生态问题。这一问题的产生和当地重工业、化工产业以及钢铁产业等密切相关，这些地方性的支柱产业尽管在过去为地方的发展做出了巨大的贡献。但是在经济结构加速调整的今天，这些落后的产业已经为地方发展带来了巨大的痛苦，其产生的大量二氧化碳、颗粒物等排放极大的污染了空气，同时也对人民群众的身体健康带来了巨大的隐患。

（二）京津冀一体化进程中水污染的现状分析

除了上述的空气污染以外京津冀地区最大的生态污染就是水资源的污染。从地理位置的角度来看，京津冀地区位于处于温带半湿润半干旱季风气候区，这一气候类型的显著特征就是降水量相对的比较少，而京津冀地区主要以大中重工业城市为主，进而使得当地的水资源匮乏现象相当严重。据相关的资料显示京津冀地区的人均水量仅为286立方米，这严重低于国际标准的500立方米极度缺水标准，而河北地区的人均水量仅为全国的七分之一。同时由于这一地区的重工业、化工产业相对较为发达，这类工业的耗水量相对较大且污染严重，这就使得京津冀地区的水资源更加的匮乏，同时污染的水资源也会使得当地的群众的健康面临威胁。

其次，京津冀地处我国华北地区，是我国水资源重度匮乏的区域。在过往的几十年政府通过南水北调等工程缓建当地的用水紧张，但是由于京津冀地区重工业相对较为发达，这使得该区域的用水紧张局面依然没有得到缓建。同时由于河北等地区大力发展水泥、化工、钢铁等产业，这使得当地的水资源被极大的污染，这使得我们不得不重点关注当地的水污染问题。据相关资料显示，京津冀区域的水源劣五水质比例居全国前列，这充分说明了该区域水污染情况的嚴峻。因此，对于当地政府来说如何加强企业排污管理，最大程度上改善当地的水源质量，进而增加京津冀区域经济发展的可持续性，这成为京津冀区域进一步面临的重要难题。

（三）京津冀一体化进程中生态保护协调机制发展现状分析

建立完善的生态环境保护机制，这对于京津冀生态环境保护有着重要价值。为此，京津冀三地政府通力合作积极研究相关的保护机制，进而配合国家相关部门制定相关的环境保护规划。特别是积极推进治理京津冀三地空气质量检测数据共享机制，推进区域重污染天气预警、会商及应急联动，建立完善相关的生态环境保护基金等已经取得了显著的成效。但是由于三地的社会经济发展阶段不同，这使得三地在生态环境保护方面难以建立统一的标准，特别是对于工业产业相对较为发达，而社会经济整体发展相对滞后的区域，实施严格的生态环境保护机制困难较大。因此，对于京津冀三地来说如何平衡经济社会发展和环境保护，这成为了当地政府不得不面临的难题。

（四）京津冀一体化进程中生态保护法律建设现状分析

法律法规是京津冀区域经济一体化进程中环境保护的重要基础，只有构建完善的法律法规才可以为区域环境保护提供重要的基石。中央政府和三地政府也意识到环境保护法律构建的重大意义，因此相继出台了《北京市大气污染条例》、《北京市水污染防治条例》、《天津市水污染防治条例》、《河北省大气污染防治条例》、《河北省环境保护公众参与条例》等系列条例，这些为京津冀地区生态环境的保护提供了良好的基础。但是我们也不得不认识到其在法律建设方面依然滞后，特别是京津冀三地政府在建立统一的法律法规方面进展缓慢。因此，对于京津冀区域经济一体化建设来说，构建和完善相关的法律法规保护机制这对于当地生态环境的保护意义重大，也需要京津冀三地政府采取共同措施推进相关法律法规的落实。

二、京津冀地区生态环境法规建设存在的问题分析

综合上述的分析可以发现，在京津冀区域经济一体化发展的过程中，生态环境已经成为了限制该地区经济发展的重要因素。而法制建设由于其具有的良好教育作用、强制作用，这也使得当地政府对生态环境法制建设高度重视。但是由于各方面因素的影响和作用，京津冀地区生态环境法制建设还存在着一些问题需要解决，具体分析如下。

（一）缺乏统一的法制环境

京津冀地区在生态环境跨区域协作治理方面缺乏相关的法律依据，这成为阻碍京津冀三地有关部门有效合作治理得以实现的原因之一。截至目前为止，我国的法治建设虽然取得巨大的进步，但是在政府间合作以及协调方面的法治还较为欠缺。特别是正对政府间横向合作的法律建设相对滞后，其次立法过度注重立法本身，忽视了相关法律实施的实际环境，这也极大的限制了河北、北京、天津三地政府关于生态环境法制建设的协作。其次，京津冀三地在生态环境保护法律方面存在着较大的差异，这也使得地方政府在协调的过程中困难重重。例如，我国最新修订的《大气污染防治法》审议通过之后，北京天津先后修订通过了各市的《大气污染防治条例》，随后，河北省也审议修订了的《大气污染防治条例》，然而经过比较发现，这三地的大气污染防治条例虽然均相互呼应了大气污染联防联控协同条款，然而其内容方面仍存在许多相互矛盾的地方，如规定大气污染物总量排放控制的条款中，三地在污染物排放总量控制的种类、标准浓度、方式等涉及到具体实施环节的内容上有较多的差异。导致上述差异的重要原因就是三地经济社会发展阶段不同，北京、天津经济较为发达对生态环境保护较为严格，但是河北省经济社会发展较为滞后，其难以以北京、天津的标准实施相关的法律。

（二）缺乏完善的生态补偿机制

我国《环保法》第三章第二十一条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。但是由于各方面因素的限制和影响，我国在相关补偿机制的建设方面还是较为滞后。我国关于这个方面的缺乏完善法律法规和配套的证词，生态补偿机制还不健全。就京津冀地区来说，多年来河北省为北京、天津地区提供了大量的水资源，但其相应的生态补偿机制却不到位，也缺乏符合市场规律的经济，这加剧了上下游之间的经济发展与生态环境保护间的矛盾。同时，相关的生态补偿缺乏长期明确的保障机制，具有较强的随意性。水资源的保护和生态环境建设是一个长期的综合性系统工程，河北省各地尤其是张家口和承德为此做出了突出的贡献，尽管在过去几年北京、天津确实给河北省做出了一定的经济补偿，但是这部分补偿和环境保护的投入相比是不成比例的，同时很多补偿并不是以生态环境保护的名义给出的，这使得地方生态环境保护的积极性遭受打击。

（三）缺乏有效的协调合作组织机制

京津冀区域经济一体化是一个跨区域的合作，这就需要一个完善的跨区域合作组织机构，更加需要科学的跨区域协调组织机制。面对京津冀区域经济一体化过程中面临的共同问题，三地政府应该共同的面对和解决并且大力发挥社会团体等非政府机构的作用，共同为生态环境协同治理尽一份力。但就目前的发展来看还存在着一些问题，首先是缺乏制度化的机制和组织。现存的跨区域政府间合作大多仍停留在召开各种会议的层面，推动地方间的合作主要依靠政府官员会议的协商，这不利于跨区域环境合作的长期互动和发展。其次是在信息共享方面缺乏沟通。信息是合作各方有效沟通和相互信任的桥梁和纽带，缺乏信息共享，会使得各方间难以达到充分的信任，使各地的信息无法得以充分整合，不利于整个区域信息的采集和分析，阻碍了协同治理的一系列发展。综上分析可以发现，在京津冀区域经济一体化过程中协调机制的作用并没有完全凸显，这需要当地政府进一步完善协调合作组织机制。

三、京津冀地区生态环境法规建设途径分析

（一）加强立法合作

京津冀区域经济一体化不仅仅是经济发展的一体化，同时也需要立法、法律等方面的一体化。京津冀三地立法合作面临的首要问题就是利益的协调，在这一过程中北京、河北、天津的利益必然是不一致的，这就需要三地政府一同协调和解决相关的利益冲突。立法和修改需要因地制宜因时制宜，因此一个相互适应、支撑、促进的协同立法机制是推动京津冀地区环境协同保护治理的基础。坚持区域一体、平等协商、责任共担但有区别的原则，以资源环境承载力为基础，着力推进生态环境共同治理，努力形成京津冀环境保护与治理的目标一致、措施互补、优势共享。因此，三地政府应该在地方利益的基础上注重整体的利益，积极构建一个超越地方政府的生态环境保护框架，进而使得各地的利益最终能趋于一致，为是实现整体的发展做出突出贡献。

（二）加强执法协作

京津冀区域生态环境的保护不仅仅需要三地政府加强立法协作，同时也需要是三地政府在執法上加强合作，没有执法上的良好合作立法就会沦为形式主义。具体来说，加强相关部门间的协同联动，各部门间要密切配合，统一行动，凝聚成生态环境协同治理的强大合力。其中，应当强化京津冀区域政府在环境治理中的组织领导和监督责任，重点解决环境保护监管不力，监管缺失等问题，环保部门应加强指导、协调、监督，其他有部门要制定有利于生态环境协同治理的相关金融、科技等政策，依法做好各自领域的相关工作。总之三地政府应该聚焦京津冀生态环境中面临的突出问题，在加强执法合作和沟通的基础上，本着互利共赢的理念公正执法，促进京津冀区域生态环境的保护。

四、结语

京津冀一体化是促进华北地区经济社会发展的重要驱动力，在京津冀区域经济一体化的过程中由于各种因素的影响，生态环境保护成为了三地政府面临的首要发展问题。在面对这一问题的时候不仅仅需要注重植树造林等，同时也需要注重生态环境法治方面的建设。最后在三地生态环境协同治理的过程中，法制保障起着极为重要的作用，只有社会各界认识到了法制保障中存在的各种问题，并尽全社会之力将其一一破解，才能使京津冀三地的生态环境状况得以好转，使京津冀成为一个综合实力强大的区域经济体。

参考文献

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