分税制改革后纵向财政不平衡对广西农村小学教育的影响

胡淑岚 王梦迪

摘要：分税制改革是我国财政管理体制变迁史上最深远、力度最大的一次改革，使我国的税收征收和分配变得有章可循，转移支付作为其核心内容旨在维护我国纵向各级政府及横向各地区的均衡发展。但是，分税制改革也带来了纵向财政不平衡等问题，极大地影响了小学教育等公共服务的供给质量。本文以广西农村小学教育为例，研究分税制改革后纵向财政不平衡对广西农村小学教育的影响。

关键词：纵向财政不平衡；转移支付；农村小学教育

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2019）15-0219-03

1994年的分税制改革，旨在提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，重新划分收入分配格局，提高中央的财政汲取能力，增强中央调控宏观经济以及提供公共服务的能力。由于各级政府的事权财权分配不明晰，且未对省级以下各级政府的事权做出明晰的划分，基层政府承担了与其财权并不相符的事权，降低了基层政府提高公共服务的质量。分税制改革的另一个核心内容是实现中央对地方、上级对下级的转移支付，以缓解纵向以及横向发展不均衡的态势。但是，广西等严重依赖中央转移支付的地区，一般性转移支付总量本就不足，专项转移支付的项目与该地区农村小学教育发展的真实需求存在出入，使得纵向财政不平衡的问题不能得到根本改善，西部地区基础教育尤其是小学教育的发展仍面临诸多问题。本文旨在研究分税制财政管理体制改革之后带来的纵向财政不平衡以及现行转移支付体制存在的问题，探寻这些因素对广西农村小学教育产生的影响，从而为提高广西农村小学教育质量，避免基层政府在义务教育供给中的职责缺位提供可行策略。

一、中国财政状况与教育财政体制

改革开放初期，为提高“统收统支”财政体制下对地方政府的财政激励力度，我国推行了财政包干制，地方政府获得了辖区内税基的剩余索取权，中央政府的财政收入需依靠地方政府从下至上缴纳的上解来征收，中央政府的财政汲取能力严重削弱。1993年，中央政府的财政收入已经低至22%。为转变中央财政窘迫状况，重新划分央地财政收入分配格局，国务院决定于1994年起在全国实行分税制改革。

分税制财政管理体制改革在基层政府范畴内造成了事实上的纵向财政不平衡，并扩散到义务教育领域。我国在1986年制定了义务教育法，确立了推行九年制义务教育的同时也划分了各级政府在义务教育领域的财政支出责任。其中，中央政府负责宏观上的义务教育方针政策以及对落后地区义务教育的经费补助，省级政府加以解释和指导，提供具体的教育服务、教育设备和筹措教育经费的责任则由县级以下政府承担，支出责任被进一步固化，甚至法定化为县乡级政府的支出责任。基础教育领域实行的“分级管理、以县为主”的支出管理模式使基层政府在预算内财政收入不足的同时承担了沉重的基础教育支出责任，事实上拉低了基层政府提供基础教育的能力和质量，也滋生了基层政府在基础教育领域的“乱收费”现象，与国家的教育均衡发展目标相悖。

分税制改革的另外一项重要内容是建立了中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的转移支付制度。改革后，中央对地方的转移支付规模不断上升。2014年，中央对地方的转移支付总额为46509.49亿元，其中一般性转移支付占其中的比例为59.27%，专项转移支付占40.73%。在一般性转移支付中，义务教育的转移支付规模为1611.97亿元，占5.85%。在专项转移支付中，教育支出为1236亿元，占专项转移支付总额的6.53%，其中用于农村义务教育阶段的学生营养改善资金为169.77亿元，占专项转移支付的0.90%，用于农村义务教育薄弱学校改造补助资金为308亿元，占专项转移支付的1.63%，用于农村义务教育阶段教师特设岗位计划工资性补助资金为44.06亿元，占专项转移支付的0.23%。虽然中央政府对地方一般性转移支付的规模连年增长，但是地方政府将其用于发展义务教育的规模并不高。而在中央拨付的用于发展农村义务教育的专项转移支付中，完全用于提高农村义务教育质量的转移支付规模也仅占专项转移支付总额的2.76%。

二、分税制改革后纵向财政不平衡对广西农村小学教育的影响

布里姆莱提出：教育是具有较大外部性的公共物品，由于其无法直接创造收益，因此需要生产性部门承担其所需要的教育成本及支出，而这种承担的方式通常表现为国家和地方税收。因此，税收构成了教育经费的主要来源。

分税制财政管理体制改革调整中央和地方分享的税收收入比例，并划定相关的行政管理和供给公共服务的支出责任。小学教育的经费投入便是分税制改革之后由地方政府承担的主要事权。然而，纵向财政不平衡问题所导致的直接后果就是基层政府的预算内财政收入不足，对义务教育经费支出有心无力。纵观广西的教育经费收支和办学条件发展情况，区内农村小学教育供给主要存在以下问题：

第一，分税制改革之后基层政府的事权和财权不统一，供给公共品的支出责任主要集中在基层政府身上，而基层政府尤其是村政府在税收分享中所占的比例又不足以支付其公共品支出。从农村小学教育经费收入端来看，2012年到2013年，虽然广西农村小学各项教育经费都有所增加，一定程度上促进了农村小学教育的发展，改善了农村小学的办学条件，但是其中也存在着不少问题。

首先，2012年到2013年，廣西农村小学各项教育经费收入当中，各级政府征收的用于教育的税费虽然都有所减少，但总量仍然保持在5亿左右的水平。姑且不论其是否合理以及经费是否被合理使用，教育附加费用占教育经费收入的比重偏高，间接说明各级政府拨付的教育经费仍然存在巨大缺口。其次，2012年到2013年，广西农村小学教育征收的学杂费增加了六百余万元，增加率为18.73%，这与中央政府减免农村小学学杂费的政策目标相距甚远。改革之后，虽然事实上增加了对地方政府的转移支付规模，但总量仍然不足，且部分地方政府并未将其投入到小学教育的发展之中，导致农村地区的小学教育发展捉襟见肘，也将一部分小学教育支出压力转嫁到了农民身上，如表1所示。

第二，广西农村小学教职工工资仍然偏低，无法切实保证农村小学教师的基本生活和各项需求，难以形成有效的工资绩效激励。2013年，广西全区普通小学教师工资福利支出为9，925，099千元，其中农村普通小学教师工资福利支出为7，887，278千元，占總体的79.47%；全区普通小学年均教职工数为243，778人，其中农村普通小学年均教职工数为194，272人，占总人数的79.69%。与全区教职工平均工资水平相比，广西农村普通小学教师工资略微偏低，虽然二者的差距很小，但是农村地区的基础设施建设落后、医疗与社会保障水平较低，农村教育者的工作环境与城市差距较大，农村教职工的工资水平理应高出城市教职工。范先佐等（2015）提出，“从教育均衡发展角度看，只有提高农村地区、贫困地区学校教师的待遇，才能吸引和留住优秀教师，并能为教师合理流动提供长效保证。”因此，农村地区的普通小学教职工工资有必要高于城市教职工，具体标准应该由各地区根据其具体情况制定。

广西于2009年出台建立教师绩效工资制度的方案，规定义务教育阶段教师工资由基本工资和绩效工资组成，规范后的义务教育教师津贴补贴平均水平，由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。但县级政府的财政支出能力有限，许多地区的教师工资待遇并未得到实质性的提高。2017年，广西H市的城乡教师工资虽然名义上由岗位工资、薪级工资和基础性绩效工资构成，但是其绩效工资是由原本的基本工资（岗位工资和薪级工资等）的30%形成，即该市将原本属于基本工资的30%划定为绩效工资，但实质上的工资总额不变，仅在年终补发了5000元的绩效补贴。多数农村教师也在调查中表示虽然近几年国家和区财政对农村小学教育提供了大量的专项转移支付，但是这些经费大多数都用于农村小学的基础建设，真正用于提高农村教师待遇的资金还远远不够。

第三，广西农村小学的教育经费支出结构与现实需求不符，教育经费使用效率不高。近几年，广西以区财政为主体向农村地区义务教育投入了大量资金，用以提高农村地区义务教育教职工福利待遇、建设农村地区义务教育基础设施以及购买相关教学用品等，有效提高了农村地区小学教育的教育质量。但这些专项教育经费的使用方式和使用效率仍存在一些问题，制约了农村地区小学教育发展。首先是农村教职工工资水平偏低，这一现实使广西大部分农村地区的小学教育仍然面临专任教师严重不足的问题。由于农村地区教师待遇普遍偏低，环境艰苦，个人发展机会渺茫，社会福利和医疗条件差，部分地区连教师的基本工资都不能保障，导致农村小学教师尤其是骨干教师和优秀年轻教师流失严重。其次，广西区财政及国家专项转移支付的教育经费主要用于农村地区的义务教育基础设施建设，广西目前农村小学教育已经基本解决了基础设施建设落后的问题，部分农村地区的小学教室、宿舍、书籍和电子设备甚至已经赶上了城市水平，但部分地区存在基础设施建设过剩以及与需求不符的问题。

三、结论与政策建议

小学教育是各级教育系统中的初级阶段，肩负着提高人民的综合文化素质和社会公民素质的重要使命。对于农村地区，小学教育是使其具备最基本的识字和算数技能、掌握最基础的文化知识的重要阶段，决定了农村地区人口的普遍素质。同时，小学教育也是具有最大外部性的教育，它能够使全社会以及政府获得最大的教育收益。因此，小学教育有必要由政府义务提供并保证其质量。

2015年，广西普通小学在校生中，农村小学在校生的人数为2059247人，比城市多出1207576人，比县镇多出536796人。农村小学在校生数占全省在校生数的比例为46.45%，比城市多出27.24%，比县镇多出12.11%。可以看出，广西农村小学学生人数占广西小学生总数的比例是最高的，农村事实上承担着发展小学教育的最主要责任。因此，农村地区的教育事业费也需要占广西小学教育事业费的主要部分。但是由上文的数据可以看出，广西农村小学的学生总量与其应当占有的教育资源和教育经费并不协调，甚至比例失衡。由此，笔者提出以下建议：

第一，明确广西区内各级政府的事权、财权分配，尤其是明确省级以下各级政府的事责分配。加强广西区内的省级统筹，试行“省直管县”的财政管理体制，由省政府和县乡村级政府共同承担农村地区的小学教育发展。即保持原有的县级政府负责小学教育经费的筹集责任，制定省级政府在其中的转移支付比例，乡政府和村政府负担农村小学教育的校舍新建和修缮以及确保适龄儿童入学责任，其中的人员经费需要由县级政府和省级政府承担，并主要由省政府的转移支付费用承担，确保小学教育阶段教师的工资福利待遇。人员经费是小学教育事业费的最主要成分，加强省级统筹有利于保证农村教职工的正常工作生活，避免拖欠教师工资的现象，能有效降低教师流失率，切实提高广西农村小学的教育质量。而对于基层政府对一般性转移支付的使用情况问题，则可以通过政府绩效考评管理。笔者建议将基层地方民众对施政效果、公共服务提供的满意程度纳入对政府官员的考核指标上来，以实现对基层政府官员的绩效激励。

第二，提高广西县乡级政府在税收分配中的分享比例。根据以往的研究，大部分学者的倾向都是将土地税划分给县乡村级政府全权征收。土地费用一直是基层政府财政收入的主要组成部分，但是其一直存在于基层政府的预算外财政收入之中，征收不规范、不透明，缺少相应的制度约束，既无法对基层政府的土地收入收入预算规制，也无法保证其财政收入的稳定性。因此，有必要对土地税完善立法，使其成为广西基层政府的地方税收入。同时，放开部分具有地方特色的税种由地方政府进行征收，保证其财政资金的来源充足。

第三，增加一般性转移支付所占的比例，赋予县级政府自由支配财政转移支付的权力，减少中央和区级财政的专项转移支付。由于中央和区政府对基层尤其是农村地区教育发展的切实需要并不敏感，专项转移支付占比过高难免会出现教育经费支出与现实需求不符的情况。因此，有必要赋予基层政府对转移支付资金配置和使用的自主权，调整经费使用情况，适当增加人员经费占比，避免重复建设或过度建设造成的资金浪费，提高经费使用效率。

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