韩美为啥在防卫费分担问题上吵个不休?

慕小明

驻韩美国空军基地中的F-16战斗机

2018年12月11日至14日，韩美两国在首尔举行了第10份韩美《防卫费分担特别协定》的第10轮谈判，因对协定“总体规模”存在分歧，双方未能达成最终协议。

实际上从2018年3月至12月，韩方首席代表张元三和美方首席代表副助理国务卿蒂莫西·贝茨先后进行了10轮漫长而又艰苦的谈判。双方谈判的破裂，不仅使驻韩美军在2019年面临“停摆”，也很可能最终导致美国撤出部分驻韩美军，这对韩美军事同盟的未来以及东北亚的力量格局都将产生一定影响。

《防卫费分担特别协定》与分歧

朝鲜战争结束后，韩美两国于1953年10月签订《韩美共同防御条约》，韩国允许美国在韩国领土及其周边水域部署陆、海、空军。1966年，韩美签署《驻韩美军地位协定》，其中第5条规定韩国向美方免费提供设施和用地，此外的所有费用由美军承担。此后，美军一直按协定内容自行承担驻韩所需费用。

上世纪70年代美国的全球霸权相对衰落，时任美国总统尼克松提出，让北约和日本等盟国分担美国在欧亚地区的防务成本。1988年，美国以自身财政赤字为由，正式向韩日等盟国提出防卫费分担要求。美国以日本已率先同美国签订驻日美军费用分担协议为例，不断向韩国施压。韩国迫不得已，于1989年和1990年分别向美方临时支付了4500万美元和7000万美元，但未能全部满足美方要求。1991年，韩国政府考虑到“驻韩美军的重要性和战略价值”，最终与美国签订了关于驻韩美军驻扎费用的《防卫费分担特别协定》。根据协定，韩国为部署在韩国的美军每年支付一部分的军费。

《防卫费分担特别协定》（Special Measures Agreement，简称SMA），是韩美两国依据《韩美共同防御条约》和《驻韩美军地位协定》签署的关于驻韩美军军费分担方式的双边协议。韩国承担的防卫费主要包括：驻韩美军雇用的韩国人员工资、装备修理维护和弹药储藏管理费用、美军基地内的营房建设费用等款项。该协定一般先确定生效期内第一年的基本额度，再根据上一年度的GDP增长率、物价上涨指数和上上年度的居民消费价格指数来确定其后几年的额度。

随着新兴国家的崛起以及美国影响力的相对下降，美国持续抛出“免费搭车论”，要求盟友大幅增加防卫费分担额。

从1991年至今，韩美两国先后签订了9份《防卫费分担特别协定》。2014年1月签订的第9次《防卫费分担特别协定》截至2018年12月31日到期。从1996年开始，韩方的分担比例每三年大约增加10%，分担额从1.5亿美元提高到2018年的约8.6亿美元。协定的有效期也由最初为二至三年，延长到李明博和朴槿惠执政时期的五年。

出于各自国家利益的考量，韩美两国在防卫费分担方面一直存在分歧。在美韩防卫费分担问题谈判过程中，美方不断要求韩方增加防卫费分担额。韩方则坚持，韩国对驻韩美军提供的直接和间接经费不少，应当尽可能控制韩方负担的防卫费增长。因此，韩美的防卫费分担谈判也时常被迫拖延。那么，美韩在驻韩美军防卫费分担方面到底存在着哪些分歧？

驻韩美国陆军装甲部队进行年度演练中的N2A3步兵战车

一是分担费数额。特朗普执政后，渐渐表现出以“交易方式”看待美韩同盟的倾向，认为韩国作为盟友长期以来“搭便车”，要求盟友为美国的安全保障承诺“买单”。文在寅政府则认为韩方承担的防卫费应该适度，尤其要考虑到韩国每年从美国进口数十亿美元的武器，以及驻韩美军的土地使用费并未算入防卫费分担中的情况。在此次韩美防卫费分担谈判过程中，特朗普更是要求将韩国的防卫费分担份额大幅提升到1.8万亿韩元，几乎是2.85万驻韩美军全部的军费开支。由于美国削减军费已成定局，加之美国一定程度的“战略收缩”倾向，韩美双方承担防卫费数额问题，仍将是今后韩美之间的主要分歧所在。

B-2隐身战略轰炸机进行空中加油

二是协定有效期。在去年12月的第10轮谈判中，美国方面提议将协定有效期由五年缩减为一年。韩国方面则认为协定一直是五年一签，改为一年一签不合常规。有分析认为，美国将于今年和日本、北约成员国就防卫费进行协商，向韩国方面提出此项建议，也是为了下一步与所有盟友统一防卫费分担标准。

三是防卫费分擔项目。在此次谈判中，美方坚持要求新增“作战支援”项目，即将战略武器在朝鲜半岛的活动费用作为“作战支持”费计入韩国承担的份额。美方所定义的战略武器包括核动力航母、核潜艇、B-1B战略轰炸机、B-2隐身战略轰炸机、F-35隐身战斗机等。这些武器的运营成本高昂，韩方若承担美军战略武器费用，将意味着韩国目前分担的驻韩美军防卫费翻番。韩国认为，防卫费分担的宗旨是向驻韩美军提供稳定的驻屯环境，战略武器问题不属于防卫费分担谈判议题，难以接受美方要求。因此，韩方坚持按以往协定只承担美军基地部分人员工资、基地建设和后勤补给三个项目。

此外，在美方要求的承担美军在韩国以外地点行动的部分经费，以及韩方要求的“转换成以提供实物为主的分担方式”等议题上，双方也存在严重分歧，影响了协议的最终达成。

影响韩美防卫费分担的内外因素

美国要求韩国增加防卫费分担额的基本动机是减少盟友“搭便车”，以降低霸权护持的战略成本。长期以来，美国一直要求韩国在防卫费的支出上向日本看齐。从总额上看，日本在日美军事同盟当中分担的防卫费是韩国在韩美同盟当中分担量的3倍，但日韩两国GDP总量相差巨大。加之目前驻韩美军有2.85万人，以陆军为主;而驻日美军为3.6万人，以海空军为主，支出以装备为主。而且，韩国一直是美国最大的武器进口国，过去三年的进口额高达14万亿韩元（约合132亿美元），约为2017年防卫分担额的15倍。因此，韩国的相对经济负担实际大于日本。

特朗普上台以来，明确要求韩国在美韩军事同盟当中承担更多美军驻扎经费，立场十分强硬。所以对韩国来说，分担的防卫费上涨是必然的，只是涨多涨少的问题。这导致韩国国内抗议声不断，质疑为何用韩国人的血汗钱供养外国驻军，要求公开费用去向，这主要体现在以下方面。

一是韩美《防卫费分担特别协定》的合法性。部分韩国舆论认为，让韩国承担部分美军驻扎费用，其本身就违反《驻韩美军地位协定》第5条的规定，且随着美国海外驻军“战略灵活性”的调整，驻韩美军的任务也不再仅限于对朝防御，已成为可随时介入世界任何地区争端的快速机动部队，因此韩国没有义务向美軍无偿提供设施和用地。美国海外驻军遍及全球，英国、德国等经济高度发达的国家并未与美国签订防卫分担的协定。

韩国引进的美制F-15K战斗机

二是分担额度到底有多少。部分韩国舆论指出，韩国政府每年负担的美军防卫费，除账面上的直接支援费用外，还有大量间接费用，如驻韩美军中附编有3600余名韩国军人，为美军提供翻译、后勤、行政等方面的协助，他们虽然划归美第八军指挥，但仍接受韩国宪兵队的管理，支出也由韩军负责。此外还有向美军提供的占地费用、训练场使用支援费、公共费用减免以及所免除的道路港湾使用费等，如再加上美军基地搬迁费用，韩方实际负担额度超过一半，可能高达百分之七八十。

三是防卫费使用去向。韩美防卫费分担属于“总额型”，即双方每次只谈妥韩国每年应负担的防卫费总额，对费用的具体使用去向并不规定监管条款。据韩媒报道，美军可能存在不按协定额度执行和储蓄获利行为，光是2002—2008年建设费用一项存到银行里的钱就达1.119万亿韩元。美方一边抱怨钱不够花，不断向韩方抬高价码，一边却把大笔大笔的钱存到银行里赚利息。有关事态于2007年被韩媒首度披露，韩美两国政府先是矢口否认，7年之后于2014年终于承认，但时至今日双方仍含糊其辞不愿做出具体解释。

四是美方不合理要求层出不穷。2017年7月，驻韩美军陆军司令部撤离首尔，南迁至京畿道平泽基地。搬迁过程从规划到落实历时14年，其间搬迁费一涨再涨，美方挪用大量防卫分担费用于新基地建设，而这原本应由美军承担。2016年，驻韩美军司令布鲁克斯在美国国会参议院听证会上说，美军基地南迁共花费108亿美元，韩国承担了其中的92%。此言一出引发韩国舆论一片哗然。此外，美国借口应对朝鲜“核导威胁”，常临时调派航母、F-22、B-2、B-52、战略核潜艇等高端武器到朝鲜半岛，从而成为增加防卫费分担的理由。美军在韩部署“萨德”反导系统后，特朗普政府就一直要求韩方为此支付10亿美元。而在韩民众看来，“萨德”最关键的作用是保护美国本土和日本的安全，韩国没有理由为此“埋单”。

从1991年签订第一次分担协定至今，韩国向美方缴纳的防卫费之所以一路上涨，美国的压力是一方面，韩方的应对心态也是关键原因。由于分担额相对于韩国的GDP总量来说占比很小（目前只占0.06%），韩方出这个钱并不困难，加之在与美国的交锋中，韩国毫无疑问处于劣势，并不希望因具体的数额分歧给韩美同盟带来整体影响。所以，面对美国的施压和国内民众的反对，韩国文在寅政府必定使出浑身解数，既不能完全驳了美国的面子，还要争取一个国会和民众都能接受的数额。

空运至韩国的“萨德”反导系统

韩美防卫费分担问题的影响

由于第9份《防卫费分担特别协定》已于2018年12月31日到期，如果今年2月韩美仍无法达成一致，驻韩美军的韩国员工将在4月中旬面临着“无薪休假”的窘境。这将是韩美防卫费分担谈判破裂所要承担的直接后果。目前，大约有8700名韩国员工向驻韩美军提供行政、技术和其它方面的服务，所以他们的诉求将会对韩国政府造成很大的压力。韩国外交部已经表示，韩方将“努力把对员工的负面影响降到最低”。

在第10轮谈判破裂后不久，美国总统特朗普连续两天在推特发文，就防卫费分担问题继续对韩国施压。除了特朗普，共和党掌控的美国参议院军事委员会也发出了相同的声音，要求韩国分摊更多的防卫费。这意味着，随着此前支持韩防卫费分担份额不要大幅度上升的国防部长马蒂斯提前卸任，美国将会在该问题上对韩国施加更大的压力。

鉴于韩美在历次防卫费分担问题上从来都是吵闹不休，此次谈判亦非例外。对于美国而言，如何以最少的成本维护美国的领导地位，将是特朗普政府的主要战略考虑，也会以此来应对美韩同盟的调整。对于韩国而言，在防卫费分担问题上只有有限的自主权，不太可能从根本上改变增加防卫分担费用的趋势。此外，韩国还面临着向美国争取汽车增税的豁免权，在包括韩朝铁路公路连接项目开工仪式在内的韩朝经济合作方面，甚至在对朝鲜的人道主义支援的制裁免除上，韩国也都有求于美国，因而韩国做出让步将是大概率事件。

可以预见，特朗普政府会继续向韩方施压，力求实现韩方承担额度的上涨。韩方则可能借强调韩国对同盟的整体性贡献来寻求折中方案，重申驻韩美军的存在对于美国的核心利益也是至关重要的，不应仅以美国利益为中心考量。韩方有可能在额度上做出让步，同时为向国内公众有所交代，在防卫费执行制度方面提出改进意见，尽力要求美方在制度上做到合理、透明，比如借鉴日本的“需求满足型”分担方式，在总额确定的前提下，细化各项目的需求，明确使用去向，避免挪用、储蓄等现象的发生。

但是，此次韩美争议的持续发酵，不仅让韩国各界對韩美《防卫费分担特别协定》的前景感到担忧，对韩美同盟的发展也产生了一定的负面影响。1月8日，韩国国防部长郑景斗与美国代理国防部长沙纳汉通电话，认为“在任何情况下，韩美同盟关系和联合防卫态势都绝不会动摇”。韩美两国防长的表态，既是沙纳汉履新的“规定动作”，也可视为韩美防卫费分担谈判破裂后的“补救措施”，为韩美同盟未来打上一支“强心针”。

事实上，2018年以来朝鲜半岛局势发生积极变化，由高度紧张向逐渐缓和的方向发展。这在某种程度上降低了韩国对美国的不对称依赖，对美韩同盟也产生了一定的冲击。虽然美国表示驻韩美军的规模和性质保持不变，韩国也声称驻韩美军与签署朝鲜半岛和平协定“毫无关联”，朝鲜也并未将驻韩美军撤离作为弃核的条件，但随着形势发展，驻韩美军的地位和规模等具体问题恐怕最终要摆到谈判桌上，并成为各方协商的难点。

最终，韩美双方会寻求妥协达成协议，结果很有可能导致美国削减韩国驻军。这一方面符合第二次“特金会”的期待和朝鲜半岛的形势变化，一定程度上也符合特朗普政府当下的局部退出战略。但是，驻韩美军在美国东北亚战略中至关重要，美国减少驻韩美军的数量也是有一定限度的。2018年10月生效的《2019财年美国国防授权法案》规定，目前2.85万名驻韩美军未经美国国会同意，不得缩减至2.2万名以下。

美韩两国炮兵进行联合演练

但不得不承认，韩美同盟基于《韩美共同防御条约》《驻韩美军地位协定》《战时支援协定》等法律基础，还包括了韩美安全协商会议、韩美军事委员会会议、韩美联合司令部等多层次协调机制与机构，是战后美国的双边军事联盟中法律体制最健全、作战指挥系统最完备的同盟。韩美同盟历时60余载，两国之间高度的利益契合和价值认同，决定了韩美之间有足够的韧性和共识以解决分歧。

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