培养监察法治人才要有新视野新思路——本刊专访西南政法大学监察法学院院长、博导、教授谭宗泽

采访_本刊记者 夏镇龙

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作而制定的法律；是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

在新的形势下，西南政法大学成立了监察法学院，这是全国高校中首个围绕《中华人民共和国监察法》开展教学、研究的法学院。那么，新成立的监察法学院如何发挥它的作用，它的意义在哪里？推而广之，又如何看待监察法对整个社会的法理和实际作用？近日，西南政法大学监察法学院院长、博导、教授谭宗泽（以下简称“谭”）就诸如此类的问题接受了本刊记者（以下简称“记”）专访。

以新新视野新能力新知识的思路，来培养监察法治人才

记：据悉，西南政法大学已成立了全国高校首个监察法学院。西南政法大学为什么要成立监察法学院，有何背景？

谭：2018 年宪法修正案把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现了党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求。宪法修正案在总体保持宪法的连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进，正式确立了立法、监察、行政、司法的国家治理结构的现代化模式和宪法新秩序 。

早在1980 年代初，我校即西南政法大学的行政法学科和相关教研部门就开始关注监察制度的法制化问题，并一直跟踪该领域的学术和实践进展。1981 年我校王连昌教授建议党的纪律检查委员会与（行政）监察机关合署办公并首倡“重建国家监察机构”，该建议在1982 宪法中得到体现。1993 年王连昌教授主编司法部统编规划教材《行政法学》，在国内教材中第一次设专章讨论“监察制度”。可以说研究监察制度是西南政法大学行政法学科的传统，王连昌教授是国内法学界呼吁重建国家监察制度的第一人。时至今日，在几代人的努力下，我校行政法学科已在监察法制领域取得大量成果，不少研究成果也为党和政府相关部门所采纳。

监察法学植根于传统法学二级学科，其产生、运行、发展均与传统二级学科相密切相关，但监察法学也与其他二级学科有着显著的区别。从研究内容来看，宪法是根本大法，监察制度的首要问题便是合宪性问题，这是现代法治的基本要求。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三章第七节专门对监察委员会进行了专门的规定，对监察委员会的性质、组织架构、权力责任等内容进行了规范，构筑了以监察委员会为核心的中国监察制度，需要与之对应的理论体系进行支撑，这成为监察法学研究的基本内容。从监察法学与行政法学的关系来看，《宪法》将国家监察委员会与全国人民代表大会、国务院、人民法院及人民检察院等国家机关并列设置，由此监察机关进入国家机关序列，获得了独立的宪法地位。

我国宪法、监察法构建过程中具有集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，各级监察机关成为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公的工作模式，因为监察对象的特殊性，党的纪律与国家法律在廉政建设和反腐败领域高度融合，监察法就因此具有党内法规与国家法律兼容的立法架构，监察法律关系也因此区别于其他法律关系。因此，应当有专门的教育培训机构制订培养方案，要以新时代、新起点、新视野、新能力、新知识的思路，来培养监察法治人才。这就是西南政法大学成立监察法学院的初衷。

记：西南政法大学成立监察法学院的意义体现在哪些方面？监察法学院以后准备怎么发展？

谭：我校监察法学院2018 年3 月20 日挂牌成立，2018 年6月27 日完成监察法学本硕博培养方案公示备案，已经取得本科、硕士、博士招生资格，学科代码为0301Z7。目前有本科学生40 人，法律硕士（监察法方向）研究生48 人，2019 年将招收监察法学研究生10 人，博士研究生1 人。我校监察法学院依托于行政法学院，统筹全校的教学研究力量，在宪法与行政法学、刑法学、诉讼法学、法律史学等学科和职务犯罪调查、审计、党内法规研究中心等专业机构遴选了38 位教授组成导师团队，全方位展开监察法学的教学研究工作，已经取得了一定的成果。

尤其值得一提的是，西南政法大学在具有有力的研究队伍人数保障的同时，我们在监察制度领域的研究成果，可以说也是走在全国高校前列的。西南政法大学的不少教授已主持参与有关国家监察制度的国家社科基金重大专项课题、司法部重点项目、中国法学会重大课题等，一批关于监察法原理、监察组织法、监察程序法、监察证据与调查、廉政制度与理论的教材体系正在研究撰写中。

监察范围与领域的扩大，是高校廉洁廉政工作的有效保障

记：众所周知，高校的腐败现象一直是不容小觑的一个顽疾，高校领域被查处的腐败案例也并非鲜见。监察法对遏制高校腐败现象肯定是有很大的积极意义的。

谭：是的。2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国监察法》，明确要“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”，包括公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。这一规定对于高等学校监察体制的发展具有重要意义，对高等教育管理领域的廉洁廉政将发挥重要作用。

记：请您具体谈谈，在高校乃至整个教育领域，监察法对遏制腐败、促进廉政廉洁的作用体现在哪些方面？

谭：从高校监察的性质和力度来看，其内容发生了重大变化。1992 年12 月国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》第四十九条规定，“事业单位可以参照本条例的规定，对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察”，因此高校内部的监察机构具有一定的调查权、建议权和行政处分权。1997 年5 月制定的《中华人民共和国行政监察法》（2010年10 月修订、2018 年3 月废止）却取消了有关事业单位参照行政监察的条款，高等学校参照行政监察的制度设计丧失了法定依据，高校内部监察缺乏正当性与权威性，因此工作实效不尽如人意，招生录取、后勤基建、物资采购、科研经费等关键环节或重要领域皆有典型案件出现。

监察法的颁布，不仅使高校监察制度实现了法定化，也将其从参照行政监察的定位上升为国家监察的性质，实现了从同体监督向异体监督的转化。当然，如何在高校领域落实国家监察制度，使之发挥实效也是即将开展的重要工作。

监察范围与领域的扩大，也是高校廉洁廉政工作的有效保障。从监察法的内容来看，在事业单位从事管理的人员皆纳入监察的范围。对“从事管理的人员”需要进行仔细甄别。既包括高校的中层和基层管理人员，也包括与从事职权相关的其他人员，或对国有资产、科研经费进行管理、监督的工作人员以及临时组建的与国有资产的使用管理相关的人员，如评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员等。

当然，从事管理人员的范围也不能无限扩大，如高等学校的教学科研人员、教学辅助人员等，教学科研人员在高校教学科研管理活动中就科研经费的支出等事项而言，是处于被管理者的地位，不应属于国家监察的范畴。总之，监察法的实施使高校监察制度产生了质的变化，相对独立、法定和权威的监察体制的建立方能使高校还原为一方净土。

判断是否是监察对象，不能仅看他是否有公职身份

记：推而广之，监察法对社会各界如何进行监督？

谭：监察全覆盖并不是指对社会各界进行全面监督，而是专指对所有行使公权力的公职人员进行的监督。由国家监察机关承担调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严，监察职能实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，体现了执政党对人民负责任的态度也体现了党和人民对监察机关的高度信任。根据监察法的规定，监察对象包括“所有行使公权力的公职人员”。首先需要明确的是，监察对象是人而不是机关。分析监察法第十五条规定的六类人员，我们知道监察法确定监察对象的标准是以下综合标准。

机关公务员和机关中参照公务员管理的人员。这是以身份兼以岗位职责进行确定的，机关中的工勤人员不是监察对象。

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。这是以岗位职责为主兼以身份进行识别的，受托组织中的非从事公务的人员不是监察对象。

国有企业管理人员，即对公共资源、国有或集体财产负有经营管理监督责任的，这是以特定管理责任确定的，不仅仅以身份为基础。

公办事业单位中从事管理的人员，具有公共服务职责，属于廉政从业的范畴。这里的“管理”属于法律上的“不确定概念”，一般参照国企管理规定。

公有事业单位的领导班子成员、中层干部、基层管理人员等具有管理责任的人员。这是以管理公共财产，提供公共服务，分配公共资源等特定管理、服务职责为标准确定的；

基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。基层自治组织承担了大量的自我管理与服务的职能，具有管理一定范围内公共事务的主体地位与职权职责，这是以公共事务职责为标准的，其他社会自治组织、行业协会的管理也具有一定的公共属性，但这种管理不具有公权力属性，目前并不属于监察法调整范围。

其他依法履行公职的人员。对该兜底性条款不能做扩大化解释，仍然应当按照前述综合标准进行判断确认。比如，有关人大代表是不是监察对象的讨论，我认为，不能简单表述为人大代表是或者不是监察对象，这需要从人大代表的法律地位和履职行为去认识。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，人大代表是各级国家权力机关组成人员，担任代表期间，其公职身份是确定的。但是，该法同时规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。人大代表行使权力的途径和方式是“参加行使国家权力”。因为“参加行使”公权力与“行使”公权力是有区别的，所以，只有在人大代表违反法律的禁止性规定，利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益时，其行为才应当受到监察。

记：我们注意到，《监察法》中使用“公职人员”这一概念，而不是“国家公职人员”以及“国家工作人员”，无疑它在整个社会的覆盖对象更广，怎么准确理解这一概念变化的意义？

谭：正如刚才你所提到的，《监察法》在立法中首次提出“公职人员”这一概念，而没有使用“国家公职人员”以及“国家工作人员”的概念。由此可见，监察对象的分类标准已经超越传统对“公权力”的理解，形成了公职身份、公共权力、公共事务、公共财产和公共资源等要素进行组合判断的认定标准，体现了社会主义中国监察制度的本色，即“公职人员”的外延可以解释为全部的公职人员、行使公权的人员、依职权或者受托从事公务或者提供公共服务的人员、依职权或者受托经营管理公共财产、分配公共资源的人员，这有利于监察全覆盖的立法目的的实现。

因此，判断是否是监察对象，不能仅看他是否有公职身份，还需要认定其是否有行使公权力、履行公务，或管理公共财产分配公共资源的责任。