“燃油税改革”的十年

文

呼之欲出14年

2009年开始推行“燃油税改革”的中国，对普通公路的融资和实施方式做出了重大变革，取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项公路收费。确定了逐步取消二级公路收费的时间表，并陆续取消630条政府还贷二级收费公路的收费权。截至目前，全国31个省份除新疆还有4000余公里政府还贷二级收费公路之外，其他省份均已取消。同时，改革方案还将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高，以取代被消费的资金源。

事实上，在燃油税改革正式出台之前，历经14年辗转反侧。2008年12月出版的《21世纪经济报道》杂志专文梳理了这一改革历程，其中写道：“以税收取代公路养路费等六项收费，是十年前便已明确的改革思路，而其大背景，可以追溯到三十年前。”伴随着政府间财政关系的重构，地方政府和部门财权逐渐扩大，收费、基金、集资等非税收入项目越来越多，规模日趋庞大。到1998年年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费最多的省有470多项，最少的省也有50多项。费税改革就是在这个历史背景下开启的。

1994年，海南实施“一脚刹车踩到底”，在全国率先将公路养护费、道路通行费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，改为只征收机动车辆燃油附加费。海南的“燃油税改革”为全国的“燃油税改革”提供了实践参考。

1998年，《中华人民共和国公路法》实施，其中，第四章第三十六条明确规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建（1999年10月修订）。《公路法》的颁发与实施，从法律上为征收燃油税创造了条件。

1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。但最终，计划还是赶不上变化。

在推行燃油税改革之前，在普通公路融资体制下，中央政府对普通公路规划施加影响的机会有限，这可能导致了重大的制度缺陷，如公路养护不足、资源分配不当及低效益项目投资过剩。

2001年，国务院决定分步实施燃油税改革方案：先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。2001年以前，国际油价一直稳步徘徊，2001年年中以后，国际油价开始以12%至20%的增幅悄然上涨，此后的8年里，国内油价不仅无法回到预期价位，反而一路攀升。这8年里，一切询问“燃油税改革”何时出台的官方回答都是“择机开征”。

在云南省楚雄州交通规费征收稽查处工作了16年的汪伟回忆，十几年里，“几乎每年年底都听说燃油税费改革将推出的消息。”他很想知道这一次不再是空穴来风，同时也担心一旦取消养路费，自己将何去何从。

经济学家、财政部财政科学研究所所长贾康说：“这十几年，我们就是在等一次机会，在市场看起来没变，石油价格降低时，我们把税放进去，让大家看起来价格并没有上扬。”

在解决安置养路费、航道养护费征收队伍30万人，保证成品油消费市场平稳，严格立法程序，明确燃油税补贴标准，均衡地方利益等一系列问题后，“燃油税改革”于2009年1月1日起实施。

燃油税改革是一项重大的公共政策措施，反映了国家迫切希望解决节能减排、税收公平、集中管理、公路运输效率和成品油定价等问题的愿望。事实证明，燃油税改革强化了中央政府影响公路规划和政策的能力，推动了资金的集中化管理；行业更加关注不断扩大的普通公路网养护工作；公路养护资金逐渐加强管理和控制以提高公路资产管理的经济效益，避免公路破损至必须修复的地步；国家公路资金的分配和支出具有更完善的决策程序、更高的透明度及更健全的问责制。然而，中国仍面临着若干亟待解决的关键问题。

来自亚行的观察与评估

2011年年初，在亚洲开发银行、能源与环境发展研究中心的支持下，国内展开了一个评估项目——“燃油税改革后的公路建设和养护融资”技术援助项目，对燃油税改革的初步成效、公路部门融资可持续性、普通公路规划实施必须解决的关键问题，展开了调查、评估并提出建议。

20世纪80年代以来，中国通过实施《国家公路网规划》《国家主干线系统规划》《农村公路建设规划》等主要发展规划，路网建设取得重大进步，其建设融资渠道主要来源于车辆购置税、中央政府拨款、地方专项收入和公路收费。燃油税改革后，税收由财政部划拨给省级政府，一方面替代被取消的公路使用费，具体额度以各省或相应辖区2007年通过之前公路融资机制征收的总收入为基础。另一方面，为增长的需求提供“增量资金”。但是，新征收的燃油税的分配原则和程序并不透明，各省政府难以预测一个财政年度可以获得多少燃油税，虽然有通知表明当时年度要划拨的燃油税资金额度，但这笔资金往往要到年底才能收到，这给调整下一年度的筹资计划带来了困难。比如，在北方地区，由于天气原因，施工季节短暂，可能难以利用这笔资金。而如果划拨的资金无法利用，各省将面临撤销燃油税收入的风险，这意味着下一年度可能要缩减基础建设规划的规模。

根据规定，全国各省应当先对公路养护需求进行评估，再利用燃油税收入满足这种需求。但是在实践中，大多数省份会将部分燃油税收入用于公路建设。比如，广东省将部分燃油税收入用于“以建代养”性质的工程，因为该省燃油税收入超过了公路养护支出计划。又比如，由于政府还贷二级公路收费被取消，河南省将部分燃油税收入用于支付贷款利息。这反映了中央政府对省级政府使用燃油税收入的情况几乎没有任何控制和监督。

车辆购置税是在购置车辆（汽车、摩托车、电动车、拖车及农用车）时征收10%的附加费，这部分税收由财政部管理，主要用于普通国省道干线的建设，但也可以用于其他领域，比如，支持水资源发展和政府用车更新等。

普通公路发展目标（单位：万公里）

截至2010年6月，东部和中部的政府还贷二级公路收费已经全面取消。西部仅重庆、云南、贵州完全取消收费，陕西省取消了部分二级公路的收费，其他省份尚无明确计划。

根据“十二五”规划等相关材料，中国计划于2011年至2020年期间在现有公路网的基础上，新建74万公里的普通公路，全国路网将由2011年的400万公里扩展至2020年的474万公里。同时，到2020年也将实现所有乡镇和90%的建制村通硬化路的目标。

2011年至2020年普通公路建设目标的预计成本为7万亿元。路网养护及安全防护改进等，将额外需要3.8万亿元。这意味着我国将要筹集11万亿元。

2011～2020年普通公路建设计划和养护需求（单位：亿元人民币）

2011年燃油税改革初期评估结果中的关键问题

目前，国内普通公路的资金来源为机动车燃油税、车辆购置税和中央财政预算拨款。2011年至2020年，机动车燃油税将提供2万亿元，车辆购置税将提供3.7万亿元，仍存在5万余亿元的资金缺口（财政预算拨款可预测性低，不列入收入预期中）。

9个关键问题

“燃油税改革后的公路建设和养护融资”技术援助项目组通过调查与评估，发现了“燃油税改革”实施过程中面临的政策现状及问题，它们交叉繁复，很难一次性解决，而是应该依靠制定综合战略进一步改革。比如，满足“十二五”规划和“十三五”规划预计支出所需的额外中央政府资金与省级和地方政府资金数额，取决于中央政府与省级和地方政府如何分摊成本；规划管理的方法与各级政府的作用和职责、财政结构和能力，以及总体目标和各项具体目标密切相关；公路资金的管理和分配方式取决于作用和职责的划分方式；绩效管理要求与其他任务相互影响；缺失有关公路管理的法律和政策，导致责任划分不明确，难以确保技术标准得到满足；国家公路资金的管理和分配缺乏透明度，未与需求因素充分关联；部分公路存在养护资金供给不均衡的现象；需要明确如何划分各级政府为国家、区域和地方优先发展领域提供资金的职责等。其中有9个关键问题值得注意。

虽然，燃油税的短期前景强劲，但新能源电动车和高效节能车辆的普及，显然将会最终降低油耗，并限制燃油税作为中国普通公路主要融资机制的可持续性。利用机动车燃油税作为公路资金主要来源的发达国家已经开始将这种可能性看作既成事实，并已经普遍确定，按时间收费或按里程收费终将会取代现行燃油税。

中国迫切需要制定普通公路长期资金解决方案，因为技术变革极有可能将减少未来对应税燃料的使用。中国应着手采取适当措施，转为向所有公路使用者征收使用费，而不是利用税收支付公路支出。还建议中央政府密切关注按距离收取公路使用费的国际发展动态，尤其是德国、荷兰、瑞士和美国正在开发和实施的高科技收费系统。