国际经验可以攻玉

2019-04-15文

中国公路 2019年3期

文

政府作用和职责划分

德国联邦政府牵头制定联邦总体规划，制定国家的整体运输政策框架，并负责联邦公路建设和养护的规划与融资工作。通过推荐项目和控制项目开发的许多法律要素，各州和地方政府在联邦公路的规划工作中也发挥着重要作用。各州政府负责各自辖区内的联邦公路建设和养护工作，以及州级公路的规划工作。地方政府负责其自身路网的公路规划设计、融资和实施工作。

日本的国土、基础设施和交通省负责管理全国的高速公路和部分国道，并负责制定所有的公路收费标准。都道府和主要城市负责管理国道“连接线路”和都道府公路，小城市则负责管理市町村路。

美国联邦公路管理局（FHWA）全面负责全国公路网，主要包括州际公路、美国国道及大多数州级公路的管理，公路、桥梁和隧道的新建和养护。FHWA还为各州和地方政府提供联邦财政援助，用以建设、养护和维修公用道路和高速公路，其中包括国家公路、森林、野生动物保护区和部落土地范围内的公用道路和高速公路。FHWA负责制定全国交通政策，征收联邦燃油税及其他使用费，拟定促进合理使用联邦资金的行动计划，开展调查研究工作，并为各州、地方和联邦合作伙伴提供技术援助。FHWA还负责对使用联邦资金的项目进行监督。各州和地方政府负责对联邦路网和非联邦公路实施具体的规划、建设、养护和管理工作。

燃油税改革后，2011年中国公路的总里程达到400万公里，是1979年的4.3倍，其中，7.4万公里为高速公路，其余均为普通公路。

澳大利亚的联邦政府、各州政府和地方政府分别负责为国道、主干道和地方公路提供资金。但是，联邦政府鼓励通过各州、地区和地方政府，以及公司合作模式提供资金，升级国道路网，并要求各州政府为路网的部分路段，尤其是新连接路段出资。例如，太平洋公路（Pacific Highway）和考尔德公路（Calder Highway）都是国道，各州政府还需要为主要城市附近的部分老旧路网路段提供资助（通常为20%）。实际上，联邦政府和各州政府也为地方公路投资提供资金支持。位于各州境内的国道和主要公路由各州政府负责，包括以合约方式实施国道工程。目前，澳大利亚各州正在合并州级公路机构和公路监管机构，最终形成州级公路只有一个主管机构的格局。

在英国，战略公路网的管理由国务大臣负责，具体的公路网规划、运营、养护和维修工作由英格兰公路局、威尔士国民议会和苏格兰行政院（国道）负责。在国家层面由运输部制定交通战略和政策，继而由执行机构予以实施。区域公路由区域层级的政府机关负责实施，地方公路网则由地方政府负责建设、管理和养护。中央政府通过英格兰公路局为战略公路网提供资金，并通过运输部为地方交通运输主管部门提供资金，供地方交通运输服务和实施路网改进养护工作。

欧洲国家普遍愿意定期提高燃油消费税，但大多数国家只是将提高燃油税作为临时策略。

日本采用的方式是指定公路5年发展计划，由国家政府制定国家投资重点和目标，并通过包含成本效益分析的规划程序筛选国家项目。

在新西兰，公路管理主要分为两个层面：中央政府授权新西兰交通局（NZTA）监管陆路运输，管理公路使用费，进行有关中央财政公路资金使用和公共客运的决策，以及对国道实施管理；地方政府（市区和地区行政委员会）负责管理所有其他的公用公路和公共交通。制定公路部门政策的总体责任由交通部部长承担，并由交通部予以协助。交通部部长至少每3年颁布一份关于陆路运输资金的政府政策声明。该声明通常会阐述陆路运输投资重点、目标及政府希望达到的影响。新西兰交通局和地方政府在制定陆路运输方案时，必须参详政策声明。新西兰交通局利用商业代理商提供车辆登记和核发牌证的前台服务，并采用公路使用费系统进行收费。

资金来源

美国的公路投资资金高度依赖于动机车燃油税；美国联邦公路信托基金的收入将近90%来源于汽油和柴油税。其他专项资金来源包括以重型车使用税形式征收的货车使用费、货车和拖车销售税及货车轮胎税。美国各州和地方政府采用多种机制筹集公路资金，但具体做法各不相同。除了联邦燃油税，各州都征收自己的燃油税，收入一般专用于交通领域，许多州还征收各种形式的车辆登记费，所得收入专用于公路领域；其他州级公路资金来源包括：销售税、债券和一般预算拔款。在少数情况下，收费公路运营的盈余收入会用于支持普通公路网的建设和养护活动。在地方层面，公路资金极少来自于使用费，大多数来源于一般预算款、财产税和一般销售税收入。

在20世纪90年代中期以前，德国通过一般联邦预算提供公路建设和养护资金。1995年，德国开始在整个高速公路网对重型货车（车辆总重在12吨以上的货车）征收时间收费，这项收费平均每年可以带来4.5亿欧元（约合40亿元人民币）的收入，所得收入专项用于公路投资。2005年，重型货车征税计划进一步扩展，开始征收里程费。目前，这项收费平均每年可以为公路投资带来44亿欧元（约合400亿元人民币）的额外收入。此外，德国还通过公私合作模式和收费来支持高速公路网的建设。

在美国，联邦燃油税的税率由国会确定，并且自1993年以来从未提高过。

日本中央政府向各种相关方征收不同种类的公路使用费，包括向汽车制造商和经销商征收消费税，向车主征收车辆费和燃油税。所得收入从专项公路资金来源转入一个专用账户，用以支持5年规划的实施。日本的公路投资资金来源包括：专项使用费、通行费收入和通行费担保货款、一般预算拨款等。

资金分配

若干发达国家会向公路使用者收取一定的服务费。比如，新西兰早在1978年就开始对重型车辆征收基于里程的公路使用费，利用车轮转数及测量应收费的行驶里程。20世纪50年代初，新西兰、日本和美国都按照“用者付费”原则，建立了专款专用的公路基金。具体措施包括，划拨一定的公路相关税费，并将之存入专用账户或公路基金。专项资金的数额高于以往的一般预算划拨款，井且由于这些资金按照预算外资金实行管理，适用较为宽松的预算规定。

20世纪70年代和80年代期间，许多发展中国家采用这种模式，而在20世纪90年代，也有许多东欧转型国家采用这种模式。除了新西兰、美国和日本，几乎所有这种模式的公路基金都未能为公路部门带来可靠、稳定的资金流。他们挪用其他部门的资金，却对资金管理不善，新增收入也往往未用于公路领域。因此，财政部门、国际货币基金组织和许多捐助机构现在都反对建立这种模式的公路专项基金。

特别是，被迫采用专款专用模式时，发展中国家往往会有所抗拒，承诺会在政府的现行预算程序框架内加以改进。但这种承诺并不能让贷款机构保持乐观态度。政府承诺提供充足的资金，并不能代替继任政府做出同样的承诺。而且，政府一般收入面临着诸多迫切需求，使得政府难以信守承诺。有证据表明，如果不采取专款专用的模式，发展中国家很少能够坚持拨付充足的资金，以满足公路养护需求。

在澳大利亚，联邦政府根据各州地方政府拨款委员会设定的、基于人口和公路里程的标准，为各州政府和地方议会拨付用于公路的有条件拨款。议会必须根据具体项目说明这笔资金的用途，并从自有收入中拨付等额的资金来充实这笔资金。此外，地方政府还会获得年度财政援助拨款。这些资金通常分为一般用途拨款和地方公路拨款，前者根据人口在各州和地区之间分配，后者按照过去的固定份额进行分配。这两种拨款全由地方政府支配，允许议会根据地方优先发展领域使用拨款。

在德国，联邦政府拨付给各州和地方政府的公路建设和养护资金是以各辖区登记车辆所占的比例为依据，但柏林等市州的份额会进行一定调整。

在日本，100%的专项汽油税、50%的液化石油气税和67%的机动车吨位税均由国家政府用于公路领域。剩余部分的液化石油气税和机动车吨位税，另加100%的地方公路税（与汽油税一起征收）、专项柴油税和车辆购置税，均分配给地方政府。此外，中央和地方政府还从一般收入来源中拨付公路资金。