行政机关关于信息公开制度的自我完善

摘 要 作为信息公开实践的主导力量，信息公开制度的完善和发展，很大程度上取决于政府的行动和理念。从理念方面来说，我国政府应当转变传统的秩序行政理念，树立服务行政理念；从行动方面来说，我国政府可以借助行政复议制度来强化救济和监督作用。

关键词 行政机关 复议 审查

1转变行政理念

我国传统的行政理念，强调发挥政府的行政管理职能，政府和公民是管理者和被管理者的关系。在这种关系下政府推动信息公开制度发展的动力在于该制度的工具价值，即政府信息公开有助于行政管理的开展。这种工具价值通过两方面实现，一方面，政府通过公开政府信息，实现了信息的交换与共享，提高了行政决策的科学性和正确性，同时公开政府信息有助于公民知晓和配合行政管理的实施，这都有助于降低行政成本，提高行政效率；另一方面，政府通过公开政府信息，保障了公民的知情权、监督权、参与权，既有利于社会主义民主的实现，强化政权的合法性，也有利于发动社会监督的力量减少和遏制腐败，降低腐败的危害。在这种理念下，政府认为公开政府信息是权力而非义务，公民能否获取政府信息依靠政府的“施与”，获得政府信息的种类也出于政府管理的需要、偏好。这种政府主导下的信息公开制度更具有政策的色彩，制度发展的动力来源于政府，制度发展的好坏也寄希望与政府。

2发挥行政复议作用

行政复议作为“信息公开条例”第三十三条第2款规定的两种主要救济途径之一，如果能进一步发挥作用的话，对推动信息公开制度发展的作用也是可以期待的。根据我国《行政复议法》规定，行政复议作为行政机关内部的救济手段，具有和司法审查相似的双重功能，既可以保障公民、法人和其他机构获得政府信息的合法权利，也可以监督行政机关依法进行信息公开。同时，相比司法审查止于合法审查原则的限制，行政复议的审查原则兼有合法性审查和合理性审查，根据《行政复议法》第三条、第二十八条的规定，行政机关可对信息公开行为的合法与适当均有权作出审查，并对明显不当的行为予以撤销和变更。

但目前我国行政复议存在中立性不足的问题，导致其能够实际解决政府信息公开纠纷的能力很有限。笔者认为原因有以下两个方面：首先是行政复议机构的能力不足。根据《行政复议法》第三条规定，我国的行政复议机构是复议机关负责法制工作的机构，即各级政府及职能部门内设的法制办公室。该机构作为行政机关的内设机构，普遍存在人员编制少、专业素质不高、人员稳定性较低等问题，完全无法适应日益增多的行政复议案件。其次是影响复议决定的因素多。一方面，行政复议机构审理案件时会受案外各种因素的影响；另一方面，复议决定的最终决定权在复议机关的行政首长的手中，在行政复议过程中行政复议机构仅起到了辅助作用。因此笔者建议在我国行政复议领域探索推行职能分离，在政府内部按照立法、执法、司法的职能分工重新调整机构、人员设置，并确保行使不同职能的三类机构之间的相互独立。通过在行政机关内部推行职能分离，促进行政复议过程和决定的公正性，实现通过行政复议保障公民知情权和监督权的价值目标。

法谚有云“无救济则无权利”，没有救济制度的充分保障，任何权利都如同空中楼阁。无论是理论中的知情权，还是依据“信息公开条例”推导出的“获取政府信息”的权利，如果没有相应的制度保障和救济手段，那么公民获得政府信息的权利就只能祈求行政机关的“开恩施舍”了。在政府信息公开的实践中，立法机关、行政机关、司法机关和社会公众各方的博弈结果形成了各国政府信息公开的实然状态。建立适应社会需要的政府信息公开制度，不能寄托于政府自身的觉悟，实践证明，各国在信息公开过程中普遍出现了公开义务机关及其工作人员进行消极抵抗的情况，单单依靠公开义务机关的自制途径无法满足公开权利人的信息需求。因此，無论中外各国都将政府信息公开制度纳入司法审查的范围之中，通过司法权对行政机关侵犯公众知情权或不公开的政府行为进行监督，对社会大众的权利进行救济。

保护公民的合法权益和监督行政机关依法行使职权，作为司法审查一体两面的价值追求，贯穿于整个行政诉讼过程之中，并通过解决行政争议来实现。但由于我国司法审查制度存在诸多问题，人民法院面临既不能有效监督行政机关的信息公开行为，也不能有效保障公民知情权的窘境。“同案不同判”的状况使我国信息公开之诉的结果难以预期，而裁判的可预期性恰是信息公开之诉中参与各方的共同追求，也是公民对司法机关信任的来源。王利明教授就说过，裁判的可预期性是法安定性的要求。这种可预期，既包括立法上的可预期，也包括司法裁判上的可预期。法院的裁判越有可预期性，越会增加社会成员对法院的信任，越可以排除其他因素对法院的干扰。

作者简介：李楠，女，汉族，1993年6月，山西吕梁人，研究生，贵州民族大学。研究方向：宪法以及行政法。

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