安徽省饮用水水源地“一湖一策”探索

(1.安徽省·水利部淮河水利委员会水利科学研究院，安徽 合肥 230088；2.水利水资源安徽省重点实验室，安徽 合肥 230088)

安徽省地处长江、淮河和新安江流域，地表饮用水水源地(河流、湖泊、水库)取水量占供水总量的85%以上，全省饮用水主要以地表水为主。湖泊是地表水载体之一，安徽省常年水面面积1km2以上湖泊共128个，其中长江流域84个，淮河流域44个，总面积4169.33km2，属饮用水水源地的有28个。

中央在《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》中提出针对高原湖泊、内陆湖泊、平原湖泊、城市湖泊等不同类型湖泊的自然特性、功能属性和存在的突出问题，因湖施策，科学制定“一湖一策”方案。“一湖一策”实施方案是安徽省全面推行河长制的重要抓手，是各级湖长部署、调度、考核湖泊管理保护工作的重要依据。

本文以天河湖为例，通过对研究区饮用水水源地现状进行多方面分析，探索了饮用水水源地湖长制“一湖一策”管理保护体系，并结合实际情况初步提出了“一湖一策”的主要任务与措施。

1 概 况

1.1 研究区概况

天河位于淮河右岸，发源于凤阳猴洼，流经滁州市凤阳县和蚌埠市禹会区，于涂山南侧注入淮河。天河上游凤阳境内河道分岔多呈涧沟，下游地势低洼渐宽为天河湖。天河湖南北长约13～16km，宽600～1000m，湖流域总面积340km2，其中蚌埠市禹会区106.4km2，占31%，滁州市凤阳县233.6km2，占69%；常年水面面积21.0km2，其中，蚌埠市18.06km2，占86%，滁州市2.94km2，占14%。主要入湖支流有天河、胡桥河和许村河，流域水系分布情况见图1。

图1 天河湖流域水系分布

天河湖既是蚌埠市应急水源地和凤阳县境内湖区周边乡镇的农饮取水地，又是渔业基地和农业灌溉的主要水源，开发利用程度较高，根据《安徽省水功能区划》，天河湖水功能一级区划为天河湖开发利用区，二级区划为天河湖蚌埠饮用水源渔业用水区。天河湖死水位为15.5～16.5m(天河湖城市供水死水位为15.5m；养鱼、农业用水的死水位为16.5m)，相应库容400万～1500万m3。天河湖水位、面积、容积关系见表1。

表1 天河湖水位、面积、容积关系

1.2 天河湖湖泊特征分析

天河湖的湖泊特征突出表现在以下4个方面：

a.天河湖既是河流又是湖泊。天河发源于滁州市凤阳县猴洼，上游河道分岔多呈涧沟，下游地势低洼渐宽为天河湖，经天河闸于涂山南侧注入淮河，天河湖属于河流型湖泊，同时兼具河流和湖泊的特点。作为地表水载体，湖泊与河流相比，水域较为封闭，水体流动相对缓慢，水量交换更新周期长，生态系统自我修复能力弱，生态平衡易受到自然和人类活动的影响，容易发生水质污染、水体富营养化，存在内源污染的风险，遭受污染后治理修复难，对区域生态环境影响大。

b.天河湖既在城市又在农村。天河湖属于城中湖，毗邻蚌埠市城区，地跨蚌埠市禹会区和滁州市凤阳县，沿湖人口密度较大，水环境一定程度上受到人类活动影响；与此同时，天河湖也是蚌埠市重要的湿地型生态屏障，需要统筹考虑城乡发展和湿地生态保护。

c.天河湖既有排涝任务，又有灌溉任务。天河湖地势低洼并受淮河顶托，在担任排泄淮河涝水和突发暴雨涝水任务的同时，作为蚌埠市区内最大的水域，又承担着沿湖村民生活和农业生产灌溉用水功能。

d.天河湖既要适应饮用水水源地管理保护要求，又要适应社会经济发展要求。随着湖区周边社会经济的发展，天河湖需进一步满足饮用水供水需求和农业灌溉用水需求，与此同时，天河湖的水污染、水环境问题也越显突出，需进一步结合饮用水水源地管理保护要求进行整治规范。

1.3 “一湖一策”编制依据

“一湖一策”实施方案编制主要依据水利部《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》(以下简称《指南》)，按《指南》要求，实施方案内容应包括综合说明、管理保护现状与存在问题、管理保护目标、管理保护任务、管理保护措施和保障措施。

1.4 现状问题梳理

针对湖长制6大任务：水域空间管控、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水环境综合整治、生态治理与修复、执法监管，结合饮用水水源地环境保护要求，梳理出以下问题。

1.4.1 水域空间管控

水域空间管控有待进一步规范。天河湖管理和保护范围划界确权未完全落实，湖泊保护标志未统一设立；对于天河湖管理范围内违法侵占水域的行为，相关管理部门已进行过相应清理整治行动，但仍未完全清除，鱼塘、虾塘及其他围垦湖泊现象仍然存在，管理未完全落实；涉湖建设项目有待进一步规范。

1.4.2 岸线管理保护

岸线管理保护未完全落实。为便于农业生产，天河湖沿岸居民大多依湖而居，居住人口和建筑密度较大，农村建房缺少统一规划，部分沿湖岸建房存在侵占岸线现象。由于未出台水域岸线保护和开发利用总体规划，功能分区未落实，岸线管理事权不清，责任不明，缺乏统筹协调。岸线无专人管理维护，部分岸线长期存在乱占、乱堆、乱倒等现象。

1.4.3 水资源保护和水污染防治

水资源供需矛盾突出，用水方式粗放。天河湖来水面积较小，流域季节性缺水较为突出，多年平均降雨量880.9mm，汛期多年平均降水量占全年降水量的70.4%，流域多年平均来水量8230万m3，地表水资源可利用率42%，目前地表水用水量达到3370万m3，季节性缺水突出，水资源紧缺。

天河湖部分湖区部分时段水质未达标。2016年天河湖水质全年为Ⅲ类，达标率从2015年的83.3%提升至100%，但天河湖上游凤阳境内水质相对较差，长期保持在Ⅳ类。部分区域农业面源污染和生活污染较为突出，河湖养殖区污染未得到有效控制。

1.4.4 水环境综合整治

饮用水水源地规范化建设不完善。饮用水水源保护区地理界标、隔离防护设施尚未设置，警示标志设置尚不完善；饮用水水源水质水量监测能力薄弱，预警监测不完善，应急监测能力不足，应急预案有待进一步完善；农饮取水水源保护区尚未划定。

农村人居水环境亟待改善，部分湖区淤积严重。农村河道、沟渠、库坝、池塘、边远死角污染严重，部分湖湾死角区地势较低，水体流动性较差，逐渐淤塞，且有农业面源污染随暴雨涝水排入，难以自净，已出现水华现象。

1.4.5 生态治理与修复

河湖水系连通性有待提高，湿地生态系统保护力度不足。为满足防洪和蓄水需要，天河湖入淮建有天河闸，一定程度上影响了水体交换，加之马齿苋、水葫芦等水草丛生，河湖连通受到影响；天河湖饮用水水源保护区内局部水域湿地生态系统尤其是湿地植被受到一定破坏，生态功能下降。

生物多样性保护面临压力。由于过度养殖，湿地植被受到破坏，湖区周边滩涂芦苇基本消失，缺乏滨水植被，滩涂裸露，鸟类繁殖和栖息生境得不到保障。

1.4.6 执法监管

执法监管制度不完善，部分水事活动存在无章可循、无法可依的现象；违法水事活动处置、联合执法等执法监管机制不健全，执法监管手段不完备；信息化建设滞后，执法监管信息准确性、全面性、实时性亟待提高。

2 湖长制体系确定

2.1 管理范围

确定天河湖管理范围。天河封闭堤段管理范围为堤防迎水侧的水域、滩地和堤防及护堤地；无堤防段管理范围为天河湖设计洪水位(20.0m)以下的水域和滩地，共38.0km2；有涵闸的河口以涵闸为界，无涵闸的河口上溯500m为界。

2.2 控制断面

充分利用和整合“水十条”国控断面、省控断面、国家重要水功能区和省水功能区监测断面，天河湖管理范围内共选取和设定控制断面(点位)6个，见表2。2020年水质目标依据《安徽省饮用水水源环境保护条例》设置，地表水饮用水水源一级保护区内的水质不得低于国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，二级保护区内的水质不得低于Ⅲ类标准。

表2 天河湖省级控制断面(点位)

2.3 湖长制控制性指标体系

围绕水域空间管控、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水环境综合整治、生态治理与修复5项任务，共细化控制性指标26项，其中直接分解落实到湖泊上的湖泊型指标14项，分解落实到流域或行政区域上的面上型指标12项，见表3、表4。

表3 “一湖一策”主要控制性指标(湖泊型)

续表

续表

表4 “一湖一策”主要控制性指标(面上型)

3 天河湖湖长制重点措施

统筹现有规划与方案成果，结合饮用水水源地环境保护，从湖长制六大任务中分别总结天河湖湖长制管理与保护重点措施。

3.1 水域空间管控

划定天河湖管护范围。按照《安徽省湖泊管理保护条例》，依法划定天河湖管理范围和保护范围，并设立湖泊保护标志。

落实湖泊管控措施。严格控制涉湖项目建设，对违法占用湖泊水域现象开展退地还湖、退耕还湖、退圩还湖、网箱清理等专项清理整治行动。

3.2 岸线管理保护

推进管理范围划界。制定范围划定工作实施方案，明确工作内容、实施安排、经费保障等，指导划界工作，按照“轻重缓急、先易后难、因地制宜”的原则和分级管理、分级负责的要求实施。

加强岸线保护与节约集约利用。研究制定天河湖水域岸线保护与开发利用规划，划分湖泊岸线保护区、保留区、控制利用区和可开发利用区，禁止不符合湖泊功能定位的涉湖开发活动。

3.3 水资源保护和水污染防治

严控用水总量，强化节水减排。落实“十三五”水资源消耗总量和强度双控工作方案，严控沿湖2市3县(区)用水总量；开展节水型社会建设，发展高效设施农业、休闲观光农业，优化作物种植结构。

严格水功能区监管。核定水功能区污染物入湖控制量，提出限制纳污方案，建立入湖污染物限排总量控制制度和水功能区监督管理制度，对水功能区实施全覆盖监测与评价。

落实省市县“水十条”。明确天河湖水污染防治分年度目标和任务，全面排查入湖污染源，落实污染物达标排放要求，加强农业面源污染防治，强化乡镇生活污水和生活垃圾治理，开展矿山综合整治。

推进入河排污口监管整改。饮用水水源保护区内禁止新设入河排污口，依法查处未经批准、私自设置的入河排污口，定期开展入河排污口核查检查，及时更新销号和新增入河排污口信息资料。

建立水污染联防联控机制。实现两市政府多部门联合防控，严格源头防控、加强会商协作、强化监测预警、协调处理纠纷，形成监管合力，及时有效防范和处置水污染纠纷。

3.4 水环境综合整治

开展饮用水水源地规范化建设。实施饮用水水源地安全保障达标建设实施方案，设置完善隔离防护设施，设立完善保护区明确的地理界标和明显的警示标志，进一步落实水源保护区管理保护措施。

加强饮用水水源环境保护。开展饮用水水源地环境违法行为专项排查，依法清拆饮用水水源一、二级保护区内违规设施，在饮用水水源一级保护区内禁止新建、改建、扩建与供水设施和水源保护无关的建设项目，禁止从事网箱养殖、畜禽养殖、施用化肥农药的种植以及旅游、游泳、垂钓等可能污染饮用水水源的行为，禁止堆放生活垃圾和其他废弃物；在饮用水水源二级保护区内禁止设置排污口，禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，禁止从事规模化畜禽养殖。

防范饮用水水源环境风险。严格水源地上游高污染高风险建设项目环境准入，制定饮用水水源污染事件应急预案，提高饮用水水源应急能力，建立饮用水水源地污染来源预警、水质安全应急处理和供水厂应急处理三位一体的饮用水水源地应急保障体系。

加强农村饮用水安全保障。开展天河湖农村饮用水水源保护区划分工作，加强农村饮水安全工程运行和监督管理，加强农村饮用水水源保护和水质监测。

湖泊富营养化治理。采取清淤挖泥、投放水生植物微生物等工程和非工程措施，减少湖区氮磷物质含量，控制藻类植物生长；开展滨湖绿化带建设，重点保护湖泊自然生态岸线，发展生态农业。

农村人居水环境综合整治。结合美丽乡村建设，推进农村环境保护基础设施建设，综合运用截污治污、水系沟通、清淤疏浚、岸坡整治、河道保洁等措施，持续开展农村人居环境整治行动。

3.5 生态治理与修复

加强水生态空间管控。全面退出人工养殖，推行禁渔期、禁渔区制度，科学实施增殖放流，发展生态渔业；开展滨水湿地植被保护与修复，保障白鹭等珍稀水禽在此停歇和捕食；实施水系连通工程，减少控制性工程对水生生物的影响。

严守生态保护红线。严格落实《安徽省生态保护红线》中划定的淮河中下游湖泊洼地生物多样性，维护生态保护红线，强化生态保护红线刚性约束，发挥生态保护红线对国土空间开发的底线作用。

强化山水林田湖草系统治理。加大湖泊主要支流源头区、水源涵养区、生态敏感区等重点地区水生态保护力度，在流域水源涵养区开展森林增绿增效、中幼林抚育、未成林保育等工程。

3.6 执法监管机制

建立健全法规制度，提高执法监管能力。完善天河湖岸线利用准入和许可制度、水域占用补偿和岸线有偿使用等制度，做到河湖管护工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

4 结 语

在湖泊实施湖长制，是坚持人与自然和谐共生、加快生态文明建设作出的重大战略部署，是贯彻落实党的十九大精神、统筹山水林田湖草系统治理的重大政策举措，是加强湖泊管理保护、维护湖泊健康生命的重大制度创新。做好饮用水水源地环境保护工作是确保饮用水安全的基础，更是在湖泊型饮用水水源地推行湖长制的重要举措。

按照“坚持人与自然和谐共生，坚持生态优先、绿色发展，坚持问题导向、分湖施策，坚持近远结合、综合治理”的基本原则，结合饮用水水源地环境保护要求，通过“一湖一策”实施方案的实施，到2020年实现天河湖水域空间管控更加有序、岸线管理保护更加有力、水资源保护和水污染防治更加严格、水环境综合整治更加完善、生态治理与修复更加全面以及执法监管机制更加健全，最终实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理保护目标。