美国关税税率决定机制中行政与立法的权力分配*

郑 伊

(中山大学法学院，广东 广州 510275)

在税收立法中，税率的确定一般奉行法定原则。我国《立法法》第八条第六款规定,税率的确定等税收基本制度只能制定法律。《中华人民共和国关税法》已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类立法项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)，立法中存在的一大争议是，关税税率包括普通税率、最惠国税率、协定税率、特惠税率、关税配额税率和暂定税率，以及正税之外的附加税，是否所有这些关税税率都属于税收基本制度，必须由狭义的法律确定？发端于去年的中美贸易摩擦，让我们领略到关税税率竟为美国总统操纵拿捏，沦为国际经济竞争的工具，诱发一场国际贸易秩序战的海啸。同样是采纳税率法定主义的美国，关税税率究竟是以何种法律程序来决定，在国会与行政机关之间是怎般的分配权力，这是我国关税立法中必须知晓的知识，也是立法参考的他山之石。本文从探寻关税税率的规范性决定机制出发，锁定授权机制和法定主义的平衡问题，通过梳理美国关税法律发展历程，对美国宪法及海关与关税法典进行文献分析，归纳授权及监管的原理和规律，以期详细地展开美国立法与行政在关税税率决定权力分配中的图景，对关税税率决定机制进行体系性地研究。

一、二元参与下关税税率决定机制的困难与探索

(一)税收法定原则下的关税税率二元决定机制

税收法定原则是现代税法的基本原则，作为税收核心要素的税率应以狭义的法律以确认。关税是针对进出关境的货物和物品征收的特定税种，国际贸易和经济全球化的深入推进，使得关税税率的设置愈加精细灵活，并呈现出国内立法和国际协定同步发展的特点。与其他税种相比，关税的税率更具多样性、政策性、对外性。按照征收对象，关税可分为正税和附加税。①正税为按照税则法定征收的关税，此外征收的为附加税。按货物国别来源区别对待的原则，进口关税正税中设置最惠国税率、协定税率、特惠税率、普通税率、关税配额税率等税率，且对进口货物在一定期限内可以实行暂定税率。②附加税也称特别关税，是指因某种特定目的而对进口货物和物品征收的关税。我国的特别关税包括反倾销、反补贴、保障措施和报复性关税。③在附加税中，一些国家还会设立“临时关税”，以保证某些特定情况(战争或紧急状况)下国内产业的发展。世界主要国家关税税率设置种类参见表一。[2]根据本文献资料整理出表一

表一 世界主要国家关税税率设置种类

不同的贸易情形适用不同的税率是关税和其他税种的显著区别，各国的关税税率设置均呈现出多元化和精细化的特点。同时，关税具有对外性——作为对进出关境的货物物品征收的税种，关税税率并非由一国国内法全权决定，其受到国际贸易关系的深远影响。很多情况下，关税税率是国际谈判的结果：WTO框架内的约束税率是成员国在旷日持久的谈判中经过多轮的对抗妥协达成的协议；[1]P248各国与贸易伙伴谈判签署自由贸易协定(Free Trade Agreement)，规定适用更优惠的关税税率；④各国针对发展中国家设置了“普遍优惠制”(GeneralPreferenceSystem)，通过谈判给予促进发展中国家的贸易伙伴经济增长的特惠税率。⑤简言之，双边或多边的国际协定直接左右着一国的关税税率，关税税率的决定必须充分考虑与对外谈判权力的衔接。

此外，关税税率具有政策性：关税税率在正税之外还设置了附加税，以应对特殊贸易情况。随着各国经贸关系的全面融合，一国的国内经济形势乃至经济安全与对进出口贸易紧密相连；关税作为调节对外贸易关系的最直接手段，税率亦承载着应对贸易变局的任务。以美国为例，为避免国内的贸易、产业、经济受到国际贸易的不利冲击，美国法律在上世纪70年代陆续创设了退出条款、反倾销税、反补贴税等若干法律，保障美国在不同贸易环境下利益；⑥同时，法律给予行政机关决定临时关税(temporarylegislative)以应对紧急情况的权力。

税收法定是税收立法的总原则，税率作为税收要素的核心内容，在税收法定原则下应由立法机关制定的法律确定和调整。但是，完全由狭义的法律来确定关税税率并不能满足客观现实对立法的需求。首先，进口货物的种类和来源是千差万别的、国家间的贸易关系也是复杂多变的，关税税率的设置必须多元灵活，其决定机制亦需要与税率种类的多元性相匹配。另一方面，广泛适用的协定税率对行政权力参与制定关税税率提出了客观需求。完全由狭义的法律决定关税税率意味着以代议制为基础的立法机构需要承担对外谈判的职能，先不论实际中的可操作性，这将极大地影响一国在国际贸易事务上的谈判能力和应对复杂多变的贸易格局的灵活有效性。国际谈判的首要条件是公信力，公信力要求参加谈判的人对专业问题有着深入的了解且可直接履行其承诺，确保谈判结果的可实施。所以在现代国家政体中，代表国家进行对外谈判的权力往往由行政机关享有。⑦第三，特别关税和临时关税必须倚重行政机关的决定和实施。以美国为例，为应对贸易局势的变化和保障国内产业的发展，以总统为首脑的行政机关拥有对事实情况广泛的调查和认定的权限，根据其调查结果和法律规定的程序，总统可以发布行政命令调节关税税率。在税收法定的框架内，保留可以由行政机关直接作出政策性调整的关税税率种类，是客观现实要求行政机关参与关税税率立法的又一体现。

综合上述分析，关税税率具有多元性、对外性、政策性等特点，这些特点对税收法定原则之下的关税税率的决定机制提出了特殊要求，也就是说，行政机关和立法机关共同参与决定关税税率的二元机制，是一种客观必然。从世界主要国家关税税率立法的实践来看，立法机关在一定程度上对行政机关进行授权，由二者共同参与决定一国的关税税率，是国际通行的做法。⑧在税收法定原则与二元关税税率决定机制的客观背景下，如何既充分满足关税税率设置的多样性、对外性、政策性要求，又保证立法机关对税率的最终决定权，严守税收法定原则的底线，这是税率决定机制设置的时候必须要回答的问题。在立法权分配的过程中，要平衡行政参与的必要性和税收法定的底线性，就一定要精准定位对行政权的授权程度、讲究授权的方法、强调对授权之后的“控权”和监管。如何将二元决定机制的立法理念和税收法定主义下的细节要求在具体立法过程中体现和保障，是关税税率决定机制的核心困难，亦是本文重点研究的问题。

(二)关税税率决定权在美国的冲突与协调

美国《海关与关税法典》 (United States Code Title 19 Customs Duties)历经近一个世纪的发展，一直在对税收法定原则下关税税率二元决定机制如何具体操作进行探索。从最初《1930年关税法》到目前已形成的庞大法典体系的过程中，呈现出这样一种发展趋势：关税税率决定权由国会全权掌控转变为部分授权于总统及其下设行政部门；随着行政机关话语权的扩大，国会从多个方面限缩授权；被限缩后的行政权又另辟途径扩张。总体来看，关税税率的二元决定机制在授权与限缩的冲突中试图找到动态的平衡。

1.美国宪法下国会与总统的权力分配

美国宪法第一条第八款规定了国会的权力：设立和征收包括进口关税在内的税费；规范和外国相关的商业、制定必要且适当的法律授权行政机关行使国会的权责。⑨总统的权力由美国宪法第二条规定：赋予行政权力以总统，总统是陆军、海军和民兵组织的最高指挥官。总统在参议院的建议与同意下，可以与外国签订条约。⑩

根据美国宪法，和外国相关的商业事项立法权归于国会，行使立法权是国会的职责，且通过授权的方式行使符合宪法规范。这一规定首先是税收法定原则最直接的体现，明确了行政机关对税率立法权唯一的来源渠道是国会制定的法律。另一方面，立法职能亦是国会的义务，授权立法的具体方式必须符合宪法规范，否则国会即要承担未能正确履行立法权职能的责任。根据美国最高法院的判例，国会对行政机关的授权立法须满足“实质性”和“事前性”两个要求。“实质性”是指针对行政立法的参与方式及程度必须有“具有实质性意义”的授权规定，意味着授权必须明确、清晰、规范、具体，如果因为授权条款欠缺实质性规定而导致的本应授权而未能执行，或范围过大而影响执行，是国会立法权行使不能的表现；同时，对行政权力参与立法进行授权的法律本身应包括结束授权的机制，保证权力授予和回收的双向性。第二，授权后国会应保持对行政立法的监督，但不得采取“事后否决”的方式。根据最高法院的判例，国会对授权后的行政立法有监督的职责，但应在立法前、立法过程中加以规范，不得在行政立法按照法律规定的程序结束后，推翻行政立法的结果。判例法形成了明确的规则：国会对符合程序性规范的行政立法进行事后否决无效。

综上，在美国宪法和法律的框架内，国会拥有关税税率的立法权，通过符合法律规范的授权立法是国会行使立法职责的途径，关税税率的二元决定机制符合宪法和法律规范。国会的授权应具体可操作，保持收回授权渠道的畅通，且国会不得采取“事后否决”的方式，二元制关税税率决定机制的具体实现方式应在上述背景要求下展开讨论。

2.美国关税立法历史中二元决定机制的确立及发展

根据美国《海关与关税法典》及统一关税税率表(HarmonizedTariffScheduleoftheUS)，美国现行关税按适用国别分为两大类：第一类为所有和美国保持正常贸易关系的国家，第二类只包括古巴和朝鲜。

第一类国家(Column 1)的关税税率有一般和特殊两种情形，前者适用于一般的贸易伙伴(Normaltraderelations)，后者适用于与美国签署自由贸易协定的国家、适用普遍优惠制(GeneralPreferenceSystem)的发展中国家，以及特殊类别的产品。按照本文前述税率分类，除以上正税率外，美国关税税率设置中还包括特别关税和临时关税。上述税率设置中，正税率项下的协定税率、普遍优惠税率，以及特别关税税率、临时关税税率由行政机关在授权范围内直接或间接参与决定，与国会立法决定的普通税率、最惠国税率、配额关税并列，形成了典型的关税税率二元决定机制。

20世纪30年代早期之前，美国国会直接对进口产品设定关税税率。1930年关税法实施之后，国会议员敏锐地发现，完全由国会操刀来制定关税政策存在着现实的困难。为应对这一局面，国会在1934年制定了《互惠贸易协定法案》(Reciprocal Trade Agreement Act)，将进行对外贸易谈判，决定优惠减让税率的权限正式赋予了总统，就此拉开了总统通过授权立法以参与税率决定机制的大门。基于国家间贸易谈判的协定税率正式成为关税税率设置中的重要内容，也标志着美国关税税率的决定机制从单一的“国会模式”转变为行政与立法的共同参与的二元模式。[3]P23

1934年《互惠贸易协定法》在确立了二元决定机制的同时也规定了授权的若干基础性原则和方式。首先，国会对总统参与关税税率立法的授权并非“一次授权，永久有效”。授权立法有着明确的有效期，总统的协定税率决定权的行使必须以法律连续有效的授权作为前提。1934《互惠贸易协定法》对总统首次授权的时间是三年，在此之后的33年，总统对协定税率立法权经由国会通过的法律进行了期限不等的延长，行政参与税率决定立法的权限保持着连续的状态。至1967年，美国共签署了32个双边互惠贸易协定，均由总统在谈判中决定具体的协定税率。除了双边贸易协定，总统还代表美国参与了关税与贸易总协定的谈判，于1945年签署了GATT协定。至此，美国关税协定税率的基本框架在行政与立法的二元决定下逐渐确立。

从20世纪60年代到70年代是美国政府权力扩大被广为诟病的十年，在此背景下，国会对总统决定协定税率的授权立法转入低谷。1967年，国会内部对WTO肯尼迪回合的授权谈判批评四起，故而在授权届满之后，国会并没有通过新的法律对总统的权力进行续期。加之彼时的美国深陷越南战争，布雷顿森林体系又摇摇欲坠，致使其国际经济遭受很大问题，且整体经济的对外性全面萎缩，也给行政权力参与国际经济贸易决策蒙上了阴影。直到1974年，国会总统的授权才重新开启。这7年的空档期是国会收紧立法权，限缩行政权力参与关税税率立法的一个时期。

20世纪70年代之后，美国国内政坛发出了新的呼声，一方面提倡扩大自由贸易，另一方面提出了要保护美国免受波动的进口行为和海外不公平贸易的不利影响。伴随该诉求，重开对总统谈判贸易协定的授权呼声渐高。考虑到总统和外国代表进行谈判的实际情形，国会在修订美国海关和关税法时将国家元首谈判的公信力纳入立法考虑，体现在《1974年贸易法》中。如前所述，国家间谈判的公信力要求谈判代表应拥有能够使对方国家充分信任的权力范围，该权力至少应对谈判结果的稳定性负责。也就是说，谈判者承诺的权利和义务代表国家，一旦谈判结束，无论一国的国内法与国际协定的关系如何，都不能使谈判双方重返谈判桌对已经达成的谈判结果进行修改。根据美国法规定，国际条约须经由国会的立法程序转化为国内法后方得实施，也就是说，总统虽有对外贸易谈判权，但其带回的谈判结果在立法流程上与一般的草案无异。美国立法程序须经国会参众两院的讨论、修改、投票，在谈判结果作为“立法草案”时，一般的立法流程有两个潜在的问题，一是立法程序拖沓、过程漫长，有时甚至会人为拖延；二是最终投票前会有多轮辩论，与最初的立法草案相比，通过的法案有可能已做出根本性的修改。第二点是为致命，因为如果对业已形成的谈判结果进行修改，则需要将双方代表召回到谈判桌，这实际上是对已经达成的共识的一种推翻，将极大地影响谈判的公信力，以及有关贸易协定的达成。

如何既保障谈判结果的稳定，又保证国会对行政授权的有效掌控，是解决协定税率中权力分配难题的核心。《1974年贸易法》将条约转化为国内法的过程作为解决问题的切入点，设计了“快速通道”立法程序(Fast Track)。简而言之，在快速通道的立法程序下，国会对经由总统谈判达成的关税税率协定，须在规定的时间内直接投票，要么通过，要么拒绝，不能对具体内容做出修改。这样既保证了国会对税率的最终决定权，又阻止国会对具体协定税率做出修改，兼顾贸易谈判结果的稳定性。此后，美国海关与关税法的几次增补都对快速通道程序予以保留；而总统对外谈判签署贸易协定、决定协定税率在“快速通道”程序创设后也似乎有如神助：1979年，WTO东京回合的谈判结果、1984与以色列、加拿大的自由贸易协定、1988年北美自由贸易协定、1988年乌拉圭回合谈判结果，均途经快速通道程序转变为美国法律、纳入海关与关税法典，践行了总统与国会共同决定关税税率的二元机制。1995年以后，随着WTO谈判进程的放缓，以及与贸易伙伴签订协定的高峰的过去，美国国会呈现出收紧快速通道程序立法授权的趋势。2002年，在激烈的辩论下，国会最后一次通过法律，允许协定税率的确定得以适用快速通道程序，但在五年期限届满后，并无续期。也就是说，目前美国关税税率决定机制虽有国会对行政立法的授权，但对于总统谈判的协定税率的具体结果并无快速通道程序的保障，即协定税率在经过国会的立法程序时，是可以被修改的，且没有时间上限制。这也说明了行政机关参与关税税率立法与客观现实是否需要紧密相关：在双边和多边贸易协定签订频繁的时期，国会对总统的授权范围大、权力集中；当行政权发挥其优势，满足了关税税率的对外性要求之后，行政机关参与税率立法的必要性减弱，国会将授权范围和权力强度缩小。

综合看，美国海关与关税立法近一个世纪的发展史首先是对关税税率二元决定机制的一种确认，通过授权引入行政机关参与，以满足关税税率多元性、对外性和政策性的客观需要。同时，立法机关在制度设计上力图寻求一种权力制约和效能发挥的平衡，避免授权成为滥权的肇始。至此，美国关税税率决定机制中正税率权力分配的图景显现：行政机关(总统)在国会的授权下参与和贸易协定有关的税率决定；在二元制的基本框架下，对行政机关的授权具有时效性，国会把行政机关参与立法的过程层层切割并逐步授权，将参与权和决定权分离，避免“一次性全盘授权”导致的行政权座大，并且授权须有客观现实的需要作为必要条件。在关税税率决定机制中，国会始终保留对授权立法的主动权。

以授权立法的基本原则，和分步切割的授权方式为前提，在回应行政参与必要性和税收法定底线性的平衡问题时，美国关税税率决定机制的权力分配在具体操作上进一步呈现出两个明确的特点：一是实体性与程序性分工明确，行政立法负责专业性、实体性的具体税率确定，国会制定详细具体的程序性法律，来规范行政机关实体问题决定权的方法与程序；二是行政机关参与立法是在国会的总体支配权之下，国会保留对税率的最终决定权。下文将对此两方面展开详细介绍。

二、平衡的取得：实体性与程序性立法分工

如上文所述，税收及对外贸易的立法权属于国会，符合法律规定的授权立法是其履行立法职责的方式之一；总统有与外国谈判签署协定的权力，当总统认为现行的关税或其他进口限制(无论是美国还是外国的)，不正当地限制了美国的国际贸易时，总统可以签署协定修改关税税率。国会的授权是总统的对外谈判权连接关税税率决定权的桥梁，制度设计要重点回答的是应该采用何种具体的授权方式以保障税收法定原则和二元决定机制的平衡。此外，和正税并列，美国设置特别关税和临时关税，以总统为代表的行政机关握有调查并决定是否启用特别关税、临时关税，并决定适用税率的大权(参见表二)。灵活的政策性是设置正税以外的关税税率的出发点，如何防范此类情况下行政权力的不当扩大甚至是僭越，亦是构建“制度的笼子”应重点关注的问题。

规范性授权立法的核心是权力可控。整体上，美国法律规定了授权的时效性、采取分部切割的授权方式、明确授权须有客观的现实作为必要条件；在操作中，美国法律则采取了“实体性和程序性”立法权划分方式作为规范授权立法的具体进路。具体来说，行政机关对协定税率、特别关税、临时关税税率的实体性内容具有决定权，但是，规范行政机关做出实体性立法的流程由国会规定。国会对二元机制下行政权力决定税率的流程和途径做出了非常具体的指示，法律从正向规定、排除规定、词语定义都提供了详细的规范和指引，并明确了行政机关内部分工。也就是说，实质性的行政立法必须按照国会既定的程序来实现。在程序性与实体性立法权的划分中，程序性规范的法律地位是国会通过的狭义法律，是实体性行政立法的上位法。所以，国会对行政机关的授权法从另一面解读，亦是对行政权力的限制法——行政机关应当并且只可以按照指定的方式行使税率决定权。

表二 总统对附加关税立法权及授权来源

(一)政策目标：规范性与支撑性的双重作用

概览美国海关与关税法，由法律文本直接规定政策目标的立法特点贯穿了近一百年。1930年，美国颁布第一部法律规范海关、关税以及国际贸易，第三章“促进对外贸易”中的第一条(19 USC 1351)，规定了总统有缔结贸易协定，以降低关税税率、消除贸易壁垒的权限。其中明确指出，“促进美国对外贸易，扩大本国产品在海外的市场”是对总统授权的立法目的。在法律文本中明确政策目标，是授权须有现实必要性的体现。之后的海关与关税法典改革中，授权行政机关参与税率制定的“立法目的”一再被细化，现行法律包括9项“总体目标”(Overall trade negotiating objectives)和17项“主要目标”(Principle trade negotiating objectives)，以及“促进特定事项优先发展”(Promotion of certain priorities)的规定。总体目标包括：获取更加开放、公平、互惠的市场；减少或消除导致市场机会减少，不利于美国的贸易障碍；加强包括争端解决机制在内的国际贸易规则和程序；促进经济增长，提高生活水准，促进美国的就业及夯实全球经济；确保和贸易与环境有关的政策是各方认可支持的，寻求保护环境的国际途径，同时优化全球资源的优化配置；促进对劳动者权利的尊重，理解贸易与劳动者权利的关系；贸易协定要使双方国家受益，确保不以对本国国内的环境及劳动者的减损为代价而鼓励贸易发展；确保贸易协定为小企业提供均等的进入国际市场的机会、使其获得合理的贸易利益，扩大小企业的出口机会，减少贸易壁垒对小企业的损失；促进国际社会对禁用童工的共识。

美国海关与关税法典将政策目标置于正式授权的条文之前，且在行政权参与关税税率立法的每个阶段反复强调对政策目标的满足。[3]P122-125从这样的立法体例可见美国海关与关税法中的“政策目标”并非一个框架性的概念，而是对整体授权立法的重要指引和约束，规定行政立法权的行使即使满足了一般性的要求，亦必须服务于特定的目的；另一方面，政策目标亦是判断行政立法是否符合规范的重要指标，是实体性行政立法的结果获得立法机关强尊重的重要依据。简而言之，政策目标对于关税税率二元决定机制下的行政机关具有规范性和支撑性的双重作用。

(二)严格、具体、详细的程序性法律：税收法定主义的恪守与原点

尽管关税税率的特殊性说明二元制的关税税率决定机制具有必然性，但税收法定原则始终是整套关税立法体系不可触碰的底线，是授权机制应恪守的原则和税率决定机制的原点。美国法律运用严格的程序性法律来规范行政机关做出实体性关税立法的流程，下文以总统援引适用“201”条款调整特别关税税率和“快速通道”程序下总统决定协定税率为例，介绍行政机关内部(美国国际贸易委员会和总统)关税税率立法的决策流程，以分析国会如何把控授权立法的程度、保障二元决定机制在税收法定原则下良性运转。

1.“201条款”下的特别关税税率决定权

美国的行政机关是以总统为最高代表的一套庞大的机构体系，总统有宣告具体行政立法结果的权力，但关税税率的立法并非由总统一人做出，而是由总统、国务院、商务部、财政部、美国贸易代表处、美国国际贸易委员会等按照法律规定的职权和分工各司其职共同做出。“201”条款是美国《1974年贸易法》为保护美国国内工业免受进口产品数量激增造成的不利影响而创设的特别关税条款。如果行政调查结果显示，进口至美国的某种物品因进口数量增加而对美国本国生产类似或具有直接竞争关系的物品的产业造成了实质性的损害或紧迫性的威胁，则总统应当在其权力范围内做出调整，该调整应促进国内企业适应进口产品数量增大带来的竞争。

总统有宣告执行特别关税的权力，国会通过《海关与关税法典》对总统启动特别关税、调控关税税率进行授权，但总统调整特别关税的流程应严格按照法律的规定去做。根据程序法，总统宣布实施特别关税必须经过充分的事实调查，充分客观的证据是行使行政立法权的基础。为了给立法决策提供尽可能专业全面的参考，依照法典，行政机关内部设立了美国国际贸易委员会(InternationalTradeCommittee，简称ITC)，对与贸易有关的事实进行调查、在专业问题上为总统和国会提供意见咨询。ITC的主要职能是针对贸易和关税问题，进行广泛调研，收集可靠信息，提供专业报告，为总统和国会在立法上做出有效协助。

根据美国海关与关税法典2252条，任何团体，包括贸易组织、公司、或作为行业代表的工人团体，均可向ITC递交请求，申请行政机关采取行动以对进口产品的竞争性行为作出积极调整。ITC收到请求后，须向美国贸易代表处(the Office of the United States Trade Representative)呈送副本，并积极地展开调查。ITC调查的目的是对事实问题做出判断，确定一种物品进口至美国后，其数量增加是否是造成本国生产类似或与该产品构成直接竞争产品受到严重损害的实质性原因。调查结束后ITC应完成调查报告，如果由进口数量激增导致的本国产业受损事实存在，ITC在报告中还须给出应对该损害的行动建议，包括提高关税、设置配额、设置数量限制等。之后ITC须将调查报告提交于总统，报告需要对请求调查的内容作出明确回应，并详述理由，且ITC要将报告公之于众。总统在收到确认进口激增对美国产业造成损害的报告后，应在职责范围内积极采取行动，包括加征关税、设置配额、向国会提出修改关税正税率的建议等等。法律还规定，总统启动特别关税，做出调整税率的行政立法后，必须向国会报告，详细陈述总统对“201条”调查做出回应的具体内容及理由，如果总统对关税税率的调整与ITC的建议有所不同，总统还需向国会详细报告做出不同选择的具体原因。

上述法律规定表明，行政机关的立法权指向的是涉及关税税率的“实体性法律”，即具体税率的决定权属于总统。在“201条”特别关税的语境下，行政机关负责做出他国对美贸易行为是否伤害到美国利益、伤害行为的程度、具体的应对措施等实质性决定。但正如上文所介绍，行政机关行使立法权的方式由国会通过的法律详加规定，总统及其他行政机关必须按照国会设计好的立法流程完成实质性税率的确定。当行政权力明确按照授权法规定，行使关税税率的立法权后，其立法结果即为有效，具体行政立法的实质性内容不会受到国会的干涉。另一方面，法律对行政机关参与立法的授权亦是一种职责的赋予，就特别关税来说，当出现《1974年贸易法》规定的情形，特别关税被触发后，行政权力不单是“可以”，并且是“应当”做出应对行为。行政权在国会制定的法律的规范下行使立法职权，该法律保证总统和其下属的行政机关在税率确定过程的每个阶段与国会保持有效沟通，确保国会对关税税率立法的总体操控。

李桂明还主动交代了几个埋“瓶装”的细节，说药瓶是他妈以前吃药用过的。“我就做了这么点傻事，该咋判咋判吧！”

2.严格程序性规范下的“快速通道”立法程序

“201条”是国会授权行政机关决定特别关税税率的代表条款，总统有权力决定，在美国产业受到由进口数量增加而形成竞争的“特别情况”下关税的税率。除了特别关税，由总统直接决定的还有协定税率，协定税率的授权立法同样体现了授权必伴随着详细具体的程序性法律，作为规范和指引的立法技术。上文介绍的为保障总统对外谈判公信力而创设的快速通道立法程序，亦将严格、具体、详细的程序性法律规范体现得淋漓尽致。

总统对协定税率的决定权是行政机关的实体问题立法权的具体体现，但是谈判中的协定税率要成为关税法的组成部分，则必须经过快速通道立法程序的转换。从总统开始谈判到协定税率最终成为国内法，国会订立的程序法对该过程的每个阶段都做出了明确、具体、严格的行为指引。程序法的具体内容如下：如果总统计划代表美国进行贸易协定的谈判，应至少提前90天向国会递交书面通知，陈述进行谈判的意向，说明该谈判和法律规定的具体政策目标(specific objectives)的关联性，并且告知总统拟达成的谈判结果对现有法律体系的影响。总统在完成向国会递交的书面通知的前后(before or after)要履行法律规定的咨询义务，向众议院筹款委员会(Committee on ways and means of the house of representatives)和参议院的财政委员会(Committee on Finance of the Senate)进行咨询；同时，根据海关与关税法典3807条规定，国会监督小组(Congressional Oversight Group)成立，总统需在开启谈判前和监督小组碰面，且作为行政机关分支的美国贸易代表处(USTP)须就谈判问题及时地、深入地咨询国会监督小组及参众两院对该谈判涉及到的法律有管辖权限的委员会，美国国际贸易委员会(ITC)开展涉及到总统谈判内容的全面调研。在总统向国会呈递谈判意向的30天内，ITC要向总统、国会、贸易代表处提供调研结果的详细报告。一言以蔽之，在对外谈判开始前，行政机关要进行全面的调查研究，并向国会充分及时地通报咨询。

在贸易谈判结束，总统正式签署协议前，行政机关要向国会参众两院的财政委员会、对谈判涉及到的内容有管辖权的国会分支部门，以及协定谈判的国会监督小组进行第二轮咨询。咨询的内容包括：拟签订的贸易协定的性质、协定是否以及在何种程度上能够达成法律规定的政策目标、执行协定对现有法律体系的影响。履行完毕咨询义务，总统在正式签字前，应至少提前90天向ITC提供协定的细节，要求委员会准备对协定的评估报告。ITC的报告应全面评估该贸易协定对美国经济、行业、部门、进出口、就业率、国际竞争地位、国内消费者福利等各项国民经济指标的影响，完成后递交给总统和国会。应当提出的是，在“快速通道”程序进行过程中的任何时候，国会有对行政立法结果进行否决的权力。

按照美国海关与关税法的具体规定，总统履行完毕上述义务，如果国会未对协定内容提出反对，则总统可对贸易协定的谈判结果代表美国正式签字。协定签署后，总统应向国会递交文件正本。根据海关与关税法2191条规定，国会立法程序启动。总统将贸易谈判结果呈送至国会下设的专门委员会，委员会须在45日内提交至国会投票，45日届满后如委员会未按照程序推进，则谈判结果可直接呈送至国会参众两院。国会须在收到委员会递交的报告(或45日届满后)的15日内开展最终投票，两院不得对草案进行修改或搁置，直接决定通过还是否决该行政立法结果。快速通道程序与普通立法程序的不同表现为“快速”和“直接”两方面。美国立法的一般程序是议员先将立法草案呈送于国会中和该立法相关的专门委员会，在专门委员会阅读、审议后，再提交到参众两院进行讨论、修改、投票。概括来说，立法草案须经过三轮(专门委员会、众议院、参议院)实质性修改才能进入投票阶段。专门委员会将立法草案呈于参众两院前被称为“标记高亮”阶段(“markup”)，意味着立法进程加快，委员会重点关注可能被修改的内容，之后即呈送至参众议院进行正式地修改、投票。海关与关税法典针对快速通道程序明确选用了“非标记”(non-markup)的立法语言，即在整个的立法流程中，关税税率的实质性内容并非由立法机关逐步塑造打磨而得，而是由行政机关直接作出，国会针对已成型的立法成果直接进行投票。[4]P95

从快速通道立法程序的创设原理来说，它并不是普通立法的例外情况，也并非一种简易的立法程序。美国国会用“平行”(parallel)一词来定性这一过程，也说明了关税税率在整个立法程序中具有二元制的特殊性。协定税率在快速通道程序下转变为国内法，必须严格履行前述具体的程序性规范，也就是说，二元参与制下税收法定原则由作为上位法的程序性规范来保障。同时，国会对总统谈判的税率立法结果并非只是简单的确认或否决，总统是代表美国对外谈判的实施者，但法律的程序性规定实际上已经将国会的意见有意为之地提前注入了行政立法的实质性结果。在谈判前，众议院筹款委员会和参议院财政委员会(两者均为国会内部负责财税事宜的专业性机构)频繁集中地与总统会面，使得国会的意见深入谈判的实质性内容。虽然在快速通道程序省去了立法提案往返于参众两院的修改过程，但法律依旧为国会保留了名为“非正式会议”(non-conference)机制，以保障参众两院意见不一致时留有解决方案。[1]P34区别于国会内部解决参众两院对草案的不同意见，快速通道程序下如果参众两院对行政立法成果意见相左时，总统也会参与讨论和解决。快速通道立法程序所呈现出的协定税率结果，实际上是总统、参议院、众议院共同的结晶。

在二元制的基本模式所面临的授权与平衡的问题面前，美国法律采取了实体性和程序性立法分工的具体模式来应对行政参与的必要性和税收法定原则的两难。所有对行政权进行关税税率立法的程序性规范指引位阶都为法律，且十分具体详细。这些程序性规范确保在实质意见形成过程中，国会对行政立法从最初的意向到最终的内容都有充分的参与权与知情权，是防止行政权力肆意的有力保障。程序性的规范还强制行政机关在立法时积极履行咨询义务，保证国会畅通无阻地向总统传递意见，使得国会广泛参与和渗透行政立法过程，将立法机关的影响嵌入实体性的行政立法结果。程序性与实体性的法律分工一方面保障税收法定原则不被侵蚀，另一方面亦反过来保障了行政立法结果在快速通道程序下顺利通过。

事实证明，该实质性与程序性的立法分工机制，在美国关税税率决定权力分配问题上起到了良好的效果，行政立法的专业性得以发挥，一向警惕行政滥权的国会，亦对程序性法律控制授权的设置表现出满意。以1979年WTO东京回合的谈判为例，总统将包括关税税率在内的实体性立法带回，经由快速通道程序进行国内法的转化施行时，美国国会参众两院的投票结果是90：4与395：7，如此高票数的通过充分说明了国会对行政立法结果的认可，亦佐证了程序性的上位法，完全可以达到国会对行政的影响和控制的效果，从而实质上保障税收法定的根本原则。另外，快速通道程序是由《1974贸易法》创设，小试牛刀后即被赋予8年的时限，这也说明了程序性与实体性立法分工来应对关税税率权力分配难题的成功之处。

(三)关税税率最终决定权属于国会

关税税率的多样性、对外性、政策性等特点使得行政机关参与税率决定具有客观必然性，但是税收要素法定是现代国家进行税收立法颠扑不破的原则。如前所述，虽然关税税率决定的基本格局为二元决定机制，但国会综合运用授权时间的有限性、方式的层层切割，以及程序性的上位法规范来制约行政权力的立法过程等方式，来准确地定位对行政机关的授权程度，达到对行政立法权力的有效监控。同时，国会保留所有针对关税税率立法的最终决定权，这一点是税收法定原则的终极保障。即使在对行政机关的关税税率立法权进行授权之后，国会依旧可以在任何一个阶段叫停行政机关的关税税率立法进程。法律保留了国会提出“反对决议”(resolution)的权力，如果行政立法不符合法律既定的政策目标，或行政机关没有严格按照程序性的法律规范，履行积极咨询、及时沟通、详细报告等法律义务，则国会可以收回对行政立法权的授权。还需提出的是，即使行政机关没有遵守程序性法律规定，在授权之外进行了立法(即发生上述情况)，其行政立法的结果——实质性的关税税率并不当然地无效。该立法成果性质转变为一般的立法草案，须途径传统的国会的立法程序决定是否通过施行。这项规定亦是对总统谈判公信力的一种挽救，即使行政越权，但不必然导致对外谈判的结果无效。国会保留追认行政立法结果可以适用的权利，也平衡行政立法的科学性和税收法定原则。

行政立法的授权性来源决定了国会在关税税率决定过程中的全程的参与，税收法定的根本原则要求关税税率的唯一决定权必须由国会保留，这是美国关税税率权力分配的基石。另一方面，宪法和法律授权下的行政机关关税税率立法亦是责任，总统决定协定关税、特别关税税率是以其代表的行政机关应履行的义务。总统和议会分工履行法律规定的职责，目的是建立决定机制科学灵活、权力分配合理可控的关税税率立法体系。

三、平衡被打破？行政权力在“例外情形”下悄然扩张

经济全球化是当今世界的基本经济格局和不可逆转的发展趋势。但是，2018年以来，美国反对全球化，推行单边主义等声音甚嚣尘上，美国总统特朗普接二连三地对进口至美国的商品加征关税，与世界其他经济体的摩擦不断升级，尤其为中美经贸格局蒙上一层阴影。为何在一向宣扬民主和法治的美国，总统可以如此“任性”地一声令下随意调控关税税率？

美国总统对关税税率的直接调控权，来源于行政机关为应对“紧急情况”而被授予的广泛且立即的权力。此种情况下总统决定的税率属于暂定税率(temporarylegislation)，体现在美国统一税则第99章中。当国家遭遇“紧急情况”时，美国法律对总统权力的赋予没有附加任何限制条件。根据1917年颁布的《与敌对国家贸易法》，总统可以“在战争期间”对任一外国加征没有限制的关税；1962年《贸易扩大法》规定“为确保国家安全”，总统有权调整进口关税，且法律没有附加任何限制；1977年的《紧急情况下国际经济权力法》允许总统在“国家紧急状况”下加征无限制的关税。除上述明确赋予无限制的加征关税的法案外，总统还可援引1974年《贸易法》中“进口对国家安全造成了不利影响”这一条款(19 USC 2132)，在美国出现严重的国际贸易逆差时，或为了防止美元贬值的情况下，运用特别贸易措施，宣告期限不超过150天，上限为15%的加税、增加配额要求等来限制进口行为。

2018年6月，美国总统特朗普宣布对进口至美国的钢产品加征25%关税，铝产品加征10%的关税。这一加税援引的是1962年《贸易扩大法案》中的第232节(19 USC1862)对总统的授权。总统启动目的为“确保国家安全”的临时关税税率时，流程非常简单，只需命令商务部针对进口至美国的、可能对国家安全造成影响的产品进行调查，而总统根据调查结果有独立做出判断和采取应对性措施的权力。针对钢铝产品，商务部调查结果表明外国的进口致使美国国内约十四万个就业岗位受到了不利影响。在听取了商务部的意见后，总统认为“该进口对国家安全产生了实质性的影响”，继而做出加征关税的决定。

保护国家经济安全、发挥行政权的灵活性从而对特殊情况作出及时应对，是美国单独设立“紧急情况”下的暂定税率的初衷。但是，该机制有日益沦为行政权力膨胀的保护伞之嫌。当紧急变为日常，例外成为原则，行政立法权究竟是服务于国家经济安全，还是总统权力的座大，应该被打上问号。更加值得警惕的是，上述几部法律对“紧急情况”的定义十分宽泛且模糊，只要是对美国国内的经济形势、产业发展、就业情况、劳工权利等造成了不利影响，总统即可主张适用紧急情况下的暂定税率以加征关税。如此一来，暂定税率便有可能成为总统绕开严格程序性规范法，单独决定关税税率的工具。且虽然是“暂定税率”，但总统对关税税率的临时决定权反而具有“永久性”的特征，因为国家状态是否“紧急”亦由总统进行判断。

美国海关与关税法在发展的过程中，逐渐赋予总统应对某些特殊情况的权限，允许其在涉及到国家安全的情况下决定临时税率，但是，本意是维护国家利益、发挥行政立法灵活性的规定，却日渐显现出对行政权力授权过大的问题。国会立法的目的是保护国家经济安全，但在施行过程中，行政权力的边界肆意扩大，甚至带来僭越国会立法权的风险。虽然法律规定国会可以对暂定税率做出否决，但是单纯事后机制的有效性和困难程度在实践中并不乐观。准确把握授权程度，有效对授权后税率决定权的监管，运用程序性法律规范实体立法权的行使等业已形成的美国关税税率决定权力分配的平衡可能被打破。平衡行政权力参与立法的客观必然和税收法定原则不被侵犯的征途没有终点。

结论

本文研究美国关税税率决定机制中行政与立法的权力分配问题。研究方法主要运用文献分析法，对美国海关与关税法典进行内部体系与外部体系化分析，结合相关的司法判例进行梳理。关税税率奉行法定主义，一般由国家立法机关来确定。但关税税率具有多样性、对外性和政策性的特征，与其他国内税的税率显著不同。关税税率并非由一国国内法全权决定，其受到国际贸易关系的深远影响。很多情况下，关税税率是国际谈判的结果。观察美国关税法律发展史，关税税率由原始的国会决定，过渡到关税税率的二元决定机制，通过国会的授权，赋予总统与行政一定关税税率的确定权力，以实现不同的政策目标。国会授权的总原则是以时效性、分部切割、客观现实需要为基准。政策目标和法律的规范保护目的，使得关税税率的法定主义出现松动，总统与行政对关税税率的确定有相当法定权力空间。但行政权力总是自我狂野扩张，税收法定主义时常面临侵蚀之虞。美国海关与关税立法的经验是，通过严格的政策目标，以及严格、具体、详细的程序性规范作为控权的缰绳，坚守关税税率的最终决定权属于国会。为保证关税谈判代表权力与执行力的统一，美国立法不失时机地镶嵌一定的灵活性，如在严格程序性规范下规定“快速通道”立法程序。但历史反复出现的状况是，美国总统与行政以保护国家经济安全为由，经常拓展权力，几近僭越。美国关税税率决定机制中行政与立法的权力分配问题，是一个法治模式的样本，其中复杂的演变，也提供给我们诸多启示，其有益部分对于我国关税立法是参照，掌握细节也是我国与美国贸易交往的必备知识。美国关税税率决定机制中行政与立法的权力分配，仍然在进化之中，对我国的国际贸易应变，对世界贸易秩序的调整，都有不确定性影响，因而本课题的研究还不能停歇。

注释：

① 关税正税包括进口税、出口税、过境税。进口税是海关对进口货物和物品征收的关税，如无特别说明，本文讨论的是针对进口税的税率决定机制。

② 参见《中华人民共和国进出口关税条例》第二章第九条。暂定税率又称实施税率，是对某些进口的重要原材料和关键物品实施的更为优惠的关税税率，一般服务于特定政策目标，且有实施的期限。根据我国《进出口关税条例》暂定税率具有适用的优先性。参见条例第十一条。

③ 参见《中华人民共和国进出口关税条例》第十三、第十四条。我国行政法规规定，任何国家或者地区对其进口的原产于中华人民共和国的货物征收歧视性关税或者给予其他歧视性待遇的，我国海关对原产于该国家或地区的进口货物，可以征收特别关税。

④ 以美国为例，目前美国与澳大利亚、巴林、智利、以色列等20个国家签订了自由贸易协定，免除了绝大部分进口商品的关税。参见https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/free-trade-agreements。

⑤ 美国针对发展中国家于1974年制定了普遍优惠制制度，给予129个贸易伙伴国约4800种进口商品以免税待遇。目前的普惠制待遇由2018年新通过的《Consolidated Appropriations Act》以延续，时限至2020年12月31日。参见https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/special-trade-legislation/generalized-system-preferences。

⑥ 以美国反倾销立法为例，现行美国反倾销法由1979年颁布贸易协定法案确立，以单独一章的形式加入1930年关税法中，该章中和反倾销相关的法条为731-739条，751-752条，771-783条。

⑦ 以美国为例，美国宪法规定总统作为国家元首，具有外交谈判权；具体谈判结果的实施亦由行政机关负责。

⑧ 例如，加拿大法律规定，优惠税率和特别关税的税率变动由财政部长提出动议，由行政法规即总督的命令做出修改；澳大利亚议会制定普通税率、最惠国税率、协定税率，行政立法决定特惠税率；印度宪法将关税立法权赋予联邦政府，政府有广泛的税率决定权。

⑨ 原文如下：“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excises, to pay the debts and provide for the common defense and general welfare of the United States; but all duties, imposts and excises shall be uniform throughout the United States;

To borrow money on the credit of the United States;

To regulate commerce with foreign nations, and among the several states, and with the Indian tribes;”

⑩ 原文如下：“The executive power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his office during the term of four years”；“ He shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the advice and consent of the Senate, shall appoint ambassadors, other public ministers and consuls, judges of the Supreme Court, and all other officers of the United States, whose appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by law”.