机关事业单位养老保险终身替代率测算及敏感性分析

张 雪，薛惠元

(1．南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023；2．武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

一、问题提出与文献回顾(一)问题的提出

长久以来，中国企业和机关事业单位养老保险制度的“双轨”运行，导致二者之间养老保险待遇差距悬殊，这一问题引发了社会公众的广泛关注与争议。随着2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的颁布，制度并轨改革试点逐渐拉开序幕，但这项旨在建立与企业职工相一致的养老保险试点工作，由于公务员未参与改革，群体利益难协调，改革推进不顺畅，改革成效不显著。2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)与《机关事业单位职业年金办法》(国办发〔2015〕18号)的颁布，让企业和机关事业单位的养老保险制度得到了统一，实现了制度的并轨。“双轨制”改革后机关事业单位工作人员的养老保险实际处于何种水平？相较于改革前只与工龄、职务、职级有关，高达80%～90%的替代率而言*《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》(国人部发〔2006〕60号)规定，机关事业单位退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和或岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；满30年不满35年的，按85%计发；满20年不满30年的，按80%计发。，改革后的养老金替代率究竟是降低了，还是不降反升？而这又与哪些经济政策因素存在潜在的关联？为回答以上问题，本文对改革后机关事业单位的养老金终身替代率做出研究，以期对后续改革工作的推进提供决策参考。

(二)文献回顾

养老保险制度并轨后，部分学者及时跟进，对改革后机关事业单位养老保险替代率做出了分析与预测。如余桔云发现不同收入水平的机关事业单位职工的目标替代率均有所下降，养老金待遇不确定性明显提高[1]。郭瑜和薛惠元等认为改革后养老金的目标替代率水平并不必然降低，反而更富有弹性，受社会平均工资、个人缴费工资、缴费年限、个人账户收益率、职业年金投资回报率等众多因素的影响[2-3]。王亚柯和李明翔指出改革后基本养老金保障水平大幅降低，多项养老金替代率指标均与投资收益率、退休年龄和待遇增长等因素具有正相关关系[4]。不过，以上学者均将机关事业单位养老保险制度中的“新人”视为研究对象，未将数量庞大的“中人”纳入考量[注]“新人”指国发〔2015〕2号文件实施后(即2014年10月1日以后)入职的机关事业单位工作人员；“中人”指国发〔2015〕2号文件实施前入职、实施后退休的机关事业单位工作人员。。为此，部分学者还同时或专门研究了机关事业单位养老保险“中人”的替代率。如曹园和杨再贵测算了机关事业单位“新人”和“中人”的养老金替代率，发现纳入职业年金后，替代率反而上升了[5]。王翠琴等测算了10年过渡期后机关事业单位“中人”的养老金替代率，发现女性“中人”的替代率低于改革前，男性“中人”初期低于、后期高于改革前[6]。

纵观已有研究，发现对机关事业单位养老保险替代率的测算，主要集中在目标替代率与合意替代率上，鲜有对终身替代率的研究。目标替代率是指单个职工退休后的养老金收入与退休前一年工资收入的比率，表示职工个人退休前后收入水平的变动情况。合意替代率是从需求方面衡量基本养老金替代率的大小，表示退休者应该领取多少养老金才能维持合意的生活水平[7]。然而，终身替代率将终身养老金收入与终身个人缴费基数在退休时点上作对比，体现个人养老金在整个生命周期中对退休前后收入的熨平作用和维持其退休前生活水平的程度[8]。世界银行建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老金替代率需不低于70%。目标替代率在测算时，以退休后第一年领取的养老金为基准。但众所周知，当储存的职业年金领取完毕，养老金待遇水平会大幅降低，那么仅凭第一年的养老金收入测算出的替代率不能完全说明退休后的总体生活水平。另外，合意替代率是从个人需求角度来考虑的替代率，而不是从制度供给角度来考虑的，具有一定的主观性。因此，对养老金终身替代率的研究显得尤为必要。

本文将基于精算理论，采用个人终身年均养老金和终身养老金累积值来衡量养老金收入，使用最新的个人所得税税率对机关事业单位“新人”的终身替代率做出测算，以期对个人养老金维持退休前生活水平的程度提供更加合理的说明，进而对“新人”退休者的养老金替代率是否降低、福利是否损失进行回答。同时，考察各政策变量和经济变量对养老金终身替代率的敏感性，将当前较少研究的基本养老金调整系数纳入敏感因素进行分析，为解释养老金替代率变动提供更有力的依据。

二、模型构建(一)基本概念

养老金替代率是国际上通常使用的衡量一个国家或地区养老保险待遇水平的指标，是养老金与某种工资收入的比值。本文采用终身替代率的概念，对终身平均基本养老金替代率、终身平均职业年金替代率、终身平均养老金替代率、终身养老金总额替代率做出测算(如表1所示)。前三者分别衡量了职工退休后每年平均的基本养老金、职业年金与养老金总收入占工作时期年均缴费基数的比重，体现了生命周期中个人养老金能够在多大程度上替代其工资收入；最后计算的是个人终身领取的养老金总额与退休前缴费工资总额之比。四项指标共同反映了退休者养老金与缴费工资的相对水平和个人养老金能在多大程度上维持工作时期的生活水准。

表1 本文养老金替代率指标的定义表

(二)前提假设

根据国发〔2015〕2号和国办发〔2015〕18号文件有关规定，本文提出以下几点假设：

假设一：本文的研究对象为政策规定中的“新人”，即国发〔2015〕2号文件实施后入职的机关事业单位工作人员；由于该文件实施的时间为2014年10月1日，本文将初始参保年度设定为2015年。

假设二：研究对象参保之后缴费不中断，且缴费年限均超过15年。

假设三：参保职工的缴费与发放均在期初进行，且暂不考虑基本养老金的调整因素。

(三)模型设定

1．平均基本养老金替代率。机关事业单位基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月均工资和本人指数化月均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。

终生领取的基础养老金在退休时的精算现值P1为：

(1)

(2)

终生领取的个人账户养老金在退休时的精算现值P2为：

(3)

故“新人”的平均基本养老金替代率A为：

(4)

将式(1)～(3)代入式(4)，得：

(5)

2.平均职业年金替代率。根据国发〔2015〕2号、国办发〔2015〕18号文件，机关事业单位养老保险还包括强制性的职业年金制度，假定职业年金按照本人退休时对应的计发月数计发。《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》(财税〔2013〕103号)规定职业年金仅需在领取环节缴纳个人所得税。

(6)

(7)

(8)

则每月领取的税后职业年金PM2为：

PM2=PM1×(1-t)+D

(9)

各年领取的税后职业年金在退休时的精算现值P3为：

(10)

故“新人”平均职业年金替代率B为：

(11)

将式(6)～(10)代入式(11)，得：

(12)

3.平均养老金替代率。平均养老金替代率C为平均基本养老金替代率A和平均职业年金替代率B之和。于是，得到：

C=A+B

(13)

4.养老金总额替代率。养老金总额替代率E为终身领取的养老金总额现值与退休前缴费工资总额现值之比，即：

(14)

将式(4)、(11)、(13)代入式(14)，化简得到：

(15)

三、参数设定(一)参保年龄与退休年龄

由于机关事业单位新入职人员受教育年限普遍较长，因此假设“新人”的入职参保年龄为b=25岁。其法定退休年龄为：正常情况下，男性60岁，女性55岁；县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄为55岁或60岁[注]详见《中共中央组织部 人力资源社会保障部关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》(组通字〔2015〕14号)。；《公务员法》还规定“距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的，可以提前退休”。此外，党的十八届五中全会提出“出台渐进式延迟退休年龄政策”。综合考虑以上各种情形和未来机关事业单位男女同龄退休的趋势，本文将机关事业单位工作人员退休年龄r取值为：男性55～65岁，女性50～65岁。

(二)机关事业单位工作人员平均预期余命

本文测算过程中涉及到机关事业单位工作人员的平均预期余命k时，将采用城镇人口的平均预期余命标准进行计算，如表2。

表2 2010年城镇居民平均预期余命表

(单位：岁)

注：资料来源于王翠琴，王雅，薛惠元：《机关事业单位养老保险改革降低了“中人”的养老待遇吗？》，载《保险研究》，2017年第7期。

(三)缴费率、缴费工资指数与个人账户养老金计发月数

依据国发〔2015〕2号和国办发〔2015〕18号文件的规定，基本养老保险中个人缴费比例c1为本人缴费工资的8%；职业年金中单位缴纳8%，个人缴纳4%，综合缴费率c2为12%；个人缴费工资指数a为当地上年度社平工资的60%～300%；个人账户养老金计发月数m的取值如表3所示。

表3 个人账户养老金计发月数表

(四)社平工资增长率与初始参保上一年度的社平工资

(五)个人账户投资回报率和无风险利率

国发〔2015〕2号文件提出，个人账户储存额每年按照国家统一公布的记账利率计算利息。2016年机关事业单位养老保险个人账户记账利率为8.31%，此前两年为5%[注]数据来源：《关于公布2016年职工基本养老保险个人账户记账利率等参数的通知》(人社厅发〔2017〕71号)。。因此，本文假设个人账户投资回报率I为5%。同时，考虑到近20年的一年期存款基准利率波动范围为1.5%～5.22%[注]数据来源：《金融机构人民币存款基准利率》，中国人民银行官方网站，http：//www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125213/125440/125838/125888/2968982/index.html。，本文预期无风险利率I0为2.5%。

(六)职业年金投资回报率

国办发〔2015〕18号文件规定，职业年金基金采用个人账户方式管理，实行记账利率与实账积累相结合的模式。2000—2017年全国社会保障基金年均投资收益率为8.44%[注]数据来源：《2017年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》。，2007—2017年企业年金的年均收益率均为7.34%[注]数据来源：《2017年度全国企业年金基金业务数据摘要》。，将职业年金投资回报率R设定为6%。

(七)个人所得税税率和纳税起征点

根据《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》，新修订的《个人所得税法》自2019年1月1日起施行。本文涉及纳税的职业年金部分，以每月收入额减除费用5 000元后的余额为应纳税所得额，暂不考虑专项扣除和专项附加扣除。最新的税率t及速算扣除数D见表4。

表4 个人所得税税率表(综合所得适用)

四、测算结果与分析(一)平均养老金替代率

从表5和表6可知，机关事业单位“新人”职工的平均养老金替代率C在36.5%～153.8%之间浮动，波动幅度较大，整体上反映出“新人”职工的平均养老金替代率具有较大的弹性。具体来看，当职工按社会平均工资缴费达到30年，男性和女性的平均养老金替代率分别为66.2%和62.0%，均低于改革前85%的替代率水平；当缴费年限超过35年，男性的平均替代率均超过100%且有大幅增长，女性的平均替代率也同步上升，表现出新制度下“新人”职工的终身养老金较为充足。参照世界银行的养老金替代率标准，当缴费工资指数a为0.6，男性退休职工的平均养老金替代率全部超过了70%；当a为1、3时，其替代率越过这一标准的退休年龄起点分别为56岁和59岁。尽管相同情况下女性的平均养老金替代率均低于男性，但数据表明男性和女性“新人”职工均能在大部分老年时光中享受到超过世界银行标准的养老待遇水平，进一步说明了机关事业单位“新人”职工的平均养老金替代率具有较强的充足性，能够较大程度地维持与工作时期相当的生活水准。

平均养老金替代率与缴费年限呈正相关、与缴费工资指数呈负相关关系，缴费年限越长、缴费工资水平越低，替代率越高。一方面，随着缴费年限的延长，缴费累积额增加，基础养老金的发放比例提高，领取年限同时缩短，平均养老金替代率随之上升。另一方面，缴费工资指数增长的速度大大高于由此带来的基础养老金增长以及个人账户和职业年金累积的速度，因而平均养老金替代率会随着缴费工资指数的提高而相对下降。总体而言，机关事业单位“新人”的平均养老金替代率更具弹性和充足性，改革后的制度能够在较大程度上维持退休前的生活水平，相对于改革前的保障水平是否降低，则与性别、缴费年限和缴费工资指数密切相关。

表5 男性平均养老金替代率表(单位：%)

表6 女性平均养老金替代率表(单位：%)

(二)平均基本养老金替代率

表5和表6显示，机关事业单位“新人”的平均基本养老金替代率A总体变化规律与平均养老金替代率基本一致，波动幅度较大；且平均基本养老金替代率与缴费工资指数呈负相关关系，即收入较高的职工平均基本养老金替代率反而低于收入较低的职工，说明现行养老保险制度能够缩小不同群体之间的老年收入差距，具有较强的收入再分配作用，有利于促进社会公平。

(三)平均职业年金替代率

表5和表6显示，机关事业单位“新人”的平均职业年金替代率B主要集中在20%～35%，能够补充基本养老金的保障水平。但相同条件下男性仍高于女性，且替代率的性别差距大致随着缴费年限的延长而扩大，随缴费工资指数的提高而缩小。值得注意的是，职业年金个人账户实行完全积累的模式，本身不具有再分配的功能，理论上应当不受缴费基数的影响，但实际测算出的平均职业年金替代率与缴费工资指数呈现出较弱的负相关关系。这是由于缴费基数增加，职业年金收入达到个税起征点，在领取时需缴纳个人所得税，因而减少了部分养老金收入。随着缴费年限的增加，平均职业年金替代率越来越高，具有突出的缴费激励作用。当缴费年限超过35年，相比改革前固定的替代率90%，平均职业年金替代率与平均基本养老金替代率之和大多“不降反升”，表明职业年金在维持和提高退休者的老年生活水平上扮演着不可或缺的角色。

(四)养老金总额替代率

由表7可知，这一替代率与前三种替代率具有相似的特征，即与缴费年限正相关，与缴费工资指数负相关。不同的是，同等缴费年限和缴费基数下女性的养老金总额替代率均高于男性，原因在于女性的平均预期寿命比男性长，终生能够领取到更多数额的基本养老金。与改革前相比，养老金总额替代率降低不少，且55岁以前退休的女职工，其总额替代率略高于平均养老金替代率，正常情况下(55岁及以后)退休的“新人”总额替代率全部低于平均养老金替代率，这是该替代率模型下合理的变化。因此，在衡量退休者的实际待遇水平时，应综合考察多个替代率指标，同时注意女性职工可能会为了维持总额替代率不低于平均养老金替代率而选择提前退休。此外，养老金总额替代率还具有稳定性，缴费基数相同时上下波动均不超过八个百分点，弹性较小，这意味着缴费年限对此替代率的影响较弱。一名机关事业单位缴费工资指数为1的女性“新人”，若在50岁退休，则她终身能够享受到相当于工作时期工资收入59.8%的养老金；若60岁退休，能够领取到占工资收入62.2%的养老金；虽然后者累积的工资收入多于前者，但提前10年进入退休模式，养老金总额替代率却只降低2.4%，这足以成为引致提前退休的一大诱因。因此，延迟退休年龄从女性职工开始显得尤为必要。

表7养老金总额替代率表

(单位：%)

五、敏感性分析

观察替代率测算模型可知，它不仅仅取决于缴费年限和缴费基数两个因素，还会受到其他经济政策变量的影响。接下来将分析在缴费年限和缴费工资指数既定的情况下，终身平均养老金替代率对工资增长率、个人账户投资回报率、职业年金投资回报率和基本养老金调整系数的敏感度问题，以敏感度系数SAF来衡量。下面仍然假定一名机关事业单位男性“新人”[注]由于机关事业单位女性“新人”养老金替代率的敏感性与男性“新人”呈现出相同的规律和特征，限于篇幅，正文仅呈现男性的测算数据与分析结果。，25岁参保，60岁退休，缴费35年，缴费基数为在岗职工的社会平均工资，缴费工资指数为1，其他假设与前文一致。

(一)社会平均工资增长率对平均养老金替代率的敏感性分析

参考近20年的职工工资平均增长率和未来预测的GDP增长率，假设工资增长率w的变动范围为1%～7%，带入模型得到的敏感度系数SAF均大于0(如表8)，说明平均养老金替代率与工资增长率呈正相关关系，即社平工资增长率越高，平均养老金替代率就越高。这表明社平工资增长率是影响养老金替代率的重要因素之一。

表8 社平工资增长率对平均养老金替代率的敏感性分析表

注：SAF=(ΔC/C)/(Δw/w)，其他三个因素的敏感度系数的计算与此同理，为节省篇幅不再单独说明。

(二)个人账户投资回报率对平均基本养老金替代率的敏感性分析

考虑到近20年的一年期银行存款基准利率和近3年人社部公布的个人账户记账利率，假设个人账户收益率I的波动范围为3%～8%。测算结果如表9所示，敏感度系数SAF均大于0，说明平均基本养老金替代率随个人账户投资回报率的增长而提高。同时，敏感度系数逐渐增强，说明养老金替代率受个人账户收益率的影响越来越强烈，应当在确保安全性的前提下加强养老基金的投资运营，以提高个人帐户的收益率。

表9 个人账户投资回报率对平均基本养老金替代率的敏感性分析表

(三)职业年金投资回报率对平均职业年金替代率的敏感性分析

参考近十年的全国社会保障基金投资收益率和企业年金的投资收益率，假设职业年金投资回报率浮动区间为4%～10%。表10的数据说明平均职业年金替代率与其投资回报率正相关，随着回报率的上升，替代率将从23.7%升至63.9%。应当采取有效的投资策略以提高职业年金的投资收益率，但高收益的同时意味着较高的风险，因而要谨慎投资运营。

表10 职业年金投资回报率对平均职业年金替代率的敏感性分析表

(四)基本养老金调整系数对平均基本养老金替代率的敏感性分析

国发〔2015〕2号文件要求根据工资增长和物价变动等情况，建立基本养老金正常调整机制。依据人社部近两年公布的《关于调整退休人员基本养老金的通知》(人社部发〔2017〕30号，人社部发〔2018〕18号)，2017年按照上年度基本养老金的5.5%左右调整，2018年为5%左右。假设基本养老金调整系数f在2.5%～6%之间波动，则终身领取的基础养老金和个人账户养老金在退休时的精算现值的测算模型(P1和P2)需分别调整为：

(16)

(17)

测算结果如表11所示，不同调整系数下的敏感度系数均大于0，说明平均基本养老金替代率随调整系数正向波动。但需要注意的是，此处的平均基本养老金替代率基本超过了80%，基本养老金调整系数大于5%时，基本养老金替代率甚至超过了100%。过高的养老金替代率会造成养老基金的收支缺口，并给财政造成巨大的压力，因此，基本养老金调整系数应当适度。

表11 基本养老金调整系数对平均基本养老金替代率的敏感性分析表

六、结论与政策建议(一)研究结论

本文研究发现，现行机关事业单位养老保险制度下“新人”的终身平均养老金替代率具有较强的弹性和充足性，能够较大程度地维持退休前的生活水平；而正常情况下终身养老金总额替代率低于终身平均养老金替代率。改革后的养老金替代率与缴费年限、社平工资增长率、个人账户投资收益率、职业年金投资收益率和基本养老金调整系数正相关，与缴费工资基数负相关。通过分析还发现，“新人”退休者的养老金替代率性别差异明显，同等条件下男性的终身平均养老金替代率、终身平均基本养老金替代率和终身平均职业年金替代率均高于女性，而终身养老金总额替代率却相反。基本养老金能够缩小不同收入群体之间的养老金差距，具有较强的再分配功能；职业年金能够大幅度提高终身养老金替代率水平，具有较强的缴费激励效应。

(二)政策建议

1.适当延迟退休年龄。适当延迟退休年龄，能够大幅提高养老金的终身替代率，缩小替代率的性别差距，且并不必然会减少职工的养老金财富[9]。在西方发达国家中，规定退休年龄为67岁、65岁、60岁和55岁的比例分别为17%、67%、13%和3%，而中国目前仍沿用上世纪中期确定的退休年龄[10]。所以，推迟退休年龄是解决未来养老问题的必然趋势。建议逐步提高女性退休年龄，直到与男性同龄退休；再赋予参保人员退休年龄的自主选择权，鼓励机关事业单位职工依据本人意愿和身体状况适当延长退休年龄。

2.灵活提高个人缴费基数。从终身养老金替代率的具体数据来看，部分群体养老保险制度的充足性有待进一步提升，建议灵活地提高机关事业单位职工的个人缴费基数。目前中国事业单位的工资由基本工资和绩效工资构成，基本工资所占比重非常低，涨幅常年居于较低水平，上涨空间十分有限[11]。因此，应当完善事业单位工资制度改革，考虑将一定比例的绩效工资纳入养老保险的缴费基数，以获得充足的养老金收入。

3.谨慎投资运营基本养老保险基金与职业年金基金。前文分析发现，个人账户基金和职业年金的累积值会受到其投资回报率的正向作用。为了有效减轻市场风险的不利影响，应当谨慎投资运营管理基本养老保险基金与职业年金基金。建议将基本养老保险基金委托给全国社会保障基金理事会进行专业化管理，通过“长期主义”的投资理念、“主动主义”的投资战略，运用大类资产比例实施监管，并全面放开投资品种，有效控制风险的同时确保投资收益[12]。建议职业年金初期运营严格限制投资中高风险产品的比重，待资本市场更成熟、投资管理经验更丰富时放开，充分发挥市场作用。

4.设置适度的基本养老金调整系数。通过目前的基本养老金调整系数测算得到的机关事业单位平均基本养老金替代率，远远超过了基本水平。当前中国人口老龄化、少子化加剧，养老负担愈发沉重；空账运转和隐性债务使得养老保险制度的支付能力面临更加严峻的挑战。长远来看，应当将机关事业单位平均基本养老金替代率控制在适当的范围内，在充分考虑物价上涨、经济增长以及各级政府财政可负担能力等因素的基础上，设置适度的基本养老金调整系数。