农业水价利益相关者定量排序研究*

冯 欣，姜文来，刘 洋

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

为了改善我国长期以来农业用水低效、粗放的用水方式，提高农业水利工程管护效率，提升服务水平，实现农业用水的高效、节约，以此缓解我国日益严重的水资源危机， 2007年起我国分两阶段展开农业水价综合改革试点工作，目的是通过经济手段促进农户节水，保障水利工程良性运转，提高供水服务水平。试点工作为期9年，累计投入31.2亿元注《农业水价综合改革跟踪评估》， 2015，为农业水价综合改革工作的全面展开积累了宝贵经验。2016年1月，国务院办公厅发布了《关于推进农业水价综合改革的意见》，农业水价综合改革进入全面推进阶段，虽然试点工作为全面推进奠定了良好的基础，但在实际推进过程中，仍存在资金短缺、部分农户抵触、工程维护不足、管理部门低效等诸多问题，影响改革工作推进[1]。

农业水价综合改革，打破了农业用水长期以来形成的利益分配格局，进行利益的重新分配，从而引发利益冲突，各利益相关主体为了追求自身利益最大化，不断地进行博弈，严重制约了农业水价综合改革政策的推行效率。通过对农业水价利益相关者的研究，可以准确地识别农业水价利益相关者，分析各主体的利益诉求，确定利益相关者间的关系，预测各利益主体行为对政策推行的影响，避免利益冲突和博弈带来的改革阻力，并利用各主体间的联动关系及利益诉求，将利益作为驱动促进各利益相关者参与到水价改革中，发挥其正向作用推动改革进程，能够有效提升农业水价综合改革工作推进效率。对农业水价利益相关者进行研究是解决这一困境的关键突破口。目前，李凌[3](2005)周晓平[4](2007)汪国平[5](2011)王绪颖[6](2013)等从水费征缴、农业水利工程治理、节水灌溉、农业用水供给等角度对农业用水利益相关者进行了一定的基础研究，但是研究数量有限且基本属于定性研究。

农业水价利益相关者研究基础更是薄弱，缺少农业水价利益相关者的准确界定，以及利益相关主体准确全面的识别，阻碍农业水价利益相关者的进一步研究。对于农业水价利益相关者的定量排序研究是一个新的尝试。文章在研究过程中，首先，进行农业水价利益相关者的界定和识别，准确识别和清晰地界定农业水价利益相关者，是进一步研究的基础； 其次，对农业水价利益相关者进行定量排序，用更直观清晰的方式阐述农业水价利益相关者之间的关系，为进一步确定各利益相关者的利益和责任，提出合理的农业水价分担方式打下坚实基础。

该文中，农业水价利益相关者是指受农业水价影响的组织或者个人，或能够影响农业水价的组织或个人。

1 研究方法

该文结合文献及实地调研法，初步识别农业水价利益相关者，确定农业水价利益相关者的范围； 采用“Mitchell”评分法，识别确定农业水价利益相关者，同时结合专家打分法，根据得分确定农业水价利益相关者的定量排序。

1999年，米切尔和伍德指出，利益相关者理论有两个核心，一是利益相关者的界定，二是分析利益相关者的特征。米切尔从利益相关者的3个属性出发对他们逐个评分，识别确定利益相关者，这3个属性分别是合法性(Legitimacy)，权力性(Power)和紧急性(Urgency)[6]。米切尔评分法原本适用于企业管理的战略，但近年来随着利益相关者理论应用范围的不断拓展，在小产权房利益相关者研究[7](王一洋， 2009)、公立医院利益相关者研究[8](钟炎军， 2009)、医疗制度变迁[9](夏冕， 2010)、高等教育评估中介机构的利益关系研究[10](赵奇瑞， 2010)、宗教旅游地利益相关者界定分类[11](朱莲， 2011)、电子健康档案可持续发展[12](卢言瑶， 2012)、林业企业关键利益相关者识别[13](谢煜， 2016)等，非企业管理的多个领域得以应用，也为农业水价利益相关研究中的应用提供了宝贵经验。

在农业水价利益相关者研究中，根据农业水价的特点对利益相关者的3个属性进行了重新定义。

(1)农业水价利益相关者的合法性：被法律、法规赋予或者为大众所接受的权利归属，应该包括农业水价决策权、管理权、对于农业水价政策收获的收益是否拥有所有权及使用权，以及农业水资源所有权(管理权)和使用权等。

(2)农业水价利益相关者的权力性：一个组织、群体或个人是否拥有影响组织决策的地位、能力及相应的手段，也可以称之为“影响力”，在该文中指是否能影响农业水价定价及水费收取，主要从影响水价决策和影响水价收取两个方面探究。

(3)农业水价利益相关者的紧急性：表现为农业水价决策过程中对于某一群体的重视程度，对于他们的意见、要求能否立即被采纳以及被采纳的程度。

2 利益相关者研究

2.1 利益相关者确定

通过对农业用水研究领域已有文献的总结和探索，初步确定农业用水领域共涉及19个利益相关者。根据研究需要，该文中将中央政府、水利部、农业农村部、发展改革委员会等中央级单位合并统称为“中央政府”，将地方政府及水利厅、农牧业厅、发展改革委员会等部门合并统称为“地方政府”，根据“Mitchell”评分法中“合法性”“权威性”和“紧急性”3个属性识别农业水价利益相关者，其结果见表1。

表1 “Mitchell”评分法判定农业水价利益相关者[2-5,4-25]

序号合法性权威性(影响力)紧急性(受重视程度、采纳情况)1中央政府投资者—管理、决策权强、决策、参与定价采纳2地方政府投资者—管理、决策权强、决策、参与定价采纳3县级水利管理部门管理权、决策权决策、定价采纳4基层水利站管理权弱、执行者采纳5灌区管理委员会直接管理权、水所有权、经济利益强、定价者、收费者采纳6农民用水协会直接管理权、水管理权、经济利益强、定价者、收费者采纳7村社集体村委会管理权地区(强/弱)采纳8非用水农户无无不采纳9用水农户经济利益、水使用权、享受服务强,影响水价,影响收取采纳10水利经营者经济利益影响水价采纳11灌溉设备企业经济利益经济手段影响水价采纳12科研机构无学术研究影响水价采纳13节水推广组织无无不采纳14“农转非”用水方无间接影响水价采纳15城市、工业用水经济利益,购买水使用权无不采纳16金融机构投资者,经济利益间接影响采纳17新闻媒体无弱、间接采纳

使用“Mitchell”评分法对现有的17个利益相关者进行判定，“Mitchell”评分法规定，某一群体或个人必须至少具备3个属性中的一个，才可以判定成为农业水价利益相关者。最终，确定农业水价利益相关者应包括中央政府、地方政府、县级水利管理部门、基层水利站、灌区管理委员会、农民用水协会、村社集体村委会、用水农户、水利经营者(供水者)、灌溉设备企业、科研机构、公益援助机构、“农转非”(城市、工业)用水方、金融机构及新闻媒体15个组织或个人。

2.2 利益相关者排序

根据“Mitchell”评分法，从利益相关者的3个属性入手，对于农业水价利益相关者合法性通过决策权、管理权、收益使用/所有权及水资源使用/所有权4个指标进行评分； 对于农业水价利益相关者权力性(即影响力)从影响水价定价和影响水费收取两个角度进行评价； 对于农业水价利益相关者紧急性意见重要性、采纳程度的角度评价。每项设置四个等级，高(9～7分)、中(6～4分)、低(3～1分)、无(0分)进行打分，具体设置见(表2～4)。

(1)合法性

表2 农业水价利益相关者合法性评分 分

(2)权力性

表3 农业水价利益相关者权力性评分 分

(3)紧急性

选择农业水价及农业用水领域专家学进行问卷调查，对农业水价15个利益相关者评价打分，共发放问卷12份，回收10份。问卷结果整理如下(表5)。

表4 农业水价利益相关者紧急性评分 分

表5 农业水价利益相关者排序

排序综合排序分数合法性影响力紧急性1中央政府6.79中央政府中央政府中央政府2地方政府6.73地方政府地方政府地方政府3县级水利管理部门5.53县级水利管理部门县级水利管理部门县级水利管理部门4灌区管理委员会4.89灌区管理单位水利经营者水利经营者5水利经营者4.80水利经营者灌区管理单位灌区管理单位6基层水利站4.02基层水利站用水农户用水农户7用水农户3.58用水农户基层水利站科研机构8农民用水协会3.45农民用水协会农民用水协会基层水利站9村集体村委会2.91村集体村委会村集体村委会农民用水协会10科研机构2.65“农转非”用水方“农转非”用水方“农转非”用水方11“农转非”用水方2.24科研机构科研机构村集体村委会12灌溉设备企业1.56灌溉设备企业灌溉设备企业公益援助机构13金融机构1.52金融机构金融机构灌溉设备企业14新闻媒体1.31新闻媒体新闻媒体新闻媒体15公益援助机构1.29公益援助机构公益援助机构金融机构

2.2.1 农业水价利益相关者排序

10位专家对于农业水价15个利益相关者，从合法性、权威性和紧急性3个属性进行评分(共包括：决策权、管理权、收益所有及使用权、水资源所有及使用权、影响水价决策、影响水费收取和紧急性7个小项)，将专家打分结果按每项取平均数，将获得每项排序； 将10位专家对合法性4项的评分求均值获得合法性得分，对权威性2项的评分求均值获得权威性评分，将各位专家对紧急性的评分求均值获得紧急性得分，并依据得分确定每一属性的利益相关者排序。对各利益相关者的合法性、权威性和紧急性得分求平均值，获得每个利益相关者的综合得分，并根据得分获得农业水价利益相关者综合排序。

确定农业水价利益相关者的定量排序应为：“中央政府>地方政府>县级水利管理单位>灌区管理委员会>水利经营者>基层水利站>用水农户>农民用水协会>村集体村委会>科研机构>‘农转非’用水方>灌溉设备企业>金融机构>新闻媒体>公益援助机构”。

基本上可以将农业水价利益相关者划分为政府、农户及社会机构3类，在农业水价利益相关者的排序大致呈现“政府>农户>社会机构”的情况。同评价结果相一致的是，在农业水价综合改革的过程中政府的确是主导者，是改革的发起者，是政策的制定者，最终的决策者，在合法性、权威性及紧急性上都显著优先于农民及其他社会机构； 农民作为农业用水的使用者，是农业水价改革的关键环节，但是农民及农户组成的农民用水协会同村集体，在整个政策环节中更多的是作为客体，作为政策的接收者，权力、权威及其反馈意见在改革过程中显著低于政府方面，同时作为直接受到影响的利益群体，在相关权属上显著高于其他社会机构； 其他社会机构，在农业水价综合改革工作中，作为外部性条件间接影响(或被影响)农业水价，在权属上相对较弱。

2.2.2 农业水价利益相关者合法性

农业水价利益相关者的合法性应包括决策权、管理权、所有权和使用权几个方面，各分项排序大体上同利益相关者综合排序相吻合，合法性的整体排序及决策权、管理权、所有权和使用权等分排序都基本呈现：政府部门>农户及村级组织>社会机构。

表6 农业水价利益相关者合法性排序

序号决策权管理权收益所有、使用权水资源所有、使用权合法性1中央政府地方政府地方政府中央政府中央政府2地方政府中央政府灌区管理单位地方政府地方政府3县级水利管理部门县级水利管理部门水利经营者县级水利管理部门县级水利管理部门4水利经营者灌区管理单位县级水利管理部门基层水利站灌区管理单位5灌区管理委员会基层水利站中央政府水利经营者水利经营者6农民用水协会水利经营者用水农户灌区管理单位基层水利站7基层水利站农民用水协会基层水利站农民用水协会农民用水协会8科研机构村集体村委会农民用水协会用水农户用水农户9用水农户用水农户村集体村委会村集体村委会村集体村委会10村集体村委会“农转非”用水方“农转非”用水方“农转非”用水方“农转非”用水方11“农转非”用水方公益援助机构灌溉设备企业科研机构科研机构12金融机构科研机构金融机构灌溉设备企业灌溉设备企业13公益援助机构金融机构科研机构新闻媒体金融机构14新闻媒体新闻媒体新闻媒体公益援助机构新闻媒体15灌溉设备企业灌溉设备企业公益援助机构金融机构公益援助机构

包括中央政府、地方政府、县级水利管理部门、灌区管理委员会、水利经营者、基层水利站在内的政府及各部门在合法性上基本呈现随行政级别递减的排序情况，中央在决策及水资源所有权上有绝对的权威，负责出台政策，引导、监督地方政府推进水价改革，而具体管理工作和水费收益的管理、分配则由地方政府主导，基层部门负责政策的执行，将政策、意见落到实处。

农户、农民用水协会及村集体三者整体呈现：农民用水协会>用水农户>村集体村委会，决策、管理、水资源所有权上农民用水协会均高于用水农户，但农户收益所有权上高于农民用水协会。农业水价综合改革的根本目的是促进节约用水，加强水利工程管护，提高供水服务水平，重要原则是不增加农民负担，原则和目的都紧紧围绕农民，而水费也都用于工程管护、协会运营、节水奖补，协会、村集体村委会都是服务者，而农户才是收益的最终受益人，因此收益的所有及使用权上农户具有较高排序； 农民用水协会是经过农民民主协商，具有法人资格、实行自主经营、不以盈利为目的、独立核算的非营利性法人组织，享有供水设施经营和管理权，负责水费收缴、工程管护及协调协商，工作目的是实现让农民参与管水，自主管理、自我服务，政府赋予其决策、管理等权利； 村集体、村委会作为协助上级政府组织管理农户的自治组织，其与农民的关系及其行政职责，赋予了它一定的权力。

其他社会机构中，“农转非”用水方的合法性排在第一位，其本身并没有法律赋予的管理及决策权，也没有收益使用权，但是非农用水方通过购买的方式获得农业用水的使用权，由此带来的收益间接影响了农业水价的决策与管理。

同非农用水方一样，科研机构虽然没有法律赋予的直接决策和管理权，本身在水价农业改革过程中不存在利益得失，但科研机构作为政府智囊，有着科学的研究体系，政策确定过程中的关键角色，能够从科学的角度为政府决策提出建议，间接影响政府的决策及管理。

灌溉设备企业，提供灌溉设备，设备情况、价格影响水价，间接获得了决策权； 金融机构，一方面能够为水利设施建设提供资金，另外也在农业生产中为农户提供信贷，通过借贷偿还对收益有着一定的间接所有权； 新闻媒体，通过舆论影响决策、约束政府和农户行为，有社会赋予其的监督权； 公益援助机构，作为援助者对于自己援助的对象，援助的资金、设备有监督管理权。

2.2.3 农业水价利益相关者权威性

农业水价利益相关者的权威性主要从两个方面来评价，一个是影响水价决策，另一个角度是影响水费收取。

表7 农业水价利益相关者权力性排序

序号影响水价定价影响水费收取影响力1中央政府地方政府中央政府2地方政府中央政府地方政府3水利经营者县级水利管理部门县级水利管理部门4县级水利管理部门用水农户水利经营者5灌区管理委员会灌区管理委员会灌区管理委员会6科研机构基层水利站用水农户7用水农户水利经营者基层水利站8“农转非”用水方村集体村委会农民用水协会9农民用水协会农民用水协会村集体村委会10基层水利站“农转非”用水方“农转非”用水方11村集体村委会金融机构科研机构12灌溉设备企业灌溉设备企业灌溉设备企业13新闻媒体科研机构金融机构14金融机构公益援助机构新闻媒体15公益援助机构新闻媒体公益援助机构

农业水价利益相关者影响力排序整体呈现：政府>农户及组织>其他社会机构，利益相关者的影响力基本同其权力大小呈正相关。

(1)影响水价决策。农业水价各利益相关者影响力的评价中，农业水价定价决策的影响力排序为：中央政府>地方政府>水利经营者>县级水利管理部门>灌区管理委员会>科研机构>用水农户>“农转非”用水方>农民用水协会>基层水利站>村集体村委会>灌溉设备企业>新闻媒体>金融机构>公益援助机构。

政府部门内部，在水价决策影响力基本呈现从中央到基层，随行政级别、权力大小，逐级递减的规律。在农业水价综合改革过程中，中央政府确定农业水价定价原则，指导地方政府确定试行方案、管理办法，拥有绝对的权威性； 水利经营者，在农业用水的供给、维护和经营过程中会产生很大的费用，水利经营者的供水及经营成本对于水价的定价有影响很大； 县(区)级水利管理部门，根据各级政府及供水成本，结合当地情况，确定当地水费标准； 各灌区在此基础上决定实际水价。

科研机构在农业水价决策影响力上尤为突出，本身不存在利益关系，但其影响力却仅次于政府部门。科研机构，作为政府智囊，是政府制定、调整政策的重要参考，通过调查研究，科学探索，确定政策的可行性，预测实施过程中的风险，在实施过程中发现问题，总结经验、反馈问题，探索更加高效的实施路径，综合各种因素，提供科学、高效的定价策略，是影响农业用水定价的重要利益相关者。同合法性的排序不同，科研机构虽没有直接的权属，但是其对水价定价决策的影响力，是直接且能够影响中央政府决策的，所以除了具有直接决策权的政府部门，科研机构在水价决策上的影响力排到第一。

其次是用水农户，农户意愿对农业水价决策影响显著，虽然法律赋予的决策及管理权排序并不靠前，但影响力却很显著，有以下几点原因。第一，农业水价综合改革的原则是不增加农民负担，农民承载力是决定农业水价定价的关键因素； 第二，农业水价综合改革的目的之一，是为了通过经济手段促进农业节水，合理的水价才能达到促进农户节约目的； 第三，农户是水费的支付者，长期以来农业用水的不收费及低水费使农民对于水价的心理接受能力有限，合理定价才能为农户接受，保障政策落地。

“农转非”用水方，近年来随着农业水权建设，农业用水交易用做工业、城市及生态用水的案例越来越多，农业上节约用水，交易水权，获得的资金用于农业用水补贴、奖励以及农业水利工程的建设维护，进而促进农业节水，影响农业水价，推动农业水价改革，是农业水价的重要利益相关者。“农转非”用水方购买农业水权，所获资金用于工程建设、管护，农户补贴、奖励等，一方面降低农业供水成本，提高供水效率，提高服务水平，同时减轻农民的实际水费支出。但其影响力都是间接的，所以不像合法性评价一样排名靠前。

农民用水协会是农民自治的农业用水管理机构，由农户组成，负责农业水利工程的管控维护，水费的核算和收缴等工作，在农业水价决策中有一定的决策权。农业水价综合改革试点过程中，部分试点地区，由农民用水协会进行水价核定，但前提是依据政府水价核定标准和农户意愿及承担能力，但其成立的根本目的，是为用水农户提供更高水平的供水服务。其决策是综合政府、用水户和社会机构对于农业水价的政治、经济、生态需求之后确定的，所以其决策管理权显著，影响力却排在了较后的位置。

基层水利站是政府的基层部门，负责供水、水费收缴和工程管护等工作，是政策的执行者，其行为能够影响政策的落实； 村集体村委会是基层自治组织，帮助组建农民用水协会，同农民用水协会运行不可避免存在一些关联，一定程度上影响决策，但应该避免行政干预用水协会运营； 灌溉设备企业，本身没有决策权，设备的供应价格，运营成本在一定程度上影响供水价格； 新闻媒体，通过舆论手段，向政府传递社会及基层对于政策的反馈意见，影响政府决策； 金融机构，贷款利率等影响供水成本，间接影响农业水价； 公益援助机构，在资金、工程上援助，提高服务水平，减少供水成本。

(2)影响水费收缴。农业水价综合改革过程中，科学合理的定价是政策推行的前提，而政策的最终实现，还是体现在水费实际收缴情况上。农业水价利益相关者影响农业水费收缴影响力排序为：地方政府>中央政府>县级水利管理部门>用水农户>灌区管理委员会>基层水利站>水利经营者>村集体村委会>农民用水协会>“农转非”用水方>金融机构>灌溉设备企业>科研机构>公益援助机构>新闻媒体。

政府的合理定价，政策的执行策略，是农民接受农业水价政策的前提，另外，农业水利工程建设资金基本来自于各级政府，农田水利基础设施状况，直接关系到农业供水服务水平，是影响农户水费缴纳意愿的关键条件，所以政府的政策和资金投入对农业水费收缴影响显著。

用水农户排在各级政府之后的第四位，用水农户是农业水费的缴纳者，长期的低水价和不收费，使得农户水商品意识淡薄，对水费缴纳有抵触，同时农业生产效益有限，水费缴纳不该也不能剥夺农户有限的效益，所以农户的意愿、承载能力，是农业水费能否成功收取的关键。作为水费缴纳者，农户直接影响水费收缴，他们能直接决定自己的行为，缴不缴、缴多少，但对于农业水价的决策、管理、定价，用水农户只能间接影响，而非直接决定，所以农户水费收缴影响力这一项的评分状况显著高于其他项。

灌区管理委员会、基层水利站、水利经营者、村集体村委会、农民用水协会各利益相关群体，作为基层组织，是农业用水供给的服务者。这些群体负责农业用水供给、水利工程管护、水费收缴等工作，直接影响到农业供水服务水平，农户获得高质量的供水服务，感受到供水带来的便捷、高效，才愿意缴纳水费。

“农转非”用水方、金融机构、灌溉设备企业、科研机构、公益援助机构、新闻媒体作为社会机构，并不会直接参与到水价定价及水费收取过程中。但“农转非”用水方、灌溉设备企业、金融机构能够影响农业用水的供水成本，影响最终水价； 金融机构向农民借贷进行农业生产，提高农民收益； 科研机构能够影响政府决策； 公益援助机构影响农业供水服务水平； 新闻媒体可以通过舆论，强化农民水商品意识。这些利益相关者行为都能够间接影响农户缴费意愿，影响水费收缴。

2.2.4 农业水价利益相关者紧急性排序。

农业水价利益相关者紧急性，是农业水价决策者对于利益相关者意见的采纳程度和接收反馈的时效，其利益相关者排序呈：中央政府>地方政府>县级水利管理>水利经营者>灌区管理委员会>用水农户>科研机构>基层水利站>农民用水协会>“农转非”用水方>村集体村委会>公益援助机构>灌溉设备企业>新闻媒体>金融机构。

政府部门作为决策者，其意见随其权利级别，逐级递减反映在农业水价决策中，中央政府有绝对的权威性，其意见直接反映在政策中。其次，农业水价综合改革的原则是不增加农民负担，对于农业水价政策接受与否直接影响政策推行，农户抵触政策就难以进行，农户意愿直接反映在政策推行进度上。再次，科研机构为政府决策提供科学支持，为政府决策服务，这一过程也要充分考虑农户意愿，政府决策也依赖科研机构科学的判定。第四，基层水利站和农民用水协会是与农户接触的一线机构，其行为影响农户对水费的态度。最后，村委会、公益援助机构、灌溉设备企业，新闻媒体和金融机构等群体的行为和意愿，通过影响政府、农户等方式间接体现在农业水价上面，反映周期长、效果不明显。

3 小结

该文将“Mitchell”评分法引入农业水价利益相关者分析，建立了农业水价利益相关者的评价标准，并由农业水价研究领域内权威专家打分，获得农业水价利益相者综合排序，排序结果是：政府>农户及农民组织>社会机构。在合法性、权威性和紧急性各属性排序中存在部分差异，但整体趋势同综合排序相吻合。

农业水价利益相关者综合排序是合理的，主要体现在：(1)“Mitchell”评分法自1997年提出，一直被用于利益相关者研究，在企业管理和学术研究中广受认可，是一个成熟的利益相关者方法；(2)农业水价利益相关者进行评分的10位专家均是农业水价相关领域内的权威专家，其评分具有权威性； (3)将农业水价利益相关者排序结果同农业水价综合水价改革进行综合分析，符合实际。

结论为农业水价利益相关者的进一步研究打下了基础，可在此基础上进一步探究利益相关者间的利益关系，冲突所在，提出解决措施，推动农业水价综合改革发展； 以权力、影响力大小和紧急程度为标准，进一步探究农业水价的合理分担。