房屋安全普查工作模式选择和问题处理<br/>——以慈溪市农房排查建档鉴定工作为例

房屋安全普查工作模式选择和问题处理
——以慈溪市农房排查建档鉴定工作为例

2019-04-10陈利展CHENLizhan

住宅科技 2019年3期

■ 陈利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，温州市鹿城区双屿街道中央街159号中央涂村发生农房倒塌事故，造成严重的人员伤亡[1]；2017年2月2日8时许，温州市文成县百丈漈镇外大会村发生民房坍塌不幸事件，造成严重人员伤亡和财产损失。为避免类似问题再次发生，浙江省在全省范围内开展了农房排查、建档、鉴定工作[2]，并通过后续实施农村危房解危，解决了一批安全状况最差的农村房屋结构安全问题，使得全省总体农村房屋使用安全水平上了一个较大的台阶。农房排查、建档和鉴定工作是农房使用安全管理的基础性工作，工作质量好坏将直接影响到后续解危和农村房屋使用安全管理体系的建立[3]。慈溪市农房排查建档鉴定过程中（图1），在对工作模式的选择、实施过程中的问题处理和实施效果评价等方面进行了有益的探索，对其他地区开展房屋结构安全普查工作具有参考价值。

1 常用排查建档鉴定工作模式利弊分析

在本次农房排查、建档和鉴定工作中，全省各地采用了不同的工作模式，主要有以下3种。

1.1 全数委托专业鉴定机构进行排查、建档和鉴定，对所有农房均进行安全鉴定

该模式的优点是：①专业鉴定机构对全部排查、建档和鉴定质量负责，对于管理部门来说风险最小；②整个任务由专业鉴定机构为主实施，组织简单。

缺点是：①房屋全数鉴定费用大，经济性差。②鉴定机构工作任务扩大，技术力量和鉴定质量难以得到保证。由于全省各地有统一的完成工作时间（7节点）要求，专业鉴定机构在同一时期有大量业务，普遍采用临时充实人员情况，不可避免的导致排查鉴定质量下降。③鉴定结论科学性、可行性难以保证。由于鉴定机构不负责后续解危，为自我保护，普遍存在鉴定结论趋向保守、鉴定出来的危房数量巨大的情况，增加了后续解危和进行房屋使用安全管理难度。④仍需要属地工作人员全程陪同，基层镇（街道）、村（社区）工作人员的工作强度减少有限。

图1 农房排查、建档、鉴定工作开展现场

1.2 委托专业鉴定机构进行排查、建档，对安全隐患较多的房屋进行鉴定

该模式的优点是：①专业鉴定机构对所有结果负责，管理部门风险小；②采用排查、鉴定两种价格，经济性优于模式一；③整个任务由鉴定机构为主实施，组织简单。

缺点是：①同一机构同时进行排查和鉴定，缺少制约手段，也会出现为了经济利益扩大鉴定量，导致费用不可控；②鉴定结论科学性、可行性难以保证；③全过程仍需要属地镇（街道）、村（社区）工作人员的紧密配合。

1.3 由村（社区）或非专业机构进行初步排查，对有安全隐患的房屋由鉴定机构进行鉴定

该模式的优点是：①经济、高效。非专业机构或村（社区）兼职人员进行初步排查建档，工作费用较专业鉴定机构便宜；且非专业人员充足，可以大范围同时开展工作，效率优于专业鉴定机构。②落实属地责任，培养锻炼了日常房屋使用安全队伍。非专业化排查人员通常是村（社区）工作人员，排查的过程也是这支队伍专业技能提高提升的过程，为日后开展农房常态化网格化巡查打下了很好的基础。③对专业机构工作全程监管。镇（街道）、村（社区）工作人员全程深度介入，对鉴定机构全程监管，对于鉴定机构不负责任的鉴定行为可实时纠正，鉴定质量相对较高，可与后续管理顺畅对接。

缺点是：①工作组织难度大，主要由镇（街道）、村（社区）工作人员或其他非专业机构完成，容易出现进度不一、标准不一，对工作组织实施有很高的要求；同时，需要村（社区）工作人员和专业鉴定机构之间有很好配合。②非专业人员容易出现危房漏查情况，管理部门监管压力大。

2 排查建档鉴定工作模式的选择和优化

2.1 工作模式的选择

根据慈溪市实际，结合当地房屋使用安全管理所具有的特点和优势，选择了模式三开展农房排查建档鉴定工作。

（1）经济性是选择工作模式的首要考虑。不管是模式一还是模式二，在收集资料、建档过程中还是需要村（社区）工作人员陪同并提供资料，也需要村工作人员的深度参与。模式三依托村级网络，可以高效完成排查建档工作，只要给参与排查建档的工作人员适当的补贴即可，是最经济、高效的方法。经过测算，慈溪市此次的排查建档费和鉴定费平均每幢农房小于30元，远低于全省平均水平。当然，这也是综合采取各种控制、监督、纠偏等成本控制措施的结果。

（2）相对完善的房屋使用安全管理队伍是选择模式三的方案。自2014年以来，慈溪市建立了比较完善的房屋使用安全管理构架：市级层面设有领导小组，住建局有专门机构指导；镇村也建有房屋使用安全管理网络，每个镇（街道）城建办安排固定工作人员和副主任，对口负责房屋使用安全管理工作，每个村也有负责房屋使用安全的房屋安全员和片区管理员。以上人员经过多年、多轮培训，具备一定的专业知识，总体排查质量可控。

（3）专业鉴定力量阶段性短缺也是考虑因素之一。由于全省统一要求，在同一个时间点开展工作，各鉴定机构业务爆满，若全部由鉴定机构进行排查、鉴定，难以找到可以在规定时间内完成工作的鉴定机构。

（4）本地农村房屋的特点是选择排查模式的重要考量。慈溪地形以平原为主，属软土地基，农民自建房普遍层数不高，农房基本没有地下室。因此，像温州倒塌房屋事故的类似情况，在慈溪基本不存在。慈溪的危旧农房主要有以下几类：①1980年以前建造的房屋，包括建造时间长，结构老化劣化严重的木结构房屋，以及物资匮乏的六七十年代建造的房屋；②1985年以前的楼房，包括建平台后翻建的楼房，其主要问题是用材差、房屋整体性差；③使用屋架且使用时间较长的房屋；④经过加层的房屋、拆改结构严重的房屋和后镶的房屋等。相比较，温州地区农房安全性和房屋结构布置、整体性关联度更大一点，隐患更隐蔽一点，对排查人员的专业素养要求也更高一点；而慈溪农房的主要危险点是结构外的老化、劣化和结构变形开裂，隐患比较明显，一般非专业人员也能够发现。

2.2 工作模式的优化

为避免非专业人员排查可能出现漏查的情况，慈溪市对模式三进行了优化。

（1）开展排查人员的专业知识培训（图2）。邀请熟悉本地情况的专家，针对本地农房情况，用非专业人员听得懂的语言进行授课，提高排查人员的专业能力。

（2）允许非专业排查出来的疑似危房数量适当扩大，由后续专业鉴定机构在筛查过程中对扩大部分房屋进行剔除。

（3）鉴定机构服务前移，在非专业排查时，就派人全程参与指导（图3）。

（4）建立后续纠错机制，即使有疑似危房遗漏，也可以通过后续监管措施纳入鉴定范围。

3 排查鉴定过程中的问题及处理

3.1 存在的问题

在排查过程中，主要发现以下两个问题。

（1）部分鉴定机构故意扩大鉴定范围。按照慈溪市的工作模式，只有纳入鉴定范围，进行安全鉴定才有收入，鉴定量与鉴定机构收入直接相关。因此，市场化程度高的鉴定机构会扩大鉴定量。

图2 排查人员专业知识培训

图3 非专业排查时专业机构指导

（2）鉴定机构为了规避自身责任，鉴定结论过于保守，扩大的危房数量存在不合理现象。就慈溪市的初步鉴定结论情况统计，不同鉴定机构纳入鉴定范围的房屋比例相差极大，高的达到9.2%，一般的鉴定机构鉴定建档比例在6.01%，而高质量的权威鉴定机构鉴定建档比例为2.4%。不同鉴定机构初步鉴定成危房的比例相差达到7倍，这个差距，已经超出了正常允许、可以容忍的误差范围。

3.2 问题的纠正

（1）优选鉴定机构，选择标杆鉴定机构。房屋安全是专业性很强的工作，在通常情况下，由于和专业鉴定机构掌握专业知识的差距，管理部门在这方面缺乏话语权；而浙江省又刚刚实施房屋安全鉴定市场化，许多鉴定机构缺乏积累，工作经验不足，缺乏全局观念，从自身利益出发结论保守，容易出现将大量房屋鉴定成危房的问题。可以说，对鉴定机构的选择和监管，是工作成败的关键。慈溪市在这方面有事先谋划：①选择至少2家鉴定机构，因为只选择一家鉴定机构对于管理部门来说风险太大，万一选择不当，会使整个工作瘫痪，也可避免一家垄断的现象，淘汰不良鉴定机构；②尽量选择技术能力强、社会责任感强的鉴定机构，警惕过度市场化的鉴定机构，避免选择有挂靠方式经营的鉴定机构；③引进一家技术力量强、质量管理体系健全、有储备、有底蕴的鉴定机构作为标杆和参照，促使其他鉴定机构鉴定质量的提高。

（2）强化监管，公开信息横向对比，迫使鉴定机构提高工作质量。慈溪市有一支对本地房屋安全状况非常熟悉且具有很强专业能力的队伍，有能力对鉴定机构行为进行严格监管、纠正。监管过程中，将不同鉴定机构的鉴定比例和初步鉴定的危房比例，在房屋安全管理工作QQ群、微信群内部进行公开，通过横向比较，暴露部分鉴定机构存在的问题，迫使各家鉴定机构提高质量，劣质鉴定机构退出市场。在总体危房比例上，以标杆鉴定机构的比例为参照，要求各个鉴定机构尽量向标杆鉴定机构靠拢，保证了鉴定结论的科学性。