迈向社区规制治理：一个分析框架*

徐建宇，纪晓岚

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）

习近平新时代中国特色社会主义思想强调理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念所指导的，而社区治理作为一种旨在促进基层社会发展的实践，其本身的发展同样需要理念的指导。事实上，随着城市社会复杂性、不确定性的不断增长，以及政府职能扩张的有限性，城市社区治理的开展，更加依赖社区治理理念的创新与治理工具的获取和选择，这直接关系着社区治理的有效性。另外，在当前的城市社区治理过程中，仍然存在着社区自主性治理与社区控制之间的张力。由此，我们需要回到城市社区治理的本土化视域内，重新审视和理解治理与规制之间的关系，希望运用社区规制治理来给予城市社区以新的治理理念和思维，以此进一步优化社区治理结构，深化社区治理过程实践。

一、问题的提出：社区治理的转向及面临的困境

在城市社区治理中，“谁在治理”和“如何治理”两个问题贯穿于社区治理的整个过程。随着城市经济社会的发展，城市社区变得日益复杂，由此衍生的不确定性和流变性，使得社区需要形成以政府、社区和社会组织等多元主体共同参与的治理格局。这一治理格局的形成，在一定程度上回答了“谁在治理”的问题。但这又抛出了新的问题，诸如怎样确定治理的范围、如何确立治理主体的边界以及如何消除治理责任的模糊性等，而这实际上涉及到“如何治理”的问题。值得注意的是，只有当组织结构和行动路线具有线性特征时，才需要突出强调行动者的主体性，而当行动系统变得复杂、行动目标变得不确定、组织结构和行动路线出现随机调整时，行动者实际上也会处在互动中，这个时候，主体与客体的理解框架就不再适用。[1]进一步来说，当我们将城市社区理解为一个复杂的社会系统，并将社区治理视为一个制度安排与行动实践的过程时，所有的治理主体在事实上转化为治理中的行动者。沿着这一思路，当社区治理面向社区生活来思考“如何治理”的问题时，社区治理就转化成为各种治理主体的行动者与作为集体行动系统的社区之间的问题，这一问题关切着行动者、行动策略和行动实践的议题，而规则是构成这些议题的核心命题。由此，城市社区治理在应对“谁在治理”和“如何治理”的问题时，需要从“主体转向规则”中寻找新的答案。

从城市社区治理的实践层面来讲，因城市社区组织的发展、社区公共事务的复杂化以及社区的日益开放，当前城市社区治理正面临两个治理困境：

第一个困境为由于在社区层面缺乏统一的规制，城市社区治理陷入一种现实意义上的组织化无序状态。其主要呈现在三个方面：一是在当前的城市社会基层治理中，自上而下压力型体制的存在，使得作为社区群众自治组织的社区居委会被赋予各种角色，其在事实上成为街道办事处的“腿”，承担了大量的行政职责，使其没有足够的时间和精力来对社区进行自在自为意义上的再组织；二是虽然在当前的不少社区中存在着社区自组织、社会组织和驻区单位等各种组织，但这些组织一方面在社区治理中存在着角色不清、组织边界模糊以及权责重叠交叉等问题，难以基于社区的统一性被规范性地整合。另一方面，因这些组织各行其是、各行其道地散落于社区治理的各个环节，故而无法形成有序的社区治理组织架构；三是当社区的不同组织面对各种具体的问题时，因每个组织的资源和能力都不足以令其应对各种情况。因此，寻求组织间的合作成为经常性的选择。但组织自利性及组织有限理性的存在，使得或多或少处于一定结构和规则体系约束中的不同组织及其成员，仍然倾向于以各自本身的行为和策略进行协商和博弈，这使其在寻求彼此合作的过程中总是会面临组织化无序的风险，即“组织表面的秩序下面，隐藏着巨大的无序”[2]。

第二个困境为社区中自我规制的衰落。城市经济社会的发展以及社会劳动分工的加剧带来了城市社会阶层的分化和利益的多样化，并催生了人们对社区生活差异化的追求。同时，社区居民在职业、文化背景和教育经历等方面的诸多差别使得社区居民难以实现社区生活道德上的自治。这意味着基于社区生活道德自治衍生的自我规制不可避免地走向衰落。这一衰落主要表现在两个层面：一是就个体而言，自利的诱惑、信任的缺乏以及较低的越轨成本使得社区居民难以出于社区责任感、获取声望或自我节制等动机来对自己的行为进行主动地自我约束和自我规范；二是就组织而言，在当前社区治理中不断强调要由社区组织自身来强化自我规制时，却忽视了社区组织的自我规制如果不服从诸如政府等社区外组织的监督，将导致其所制定的规则得不到审查，规则的执行也缺少问责，反过来更加剧了社区中自我规制的衰落。

由此，当城市社区被视为一个制度安排与行动实践的社会系统时，伴随着模糊化、不确定性和复杂性的不断再生产，社区治理的取向正逐渐从“主体转向规则”，而在实践层面，社区中存在的组织化无序和自我规制的衰落也正在成为社区治理面临的困境，这使得传统的社区治理思维难以应对城市社会发展给社区带来的风险，社区治理亟需“制度的回归”。由此，规制在社区中的作用重新被突显，其与治理有着同等重要性。从这个意义上来说，我们试图从“发现社区”中重新思考和梳理社区与政府的关系，更加注重制度设计和行动框架，突破传统自上而下的命令——控制式实践模式和简单化的多元主体治理思维，以期在政府规制与社区自我规制、自治与共治中找到一种平衡，而这就需要尝试将规制与治理予以结合，形成社区规制治理。正如习近平总书记多次强调，我们要适应国家现代化总进程，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。城市社区作为城市社会治理的基本单元，其是国家治理体系的重要组成部分，因而，对城市社区的治理同样需要注重治理的制度化、规范化和程序化。因此，本文将从公共治理的角度来诠释社区规制治理，着重关注规则、制度和程序的价值和意义，并从治理理念和治理工具的层面来理解社区规制治理，从中引出其内涵和特征，且以规制治理空间和规制治理过程构建起社区规制治理的行动框架，借此进一步探讨社区规制治理的原则，进而建立起社区规制治理的分析框架，以此系统地勾勒出社区规制治理概念的疆域和图景。

二、城市社区规制治理的要义

当前城市社区治理倡导公共治理这一理论与实践，其强调治理主体的多元化、治理方式的多样化和治理依据的多样化等，但其面临的核心挑战之一是如何在社区中让多元治理主体合法、有效、积极地参与到社区治理中，并构建起规范化、常态化和持久化的社区秩序。而这就需要依赖政府、社区、市场和社会形成社区治理网络，但当社区治理网络难以克服不同主体之间不断的意见分歧时，治理网络失灵就会发生，并会引致社区治理陷于缺乏协作、责任模糊以及无效率的集体决策甚至是决策失败，等等①See Eva Sorensen,Jacob Torfing.Theoretical Approacher to Metagovernance.Palgrave Macmillan,2007,pp.71-172.。因此，治理网络要具备有效性，就需要一定的规则来加以规制，没有规则，程序就无法展开，没有合理的程序，就难以形成有效的协商、问责和决策，也无法吸引社区居民等参与社区治理。这表明社区治理应当注重规制本身的治理价值，应将其置于与治理同等的地位。从现实意义上来讲，社区是基层政权建设的重要基础，推进社区治理是巩固基层政权的重要内容。正如习近平总书记多次指出，社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。在这里，社区规制治理的基本目标旨在强调以规制与治理的结合，而在社区中培育和强化制度意识、规范意识、程序意识以及组织意识，以此加强城市基层政权建设，巩固党的执政基础。由此，基于二者结合而成的社区规制治理，我们可以从治理理念和治理工具的层面来理解其内在的旨趣，并从其内涵和特征中来诠释社区规制治理的要义。

（一）作为治理理念与治理工具的社区规制治理

1.作为一种治理理念的社区规制治理

为应对城市社区日益复杂的社区环境和公共事务，传统的命令—控制式的社区管理模式愈加难以应付，人们开始转向新的治理理念，尝试新的治理模式。其中围绕国家与社会关系的建构所形成的元治理理念最引人注目，其核心思想是强调政府、市场和社会形成协同治理，主张政府在社区治理结构中应扮演一种指导者、协调者和仲裁者的角色，其责任是指导、驾驭和协调社区治理中不同的治理主体以及为社区发展确立运行准则。但元治理同样会遇到失败的可能，而要在治理过程中减低治理失败的可能风险，就需要对元治理及其形成的治理网络予以规制，即迈向社区规制治理。在这里，基于社区元治理及其治理网络衍生的规制治理是规制与治理的复合体，凸显的是一种“制度是如何充满活力”的治理理念，其核心命题指向超越个人的制度存在与延续是具有生命力的。正如马克·贝维尔等认为公共治理最终会走向“去中心化”，即强调去行政化和去国家化，但这并不能刻意去回避规则本身的存在。②See Mark Bevir.The Sage Handbook of governance.Sage Publication Ltd,2010,pp.203-217.詹姆斯N·罗西瑙也指出没有政府的公共治理是一种只有被多数人接受才会生效的规则体系，这些规章机制的存在在其活动领域内能够有效地发挥功能。[3]从这个意义上来说，社区规制治理正是意识到“制度或规制本身是价值、规范和原则等治理秩序不断提升的过程治理”[4]。在城市社区治理中，当我们将制度理解为无形之观念和有形之组织时，以观念体系而稳定存在的制度能为社区治理提供一种为社区成员共同接受的基本理念规范，使其成为社区成员认知社区治理，凝聚社区共识的前提。而化为组织的制度则以组织形塑的集体行动在社区制造一种集体思维和集体意识，尤其是以制度化的行动赋予社区成员以“组织身份与归属感”，使其在组织中生成一种制度自觉。由此，社区规制治理通过强调组织和观念意义上的制度设计和行动安排而让制度本身充满生命力，并将其注意力放在社区治理结构和过程的调适上，利用各种制度来对不同的治理网络进行规范有效地选择、协调和衔接，从而实现治理网络的平衡。

2.作为一种治理工具的社区规制治理

为应对城市社区治理的失灵及由此引发的治理总体性危机，城市社区亟需一种有效的治理工具来加以应对。正如戴维·奥斯本等所说，“现代政府诸多失灵之处不在目的而在手段”[5]。这意味着治理工具的选择和运用对于实现社区有效治理是非常重要的。事实上，规制是现代新治理环境中公共行动工具的重要组成部分，其强调从复杂的规章制度和等级命令转换成共同的使命和承担绩效责任制度。[6]在这一认识的基础上，社区规制治理作为一种治理工具是实现公共议题和公共政策目标的策略机制，隐含着其是作为社区治理创新方案存在的以及其自身能带来进一步后果的意味。

当前多元主体构建的社会治理结构网络化带来了“治理工具”使用责任划分不明确和追诉难等问题。[7]这要求社区治理主体应对社区治理工具的运用施以更为严格的约束，而这一约束意味着要在规制上进行创新，这正好契合了社区规制治理作为治理工具意义上创新方案存在的价值。其核心思想是注重规制在社区治理中的适用性，致力于将政府规制、社会规制与自我规制的内容嵌入社区治理中，尤其注意以规则、制度和程序强化对社区治理中组织间的关系、网络和过程进行规制，以此突破传统公共行政意义上的强调组织内官僚制运作的社区治理路径。另外，从社区治理工具的意向性来讲，“采用规制的方式，在于更好地关注结果的最优化、关注具体政策的实施过程”[8]。因而，社区规制治理在具体行动中主要表征为其给社区带来的进一步后果：一是社区规制治理提供了一种新的治理意味，即更注重治理工具的组合赋意，更强调规制和治理在政策意义上的组合、引导和协调，包括利益相关者参与、规制工具选择和程序规则的公开制定等，同时更注意将政治性、社会性和技术性共同融入社区治理中；二是社区规制治理提供了一种新的治理面向，规制通过将规则、制度和程序嵌入社区治理中，将人的自利性等欲望限制在规范性的框架内，以此明确不同治理主体可能发生互动的范围，并以规则、程序和制度的运作保证社区治理的具体政策不会因治理手段的变化而发生偏离。

（二）社区规制治理的内涵与特征

社区规制治理主张将规制与治理进行结合，并将社区秩序的功能化、制度化和规范化作为社区治理的方向，其目的不在于规制本身，而在于规制之外的效应，其目标是在社区治理中嵌入“持久性的社会关系”，这些关系反过来又为社区治理的展开提供机会和支持，在此基础上以选择与约束的联结形成既非市场又非层级制的网络式、组织化的治理结构。其内涵主要指公共组织以更为透明和包容的协商、决策和组织的方式及策略对那些私人居民重视的活动以及社区发展的重要议题进行持续、集中地指导、调适、协调以及说教，并以程序、制度和规则形成一种以公意为基础的“最低限度的共识”，据此不断矫正、规范社区运行的管理秩序，进而实现组织与个体的相互对话、问责、合作以及依赖，以此生成社区共享的知识和共同的信念，推进自我监管、反思性规制以及合作式治理架构的形成，促成规制与治理共在共生的过程。

从这个意义上来说，社区规制治理强调规制与治理的互动，以期在规制中实现治理，在治理中实现规制，其有着以下特征：第一，其主张一种多元性，强调建立更公平、更有效率、更具参与性的治理体系来实现不同治理主体间的对话，以突破传统社区治理的线性思维；第二，社区规制治理强调公意，其希望依靠程序、规则和制度来调适国家、社会、市场和社区四者的复杂关系，并希望建立能达成“最低限度的共识”而不是追求“高度一致”的协商机制，进而得以在社区嵌入持久的社会关系；第三，社区规制治理追求一种可问责性，其由谁应当被问责、向谁问责、就什么事项负责、对何事项、通过什么程序以及应当产生何种结果六个要素组成，并表现为治理对象、治理过程以及治理目标—手段的可及性和一致性。在社区治理中以规则、程序和制度来设定问责主体、问责方式、问责标准、问责范围、问责程序及责任后果，以此形成一种“延伸的问责结构”，并将其嵌入社区治理结构中，以保证社区治理环节的有序性、治理过程的有效性和治理主体的担当性；第四，社区规制治理具有一种尺度性，这种尺度主要呈现于两个方面：一是其更关注社区自治权、政府公权力和第三方权力间的关系，旨在借助规制来践行一种分权，以此明确社区治理中不同性质权力的范围、内容和边界，并为不同的治理主体提供一种以权力为中轴，以制度为归依的治理尺度。这意味着理顺关系本身是一个整体性的制度框架，治理结构的诸要素无不受限于这一特定制度框架，而通过分权则希望形成受约束的主体自主性，并以契约、理性、自律等“新联结点”取代或部分替代指令、政治成分、动员等“旧联结点”[9]。二是强调将社区规制拓展至特定范围（而不是全范围），且在设定社区规则、建立社区民意反馈机制、完善监督程序以及创设纠正违反规范性行为等回应机制的一系列规制任务、规制工具和规制过程中建立一种专门性的尺度标准；第五，规制治理是一种重视距离调节的治理，其将距离视为一种资源。组织和个体在面向彼此的联系和沟通中通过规则、制度和程序来制造、调节和重构其与政府、社会、市场和社区之间的关系以实现对各自认知、情感、信任以及认同等心理距离的调适，继而在彼此应然距离和实然距离间形成一种关系均衡；第六，社区规制治理强调以规制来反思治理，其主张在社区治理中要建立自主性的反思机制，注重治理架构中的公私主体在不同的社区治理环境和情境中对社区治理实践本身进行制度化、程序化地反思，尤其是在这一反思中关注和容许受规制者自主立意、执行与解释治理的规则、制度和程序；第七，社区规制治理强调一种自律性。其希望通过规则、制度和程序来强化社区中私人意志和集体意志衍生的共同理解以实现社区中道德层面的自治，并借助社区规制来帮助个体内化一种规制意义上的道德观念以生成自我规定、自我监管的行为准则，以此在社区社会关系中建立起道德自律的框架；第八，社区规制治理旨在提供一种反向的自由空间。其以程序、规则和制度来界定社区中公私的范围，类似于草地中的一块菜园子，用栅栏来圈定权责利，仅规定不允许到园内吃菜，但外边的草随便吃，据此反向地提供一个自由的空间，继而以平等的规则、制度和程序进行一种机会分配的调整来确保社区中处于不同社会境况中的人们拥有同等的机会参与社区治理。

三、城市社区规制治理的行动框架

城市社区规制治理的内核是其在治理中的行动主张，这一主张希望以社区治理空间的拓展和延伸以及社区治理过程的积累性和常态化来回应当前社区治理的要求，并朝向构建自治共治意义上的规范化的行动框架来展开社区治理。从行动框架的指向上来说，社区规制治理的行动框架主要沿着两个思路前行：一是社区规制治理主张要在制度空间和行动空间中思考治理的体制、机制和具体方略，并在对社区治理的目标、理念和意图的理解与期待中开展一致性的治理行动；二是基于社区成员体系的存在而在社区规制治理过程中强调要从制度安排和行动实践中调整和规范多元行动者间的行为，以形成一致性的治理关系。这种基于空间和过程所生成的一致性使得所有的制度、规则和程序以及受规制支配的治理行动和治理关系得以被保存。但这种一致性的维系需要围绕规制治理空间和规制治理过程形成以制度与行动的共在共生为指向的行动框架来规范、强化和勾连不同行动者的行动和关系以达致治理的有效性。

（一）规制治理的空间：制度空间与行动空间的面向

事实上，当规制治理被置于社区这一复杂的行动系统中时，不同的治理主体就自然地转化为社区这一空间内的行动者，其生成和展开依赖于现有制度安排提供的制度空间，而行动者围绕协商、决策和规引的互动与同构则构成了行动空间。其中，面向治理的规制行动在制度空间中对不同行动者的行为进行规制，而不同行动者的行为则在行动空间中通过行动的动态演进与行动纠错不断形塑着制度，二者共同构成了社区规制治理的空间，并在彼此互动中形成面向社区规制治理空间的机制，如图1所示。

图1 社区规制治理的空间面向机制

1.制度空间：制度取向、制度因素和制度关系的演绎

当社区治理在推进社区发展时，其并不会即时显现推动的作用，而是会在社区发展的每一阶段将治理的效能以一定的形式进行积累，继而形成一种积累体制，这一积累体制需要制度取向、制度因素和制度关系构成一个制度空间来进行支撑和调节，其本质则凸显着“社区—制度”结构的重要性。可以说，来自政府、市场、社会和社区的多元参与者，惟有在一个制度化的框架中相互依存，才能为实现一定的公共价值而展开联合行动。[10]事实上，社区中各种相关制度，比如法律、政策规定和社区公约等在塑造社区空间过程中演化的动态表明，制度空间中的制度取向有着五方面的内容：一是寻求不同制度对社区发展产生影响；二是探究各种制度规制社区空间的过程和后果；三是制度环境和架构如何推进规制治理的创新，尤其是注重利用扩展的制度空间拓展规制治理；四是重视社区制度空间的文化基础；五是关注制度的某种结构性安排，如组织。另外，“社区—制度”的连结要求在社区空间中通过制度化过程将正式与非正式的制度因素进行组合、搭配和运转以产生协同作用，进而形成一套被共同认可的行为规定，由此衍生出制度因素对于社区规制治理结构—过程的重要性，而制度空间内的制度因素应包含四组关键因素：政府监管，主要是以监管强化社区自身在治理中的方向、责任和选择，形成“政府—社区”的制度结构框架；法律法规及党的章程，主要强调《城市居民委员会组织法》《城市街道办事处组织条例》等以及《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》在社区规制治理组织架构构建和运作中的规制作用；社区建设政策，主要指政府在制定、执行、反馈和纠正政策的过程中给予社区以引导和限定；组织体系，由居委会、业委会等社区自组织来构建规制治理的组织网络以强化社区的主体性地位和营造自主性氛围；社区文化，在社区中指向生活中的惯例、符号或认知的网络系统，目的是要提供一个行为样板和意义框架来指导行动者的行为。而当制度在其形构的空间中成为共同的约束性内容时，其体现着社区中不同行动者一致性的立场和偏好。此时，制度将从文本和观念转为一种规则性资本，在其注入社区网络中时延伸出基于社区空间的制度关系，其主要指在共同理解的基础上不同的行动者以互动达成在社区特定场合中“适宜”和“不适宜”的共同认识，以此让制度关系指向一种规制，表现为手段—目的意义上的规范关系、行动效率—收益意义上的规则关系以及双向互动意义上的制约关系，并让制度关系以一系列明确或隐含的原则和方式覆盖社区空间并发挥具有不同程度效力的约束作用，实现行为者的行动与期待在制度空间内的融合。

2.行动空间：协商、决策和规引的互动同构

“制度作为一种共同的心智模式或解决之道”能否于社区制度空间中调整行动者的行为和关系取决于行动者所营造的行动空间在何种程度上契合制度空间。[11]事实上，在社区规制治理中，当以规制为行动归依的制度在指向社区治理结构性转换时，行动空间将超越小区楼栋等物理空间的限制，而具有了更多的内涵。因而，我们结合社区公共性与私性，从协商、决策和规引三方面来理解规制意义上行动空间的面向。从规制与行动的连结来说，当协商遇上空间会呈现出两种样态：一是空间内的协商，这指的是在社区治理中，协商的展开是在具有物理性的社区空间内进行的，各方能在这一空间内基于一系列规则、制度和程序来听取彼此的想法和意见。当在这一空间的协商结束后，此时的社区空间又成为呈现协商结果的空间；二是协商的空间，这里有两层含义：第一，社区治理行动得以展开的前提是各方行动者都认同社区治理中共同的规则、制度和程序。在此基础上，不同的行动者彼此才能腾出协商的空间，为共同行动创造可能和条件；第二，当各种议题进入协商环节后，不同行动者对这些议题本身的讨论无形中就构造出一个社会性意义上的协商的公共空间，进而会形塑一种协商机制来规制协商的过程和商定的行动，这给行动者能重新聚拢为行动共同体提供了机会和条件。在规制治理的行动空间中，决策作为行动的基础，其同样开辟了一个空间，这一空间主要由内容、状态空间和技术路线构成。其中决策者、决策事项、决策责任、决策行动指南以及执行决策的行动者共同构成了决策在其空间中的内容。状态空间则将时间因素引入决策行动中，将随着时间的流变可能引起社区状态变化的个体和组织组成一个有序的、连续性的集合，并以决策可能引发社区变化的状态数目为轴组成一个空间，以此关注和反映规则、制度和程序的安排和运作带给社区的确定和不确定的状态。另外，社区环境—公共议题—社区动态—治理架构—决策应用—治理行动—治理展望则构成了决策在行动空间中获取支持的技术路线。在社区行动空间中，在规制中进行引导是一项重要的价值。因而，我们可将规制引申为规引，并把规引视作一个“设计的问题”覆盖整个行动空间，其主要内含两方面的内容：一是约束设计。规引中的约束设计旨在为组织与社区创立关系契约和心理契约，以此支持规范的生成。这表明对于规制治理，约束设计要注意，当规制治理转向利用参与者的知识、能力和资源介入社区治理时，应强调和吸引不同利益相关方参与对各种规则、制度和程序的制定，推动自我约束、合作式约束及半自愿式约束的形成。或者说，规制治理是要利用政府、企业、行业协会和公众的知识和资源，以最有效的方式来应对复杂的、非结构化的、快速变迁的问题。[12]二是激励设计。规引中的激励本身需创设一种设计，这种设计覆盖整个协商和决策的空间，其内容包含自主选择规引的机会和选项、限定成果分享范围以及强化联合性回报的概念，这些内容会使得社区内的行动者产生强有力的诸如举报越轨行为的道德激励，以此强化社区中自我主动约束他者的动机。

（二）规制治理过程：制度安排-行动实践

当制度空间和行动空间构成规制治理的空间时，制度安排和行动实践形塑着社区规制治理的过程，社区规制治理在其过程性实践中同样注重引入规则、规范和程序，由多元的行动者据此来构建规范性的治理网络，并在其中嵌入不同行动者的关系且将其持久化，以此形成组织与个体的有效连结、一致性行动和双向规制。在整个社区规制治理过程中，我们发现其暗含着在治理中进行规制以及在规制中进行治理的行动旨趣，这一旨趣指引着制度安排的创设及其衍生的行动主张，其与规制治理的过程要素和行动链内容共同构成社区规制治理具体过程的全部实践。

1.两种制度安排及其基础上的行动主张

社区规制治理中的制度安排指经由组织单元设定并从中进而构造社区组织结构，最终确立起个体和组织运行准则的过程和状态，其主要指向在治理结构中建立规制与治理间有意义的联系。当我们将社区治理视为一个长期应对社会转型的历史过程时，按照制度的时间性和持续性，社区规制治理中的制度安排可分为两类，一类是正式制度安排，一类是过渡性制度安排。对于行动者而言，法律法规等正式制度严格框定着社区治理中的组织和个人，是二者不言而喻所要接受和遵守的，也是其不可逾越的行动边界。相较于正式制度，过渡性制度安排是一种试验性、尝试性、暂时性的特殊类型的制度安排，其旨在解决社区治理中因权力结构调整和变迁引致的非均衡以及在社区治理结构中不同制度安排之间出现的不协调状态。[13]正如青木昌彦所说，只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定。[14]面向社区治理的长期目标，我们可将社区治理过程分成若干阶段，在每一阶段通过实行过渡性制度安排来专门性地应对此阶段社区治理的失灵，并从制度实践的效果中及时调适规制治理的行动和决策信息，从而既可以对治理行动进行及时规制，又可以避免因为某些外部制度与治理行动的非均衡而带给治理以阻滞，以此有效地防止和降低了社区治理的风险。无论是正式制度安排还是过渡性制度安排都旨在强调制度背后所隐含的规制意味对于社区治理的重要意义和价值，二者共同框定着社区规制治理的行动边界。由此社区规制治理衍生出两种行动主张：一是以规制性行动让跨越边界的治理变得有序有效。其意指为了突破碎片化、各自为政和视野狭隘的治理结构，侧重于以规则、制度和程序为约束与选择的条件，以政策激励、项目控制和提供服务的方式来鼓励、引导和规范政府、组织及居民等力量有序地跨越各自的行动边界，形成一种整体性的社区治理；二是社区规制治理更注重在社区治理中赋予政府等公共组织一项新的使命，即在治理行动中要求其向社区提供规范性知识，强化社区“需要规范性”的观念，而不仅仅专注于如何吸引组织和个人参与社区治理。

2.制度安排—行动实践的具体过程

社区规制治理具体过程的展开以政府、社区组织和居民为主要行动者，以规制治理的目标、规制治理方案、规制治理的行动者、规制治理的责任与激励、规制治理的工具以及改进规制治理的策略构成规制治理的过程性要素，以规制治理方案的设定、规制治理方案的执行、规制治理行动的调适、规制治理结果的监督形成规制治理过程的行动链。由此，行动者作为行动过程的主体、过程性要素作为行动过程的基本内容、行动链作为行动过程的接合点，三者构成社区规制治理具体过程的制度——行动结构。这一具体过程的展开，循着两条脉络（如图2所示）：一是结构化的脉络。其中社区居民的自我规制、居委会等社区组织的组织规制以及政府机构的政府规制的存在是社区规制治理过程结构化的前提。一方面，政府机构与社区组织在以范围、方式和状态对社区居民进行组织规制时，社区居民也在自我规制中向对方输送私人规范，以对社区组织和政府机构进行社会化监督，进而彼此形成社区规制结构化意义上的连结。同时，三者通过对各自规制内容的接受、遵守、妥协以及协商等方式来集合各方的规制力量，并对这一规制力量集合进行结构化的整合。另一方面，我们将社区规制治理的范围划分为自治范围、规制范围以及介于二者间的混合范围，在此基础上确立正式制度和过渡性制度安排，并指向对社区生活边界和规制边界的划定，从中确定责任与激励的设计、规制中心与治理中心以及规制治理对象和活动，以此构成限定社区规制治理分层和分类的结构；二是行动化的脉络。其中社区居民、社区组织和政府机构所涉的规制力量的集合以及由规制治理的目标、方案的设定和行动者参与构成的社区规制治理的前端成为社区规制治理制度安排—行动实践过程的行动起点。其中随着规制力量集合不断输入社区规制治理分层和分类的结构，社区规制治理具化为以规制治理方案执行和规制治理行动调适为主要内容的社区规制治理的行动集成，并受到社区规制治理前端外化的各种行动意义上的部署的影响。而社区规制治理过程的监督则是通过在时空进程中由规制力量的集合对整个社区规制治理的过程进行评估来调整当前和下一阶段的制度安排和行动实践。值得注意的是，社区规制治理工具和规制治理策略的应用以操作化的形态整体性地影响着社区规制治理结构化和行动化的具体过程。

图2 社区规制治理的过程性机制

四、城市社区规制治理的原则

当基于治理理念和治理工具认真审视社区规制治理，且从其内涵和特征中建构其行动框架时，我们需要围绕其价值、意义和行动旨趣来思考其内存的原则。由此，社区规制治理衍生出了重要性原则、回应性原则、模糊性原则以及调适性原则。其中，重要性原则是规制治理的基础，回应性原则是其关键，模糊性原则是其切入点，调适性原则是其保障，四个原则成为开展社区规制治理的方向和依据，其从主体性、实践性和策略性三个方面联结着社区规制治理的对象、过程和结构。

（一）社区规制治理之重要性原则

在当前的社区治理中，不同的行动者诸如政府既没能力独自面对复杂的社区，也没有必要对社区进行全面地控制，由此衍生出重要性原则。这一原则同样适用于社区规制治理，其指的是以公共组织为主的行动者在考虑社区环境、治理风险和治理成本等因素的基础上，关注重要的治理事项并对其进行规制，且从中创建社区治理网络的关键节点，据此把控社区治理的方向和进程。在这里，社区规制治理的重要性原则指向两个类别：一是重要性原则指向“事”本身。在社区规制治理中强调重要性原则实质上强调的是“度”，其主要以治理事项的类型、紧急度和性质来确定其重要性的程度，以此形成一种重要性水平的判定机制；二是重要性原则指向行动者本身。一方面，重要性原则其实隐含着确定重要个体行动者的意味。事实上，治理正是以信任和规则为基础进行的调节，且无论是规则、程序还是制度，说到底仍需要行动者的践行，尤其是那些作为代表性个体的行动者。[15]另一方面，重要性原则强调组织作为关键行动者的重要性，社区规制治理希望借助组织而以制度、程序等术语以及以协商、决策等方式对自身及其他行动者的行为进行限定和约束，并在具体行动机制中为不同的行动者达致治理目标提供条件，以此强化社区治理的有效性。

（二）社区规制治理之回应性原则

社区规制治理作为一种新的治理思维意在理顺治理关系及塑造新的治理结构，以此增强社区治理的回应性。在格罗弗·斯塔林看来，回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题，是政府对公众所提要求做出超一般反应的行为。[16]从这个意义上来讲，社区规制治理透射出的回应性强调要以公共意识和共同理解为基础，由政府和社区居委会等公共组织持续进行制度创新和应用，据此提供一种制度范畴，继而将不同的行动者纳入这一范畴内达成行动共识，以此增强共同行动力。基于此，这一回应性原则主要由作为价值取向的回应性本身和作为行动取向的回应力两部分构成，其包含和指向治理者和治理对象两方面。价值意义上的回应性主要强调作为主要治理者的政府、社区居委会等组织进行一种规范化的回应，其意在创设一种最低限度的治理要求和治理标准。事实上，在社区治理中，我们难以保证政府等公共组织随时能以最佳的状态来回应来自社区居民等治理对象的各种诉求，而利用程序、规则和制度来制定和发布一系列服务要求和标准并对其进行监督和管理，能让作为治理者的组织最大限度地以标准化的服务满足治理对象最低限度的治理要求。行动意义上的回应力则侧重于强调一种非选举和选举的问责。从社区治理层面来讲，非选举问责指的是在我国即使缺乏民主选举的压力，作为主要治理者的基层政府党政机构仍会对社区公共服务等倾注热情，因为这些机构及其工作人员一旦没有及时、有效回应来自社区居民等治理对象提出的各种诉求，就将面临上级党政机构的问责，这种自上而下的压力型体制要求作为主要治理者的他们，要依据法律法规、社会政策和党的章程践行包括规制在内的责任。而选举问责则强调社区自治意义上的自我回应力，诸如居委会、业委会等社区组织是基于《居民组织法》等法律法规选举产生的治理者，而“有选举，就有责任”的基本经验表明民主选举是责任的来源。这意味着选举在赋予居委会等社区组织以治理者的身份时，也为其带来了一种责任，这一责任强调其要以组织性的回应来应对来自社区居民等治理对象的诉求。其中居委会等社区组织最重要的回应方式就是通过自主制定和发布社区公约、议事章程等规则、制度和程序来建立协商、责任和监督机制以进行问责，进而强化社区基于选举责任的自我回应力。

（三）社区规制治理之模糊性原则

事实上，基于当代中国的政治生态和治理环境，模糊性使得社区规制治理在本土具有有效适用的可能性。在社区规制治理中，模糊性原则指引着制度与行为、规制者与被规制者关系的方向，其深刻影响着社区治理实践各个环节（如协商、决策和反馈等）的展开。从规制与治理的结合来讲，对模糊性原则的理解主要有两个层面：一是作为约束条件的模糊性，即关切规则制定的模糊性。从制度逻辑的层面来讲，随着技术与生产方式的迅速变化，几乎不可能以整齐划一的标准来应对所有生产与工作的风险，而规制的规则往往过于复杂，有时设定无谓的详尽规定，或并不适于新社会的现实。[17]进一步来说，考虑到规则、程序和制度适用情境的多样性和复杂性以及决策环境的流变性和不确定性，为赋予行动者以宽泛的行动阈限，在社区规制治理中需要特意践行模糊性的原则，以避免行动者“在过于详尽细化的规则集合中出现无所适从”的风险；二是作为行动策略的模糊性，其主要面向社区政策，指向政策工具适用的模糊性。从组织逻辑层面来考察，具体表现在两个环节：在政策制定环节，政府在制定社区政策时，要考虑到不同类型的行动者对政策内容理解的层次、侧重点和程度是不同的，这一理解会受到身份、知识水平和环境等的影响，这要求政府在制定社区政策的行动中要将模糊化原则融入其中，比如在政策文本中对需要规制的目标群体赋以模糊化的措词。在具体政策执行环节，主要是街道办事处及居委会要将程序、规则和制度的普遍性融入社区环境和情境的特殊性中，借助指导、协调和说教等方式，弹性地运用诸如象征性行动、选择性执法和运动式治理等政策工具的组合策略以弥合治理与规制间的张力。值得注意的是，在社区规制治理过程中，无论是作为约束条件的模糊性还是作为行动策略的模糊性，二者对作为行动者的规制者本身有两方面的要求：一是当某一制度、程序和规则所指向的特定的社区议题蕴含一定的“争议性”时，此时政府、社区居委会等规制者对约束条件和行动策略进行模糊化才是有意义的，其要求作为执行主体的规制者具备能恰如其分的对各种治理工具进行组合的能力，既能维护社区的总体秩序，又能通过选择性地开展指向规制和治理的一系列行动来对规制者与被规制者之间的关系进行实质性地调整。同时，规制者还应具备模糊包容的能力，即对社区治理目标能进行模糊化的包容性阐释，这样做的目的是要据此有效应对社区复杂的情势、多样化的需求和各种竞争性的期待，且有助于协调多方行动者的利益诉求；二是为保持基层社区的活力，基层政府对社区居委会等规制者的约束应当是模糊的。或者说，基层政府在运用程序、制度和规则对社区居委会等规制者进行约束时，对其约束的制度化预期应是模糊的，并在此基础上营造组织氛围且在其中生成各种意义及社区秩序，同时注重以框架意义上的模糊化策略来进行行动方案设计、角色塑造和传递各种设想以盘活社区内生性的关系和力量。

（四）社区规制治理之调适性原则

面向社区治理的组织面临着技术性和调适性两种不同的环境。不同于技术性环境中组织面临的问题和解决的方案都相对明确，当前社区中的组织更多的是处于调适性的环境中，许多问题是不明确的系统性问题，也没有具体的解决方法，需要尝试将解决问题的主动权和职责交给全体成员，并注重与其他行动者以及与所处环境、社会关系等的调适，以共同应对挑战。从这个意义上来讲，社区规制治理可被视为是一种“所有行为体平等地讨论和确定正式制度与非正式制度的调适的新制度主义”[18]。相较于回应性原则，在社区规制治理中，基于调适性原则所形成的决策，更加偏好于多元行动者围绕问题、解决方案和可选择的机会而在遵循程序、制度与规则中调整各自的身份、动机和目标，以使得彼此的差异性趋于一致，从而在调适中增强决策的适应性和适当性，并改善不同行动者之间的关系。因而，调适性原则更加强调两个层面的内容：一是强调有条件的调适。一方面，其主张在社区规制治理中，将不同行动者之间的关系、社区内外环境以及行动本身的过程结构既视为调适的对象，又作为进行调适的前提和条件。另一方面，强调社区规制治理以公共理性为限定原则，以法律法规等正式制度与习惯、道德等非正式制度为限定条件来开展一系列调适。其中公共理性意味着我们每一个人都能基于同一原则和指南来合乎理性地期待和赢得其他人的一道赞同。[19]而其在调适条件创设上则注重以“制度的有意识设计与适用”来培育和实现个体的公共理性，并给予个体以制度为框架进行行为选择的机会，进而取得组织与个体、集体行动与个体行为之间的均衡；二是强调规制治理中的调适是一种反思性的学习。其主张回到社区本身，在社区向度、道德向度和政治向度上由个体和组织对社区规制治理进行双向阐释，尤其强调在规制政策制定和规范实施层面，通过营造各种机会和平台让不同的行动者能表达各自的观点、偏好和立场以鼓励一种对规制治理进行“自我批判”的精神，进而在这种自主性的反思表达和交流中促成个体和组织对规制治理的调适。

五、结语与思考

现代中国开展的以居民委员会为核心的社区建设，旨在追求社区的自治性和居民的自主性，社区被认为是具有“基础自治体”的作用。但当前的城市社区正处于复杂性和不确定性的环境和状态中，且当其被视为一个相对独立的社会系统时，城市社区的规范性、制度性和规则性理应受到更多的重视，尤其是随着社区治理的取向和旨趣逐渐从“主体转向规则”，其又面临着组织化无序和自我规制衰落的困境时，城市社区治理应当从追求“功能性社区”向构建“规范性社区”转变。而社区规制治理作为新的治理思维，在治理理念上注重制度本身的活力，在治理工具上指向其作为治理创新的方案以及给社区带来的进一步后果。同时，社区规制治理有着自己的内涵和特征，其中透射着三方面的重点：一是主张规制与治理的结合，强调在规制中进行治理，在治理中进行规制；二是注重公共组织对个人的规制，但又强调私人规范与公共规范、自我规制与社区规制的均衡；三是重视个体与组织之间的协商、决策、合作以及问责等，并注意将持久性的社会关系嵌入规制与治理的共在共生中。同时，其以规制治理的空间和过程为维度形成社区规制治理的行动框架，其中制度空间和行动空间构成了规制治理的空间，其主要以制度取向、制度因素和制度关系构成制度空间的面向，协商、决策和规引则形成了规制意义上行动空间的面向，而以制度安排和行动实践为指向的规制治理过程则将社区—制度、空间—过程、行动—结构联结于社区规制治理中。另外，社区规制治理在主体性、实践性和策略性中渗透着重要性原则、回应性原则、模糊性原则以及调适性原则四项原则，其主要关注四个方面：一是强调社区规制治理要将注意力放在重要的治理事项上，重视重要个体行动者和组织的力量；二是要在价值取向上关注回应性，希望构建最低限度的治理要求和治理标准，在行动取向上则侧重于一种回应力，围绕非选举和选举问责来增强社区规制治理的回应性；三是从约束条件和行动策略中理解模糊性原则，主张社区规制治理在制度逻辑和组织逻辑层面能以模糊性原则有效弥合制度与行为、个体与组织以及私性与公共性之间的张力；四是指出调适性既是社区身处的环境特征又是社区规制治理要秉承的原则，其是一种以制度本身为条件，以反思性学习为行动归依的调适。

当然，在迈向社区规制治理过程中，仍有一些问题需要作进一步探讨：第一，如何以新的方式将社区规制治理与城市社会治理作进一步的融合，以拓展当前社区治理的空间和范围？第二，怎样在社区规制治理中理解“规范性社区”的建设，尤其是如何理解社区意识及其地域连带性在社区发展和共同行动中的作用及意义？第三，如何在当前制度变迁和特定政治社会的背景下思考社区规制治理的展开，理解其中政府规制、社区规制、社会规制以及自我规制间的互动？等等，对这些问题的探究将是继续深化社区规制治理研究的重点。