浅析水利工程PPP模式在实施阶段存在的问题及建议

武 强

（陕西省铜川市龙潭水库建设管理处，陕西 铜川 727031）

1 PPP模式概述

PPP模式，按照定义即公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，指的是政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。在我国具体是指是政府和社会资本合作，其主要采取BOT模式，笔者所属工程采取DBOT模式，其特点较多，最主要特点是能够引入社会资本，扩大基础设施投资，减轻政府投资压力，增加公共服务的供给。

水利工程作为一项基础性民生工作，具有规模大，技术复杂，工期较长，投资多的特点。“十三五”时期，我国水利投资规模预计将达到2.4万亿元，水利投资需求巨大，社会资本是水利投资的重要来源。因此，水利领域是国家推广PPP模式的重点领域。2015年3月，国家发展改革委、财政部、水利部联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，包括陕西省在内的一大批水利PPP项目纷纷上马，在一定程度上缓解了水利工程建设资金短缺问题。

在这样的大背景下，笔者所属工程采取PPP模式便应运而生。该工程为水库的配套供水工程，由于投资规模较大，地方财政有限，经政府多方研究，在分析比较传统投资模式和PPP模式后决定采取PPP模式，目前工程已进入实施阶段，发现了不少实施中存在的问题。本文拟从不同的角度对两个模式进行分析比较的基础上，剖析PPP模式在实施阶段存在的问题及产生的原因，从而提出自己的建议和意见。

2 PPP模式与传统政府投资模式的区别

在传统的水利工程建设中，主要采取政府投资主导模式，由政府及其代表作为投资方、建设方和运营方，负责工程全寿命周期的投资、立项、实施和运营，并承担工程建设、运营过程中的全部风险。而PPP模式作为新生事物，在投资主体、风险分担、利益共享等方面均不同于传统政府投资模式。

2.1 投资主体不同

在传统的水利工程，由于水利工程的公益性和基础性特点，投资主体长期以来以政府自身或政府融资平台为主，资金来源主要依靠财政资金。而PPP项目投资主体分为两种形式，即社会资本单独出资和社会资本方控股、政府参与。其资金主要来源于社会资本方的投资或社会资本方主导的融资。

2.2 项目业主不同

在传统的水利工程中，项目从立项到运行管理，业主均为政府在项目上的派出机构。在PPP项目中，项目业主存在较大争论，笔者认为，业主即项目的投资方，PPP项目的业主随着项目主导权的变化而变动，从项目立项到PPP项目协议生效之前，项目主导权和控制权在政府，业主应为政府或其授权机构，在PPP项目协议生效到特许经营期满，项目主导权从政府及其授权机构转移到项目公司（SPV公司），业主应为项目公司，特许经营期结束后，项目业主又回归到政府或其授权机构。

2.3 运作方式不同

在传统政府投资建设模式下，项目的运作全部由政府主管机构负责，项目从立项开始，全程负责项目的全寿命周期的全过程管理，而PPP项目不同，以笔者所属工程为例，本项目采用DBOT（设计—建设—运营—移交）模式实施，项目立项工作由政府负责，项目公司主要负责项目的设计、投融资、建设和运营等任务，项目合作期满项目资产无偿移交给政府方。运作方式见图1。

图1 PPP模式运作方式示意图

2.4 风险分担不同

在传统政府投资建设模式下，项目全过程的风险绝大部分由政府承担，而在PPP项目中，由于PPP项目建设和运营期较长，不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业在风险分配上按照“最优风险分配”和“风险收益对等”原则，将风险分配给最有能力承担的一方。以笔者所在工程为例，项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担，实现了项目风险的合理分担。

3 PPP模式在实施过程中存在的主要问题

笔者作为参与方，自2017年工程开始运作以来，从项目的立项、投资方式的选择、PPP方案制定、PPP协议的招标到目前项目的实施过程，发现了诸多急需解决的问题。

3.1 合同签订不规范

PPP项目在我国发展较短，属新生事物，缺乏可借鉴的工作经验，造成合同签订不规范。主要表现在合同不严密、内容不完备、可操作性差等问题。以本工程为例，在协议中未考虑成立公司、融资贷款、资本金长期不到位等诸多PPP项目特有的问题，造成工程进度滞后；对项目的建设单位管理费使用缺乏明确的分配意见；对项目公司运作缺乏必要的制约条款等问题。

3.2 PPP项目法规制度不完善

当前，各部委、各地方虽然陆续出台了一系列的PPP项目管理规定，但主要停留在项目识别、项目准备和项目采购阶段，在项目实施阶段缺乏具体的、可操作的制度和办法。以本工程为例，就存在SPV公司、项目主管机构、投资公司项目管理权限混乱，工程日常管理与行业监管权责划分不清、工程计量与工程变更权限不清、工程质量认定权限不清、工程进度款支付审批程序之争等诸多矛盾。

3.3 项目监管滞后

主要表现在一是监管错位，由于行业主管部门即是项目的合作方，又是行业的主管方，容易造成监管过程中身份的混淆和错位。二是监管交叉。发改、财政、规划、国土、水利、安全生产、银行等诸多部门均按照各自职责开展监督管理工作，存在很多的职能交叉、定位不清、分工不明，重复审批情况突出，导致影响项目顺利推进。三是监管机构不健全。当前的PPP项目工程方面的监管以行业主管部门为主，普遍不具备独立性，即是裁判员、又是运动员，缺乏公平性和权威性。四是监管队伍素质不高。由于PPP项目生命周期长，组织关系复杂，专业要求高，监管人员除常规的专业和财务要求外，还掌握法律、管理、审计、财务等各个方面的知识，现有的监管队伍和人员远不能满足工程的需要。

3.4 项目实施不理想

主要表现在项目进度慢，控制力差，项目公司内部混乱，项目公司与参建各方协调力差等问题。在本工程实施过程中，SPV公司经理作为投资公司的派出代表，水土不服，缺乏必要的工程常识和经验，导致公司经理屡次变更。项目公司缺乏必要的审批权限，各项工作需逐级上报投资公司不同部门层层审批，审批流程繁琐，“大公司病”严重。SPV公司与参建各方作为派出方代表，工作协调力差，公司人员多为临时聘用，缺乏成熟的规章制度和协作经验，内部管理混乱。

4 主要原因分析

4.1 经验不足，缺乏专业人才

由于PPP项目不同于传统政府投资项目，涉及工程、财务、税务、法务、商务等多个方面的专业知识，加上PPP项目属于新生事物，无论是政府方还是社会资本方，均缺乏必要的工作经验和专业人才，难以预见合同中存在的各类风险和隐患，造成项目在实施过程中产生诸多问题。

4.2 社会资本方力量不足，缺乏诚信

主要表现在资本金到位滞后，项目管理能力差，造成PPP项目实施效果不理想。在项目管理中，SPV公司人员配备严重不足，以本工程为例，投标承诺70余人，实际到位不足10人，项目公司管理碎片化、皮包化，人员的力量、技术水平、管理能力不能满足工作需要，应以项目公司为中心的项目管理责任转移到政府行业主管部门，为项目管理造成很大困难。

4.3 政府方项目控制力不足

在PPP项目中，社会资本方以经济利益作为项目管理的唯一目标，而行业主管部门则要统筹考虑工期、质量、安全和社会综合利益，由于投资公司在项目实施中的强势地位，政府方其它效益的合理诉求难以得到保障。再加上由于当前行业监管部门对PPP项目的监管普遍属于兼职，缺乏必要的人力和工作经费，也造成对项目的控制力不足。

4.4 项目管理程序缺乏标准

在传统政府投资建设模式下，水利工程项目管理严格执行项目管理基本程序，项目管理具有一套切实可行的操作规程。在PPP项目中，不同部门在项目建设各阶段存在职能交叉，项目审批存在多、乱、繁琐等问题，加上部门之间在规范、标准等方面要求不一，也给项目顺利实施带来困难。

5 建议和意见

5.1 完善规章制度

各级政府应该总结实施过程中存在的问题，在制度层面加以解决和完善。以项目监管为例，在监管职权的划分上，需要合理划分监管机构的事权和职权，特别是对涉及项目的资金管理、质量控制、项目考核等内容要进一步明确和落实，既要提高社会资金的积极性，又应做到到位不越位。在监管经费落实方面，在当前机构改革和从严控制“三公”经费支出的大背景下，需要迫切解决项目监管机构和人员费用支出，解决监管经费落空的问题。当前，部分省市已经出台了地方性的经费管理办法，例如海南省海口市出台办法，项目实施机构可计提项目建设单位管理费占30%，但全国层面尚未出台PPP项目经费使用办法和标准，造成实施机构即缺乏资金，又缺乏相应办公条件，监管难以有效开展。

5.2 推进监管机构和融资平台的专业化建设

一是监管机构专业化建设。随着PPP项目的增多和范围的扩大，监管机构的独立化、综合性，监管人员的专业化要求进一步迫切，特别是在实施阶段，迫切需要更高一层的监管机构履行监管职责，协调社会资本方与行业主管部门的纠纷。二是融资平台的专业化。当前在PPP项目中，政府方投资代表多以行业主管部门为代表，在人员能力、工作精力、工作条件等方面难以满足工程需要，成立专业化融资公司，既可以代表政府与外地社会资本合作，也可以社会资本方身份，积极承揽PPP项目，实现专业化管理，避免行业主管部门监管错位问题。

5.3 加强人员培训，总结经验交流

当前，全国水利行业PPP项目日益增多，总结了诸多的经验和教训，值得宣传和推广，但具体到各地各部门，PPP项目仍属于个案和新生事物，在PPP项目中，水利行业应加强PPP项目的经验交流和宣传，积极通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式，不断提升水利行业相关人员对PPP模式的认识水平和运用能力，规避和减少矛盾和风险的产生。同时吸引法律、金融等行业专门人才参与水利PPP项目运作，提供专业咨询服务，提升PPP项目合同的科学性、规范性和操作性。

5.4 严格合同管理，加强项目考核

一是严格项目运作模式的选择，对设计深度不足、工期要求紧、PPP模式经验欠缺、政府方控制严格的项目，不宜采取DBOT模式，更宜采取BOT模式或者施工总承包模式，以更好实现项目控制。二是方面严格合同编制和内容审查，重点优化合同内容的符合性、合同的可执行性、合同的法律完备性，避免合同的模版化、空洞化，提高合同的可操作性，减少合同漏洞。三是严格合同管理，加强PPP项目采购环节的合同审批，严格社会资本方资格审查，加强对双方合同履行的监管，及时处理出现的新问题、新情况，保障项目顺利运营。四是加强项目考核，既要考核项目运营期考核，又要加强建设期考核，根据水利行业和工程特点，在PPP合同绩效考核标准的基础上，进一步细化和完善，制定出具体的、可操作的考核标准和考核办法，理顺考核机构组织、完善奖惩措施，确保项目长期稳定运行。