新时代完善我国现代公共文化服务体系的政策建议

司文涛 牛家儒

[摘 要]十八大以来，我国公共文化服务体系建设取得明显成效。进入新时代，面对新兴技术在公共文化服务领域应用的广度和深度不断拓展，群众多元化、多层次、个性化的公共文化需求日益增强，中央与地方财政事权和支出责任划分改革深入推进等新形势，迫切要求加快构建和完善现代公共文化服务体系。文章建议：提高公共文化设施服务水平，深入推进公共文化服务数字化建设，激发各类社会主体参与积极性，加强公共文化服务人才队伍建设，完善绩效考核与激励机制。

[关键词]公共文化服务;新形势;公共文化云

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.001

1 引 言

公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。十八大以来，在党中央、国务院高度重视下，我国公共文化服务体系建設取得显著成效，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好发展态势，公共文化服务效能明显提高，人民群众精神文化生活不断改善。然而，与当前经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，与构建现代公共文化服务体系的目标相比，公共文化服务体系建设水平仍需提高。因此，进入新时代，加快构建和完善现代公共文化服务体系，是丰富人民群众精神文化生活、全面推进文化发展改革的必然要求，也是弘扬社会主义核心价值观、增强文化自信、建设社会主义文化强国的重大任务。

2 十八大以来现代公共文化服务体系建设取得明显成效

2.1 “1+2+N”的法律和制度体系框架初步形成

十八大以来，特别是2014年国家公共文化服务体系建设协调组成立以来，我国不断加强公共文化服务领域的顶层设计，形成了“1+2+N”的制度框架体系。其中，“1”是指2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对加快构建现代公共文化服务体系作出了全面部署。“2”是指两部法律，2017年3月1日 ，《公共文化服务保障法》正式实施，这是我国文化领域出台的第一部具有综合性、全局性、基础性的法律条文;2018年1月1日，《公共图书馆法》正式施行，对促进公共图书馆事业发展，保障人民群众基本文化权益具有重大意义。“N”是指十八大以来，文化部等部门出台的一系列公共文化服务相关法规、部门章程、规范性文件等，初步形成了公共文化法律法规政策体系，为我国加快构建现代公共文化服务体系提供了系统的制度保障。

2.2 国家公共文化服务体系示范区（项目）创建有序推进

2010年，文化部联合财政部出台《关于开展国家公共文化服务体示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号），指出要分类指导东、中、西部和城乡基层文化建设，充分发挥典型示范作用，推动我国公共文化服务体系建设科学发展。同时明确示范区创建应结合当地实际，积极落实创建标准，制定创建方案，探索建立覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系;示范项目创建应聚焦公共文化服务体系的某一方面进行探索和实践。截至2018年3月底，我国已开展了四批国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作。其中，共认定示范区120个，示范项目203个，形成了诸多典型经验，示范区（项目）创建为完善我国公共文化服务体系提供了实践示范和制度建设经验，取得了积极成效。

2.3 公共文化服务设施持续完善

截至2016年末，全国群众文化机构（文化馆、综合性文化中心、群众艺术馆、文化站）数量达到44497个，比2015年增加206个，其中，乡镇综合文化站34240个，占全国群众文化机构总量的76.9%;公共图书馆3153个，比2012年增长2.5%;博物馆4109个，比2012年增长33.9%，全国平均每万人群众文化设施建筑面积达到288.64平方米，比2015年增加8.69平方米。同时。公共文化设施服务能力显著增强。2016年全国群众文化机构共组织开展各类文化活动183.97万场次，同比增长10.6%;服务人次57896万，同比增长5.6%。

2.4 公共文化服务均衡协调发展取得明显成效

十八大以来，国家坚持“重心下移、共建共享”，基本建成了国家、省、市、县、乡（街道）、村（社区）六级公共文化服务网络。

城乡之间，不断完善公共文化服务联动发展机制。统筹推进公共文化设施布局与建设，以县级图书馆和文化馆为中心推进总分馆制建设，整合资源建设基层综合性文化服务中心;推进城乡“结对子、种文化”，大力开展流动服务，重视城市对农村公共文化服务的帮扶力度，打通了公共文化服务“最后一公里”。

区域之间，不断加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务的扶持力度。2015年，原文化部联合国家发改委、财政部等出台《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，从设施建设、服务内容、服务效能、数字化、人才队伍建设、文化帮扶等六个方面明确了推动贫困地区公共文化服务建设的具体措施。

人群之间，将未成年人、老年人、残疾人和流动人口等特殊群体的公共文化服务权益纳入《公共文化服务保障法》予以保障。以农民工为例，2015年以来，国家层面研究、制定、完善相关政策措施，着力保障农民工基本文化权益，致力于全面实现农民工平等享受城镇基本公共文化服务（见表1）。

2.5 数字文化建设水平不断提高

为适应信息化、数字化、网络化发展需要，2002年以来，原文化部、财政部组织实施了全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程以及公共电子阅览室建设工程三大基础性数字文化工程，并于2015年出台《公共数字文化工程管理办法》予以保障。另外，原文化部于2015—2016年分两批累计启动了25家数字文化馆试点，通过数字化服务，进一步拓展、提升了文化馆全民艺术普及职能，基本形成了《数字文化馆建设工作指南》。截至2016年底，全国已基本建成33个国家公共文化数字支撑平台省级平台，初步具备了资源共享、应用集成、网络分发、评估管理等功能。2017年11月，国家公共文化云 公共文化云是由文化部公共文化司指导，文化部全国公共文化发展中心具体建设，具体包括云网站、微信号、移动客户端，具有资源点播、服务点单、活动预约、场馆导航、共享直播等功能。正式开通，旨在整合三大基础性数字文化工程，实现全国各级各类公共文化机构互联互通，资源和服务共建共享。

依托三大数字文化工程，国家和地方打造了一批惠民文化服务品牌，如“边疆万里数字文化长廊”、“中国文化网络电视”、国家图书馆“国图公开课”、上海“文化嘉定云”、重庆 “公共文化物联网”、浙江嘉兴“文化有约”、内蒙古“数字文化走进蒙古包”、云南“农文网培学校”等，有效促进了数字文化工程功能发挥。

2.6 财政保障能力显著提升

一方面，2016年，我国文化体育传媒经费支出达到3165亿元，同比增长2.9%。其中，全国文化事业费达到770.69亿元，同比增长12.8%，人均文化事业费为55.74元，同比增长12.2%c，十八大以来，全国文化事业费年平均增速超过10%。2016年，全国落实中央补助地方专项资金61.03亿元，同比增长27.7%，资金主要用于实施“三馆一站”免费开放、地市级公共文化设施建设、公共数字文化建设、非物质文化遗产保护等公共文化项目。另一方面，全国文化事业费支出在城乡之间统筹力度不断加大，2016年，县及县以下文化事业费支出总额达到399.68亿元，占全国文化事业费总支出比重为51.9%，首次超过县以上文化事业费支出总额。

2.7 社会力量参与积极性日益增强

一是政府购买公共文化服务日益规范化和常态化。2015年，原文化部等四部门出台《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，推动了公共文化服务社会化发展。有条件地区积极探索政府向社会力量购买公共文化服务创新模式，取得了积极效果，如深圳市福田区通过采取简化登记和管理手续等措施，优化行业协会、基金会、民办非企单位等文体类社会组织孵化和成长环境，规范政府采购程序，将部分公共文化服务交由社会组织承担，破解了社会资源参与公共文化服务难题，打造了社会力量参与公共文化服务建设的“福田实践”。

二是文化志愿服务蓬勃发展。2015年以来，《文化志愿服务管理办法》《关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见》相继出台，文化志愿服务日益规范化和制度化。由文化部牵头，以“行边疆、走基层、种文化”为主题，开展了“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行活动、“大地情深”——国家艺术院团志愿服务走基层活动以及“阳光工程”——中西部农村文化志愿服务行动计划三项示范性文化志愿服务活动，取得了明显成效。

3 新时代我国公共文化服务体系建设面临一些新形势

3.1 公共文化服务线上化步伐加快以及线上线下融合加速，亟须创新公共数字文化服务模式，增强服务效能

随着国家公共数字文化工程建设不断深入，物联网、人工智能、云计算等新兴技术在公共文化服务领域应用的广度和深度不断拓展，公共文化服务线上化步伐加快以及线上线下融合也在不断加速。截至2017年底，我国网民规模达到7.72亿，普及率达到55.8% 数据来源：中国互联网络信息中心（CNNIC）第41次《中国互联网络发展状况统计报告》数据。，群众从过去的单纯的“接收方”已转变为通过互联网特别是移动终端主动获取“一站式”的公共文化资源甚至参与公告文化产品和服务设计。然而，现阶段我国公共文化服务数字化建设仍然存在一些突出问题：

一是不同公共数字文化工程之间缺乏有效统筹，互联互通和相互支撑的格局尚未形成;二是基层特别是部分农村以及贫困地区公共文化机构信息化建设水平较低，表现为设施设备老化、配置标准仍需提高、业务管理信息化系统亟须建立或升级、存在服务“盲点”等;三是数字化内容建设滞后，如网站内容单一导致访问量低、手机App设计功能简单，降低了用户体验等;四是基于大数据的群众文化需求反馈机制尚未建立，与群众文化需求缺乏有效对接。这些问题影响了公共文化服务效能提高。

3.2 公共文化服务体系建设作为政府主导下保障群众基本文化权益的系统工程，亟须调动各类社会主体参与积极性

公共文化服务体系建设作为一项系统工程，需要鼓励、激发和调动各类社会主体参与积极性，让人民群众真正成为公共文化的建设者、参与者和享受者。同时社会力量参与公共文化服务体系建设，有利于推动公共文化服务社会化发展，构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接，切实有效解决社会公共文化产品供需矛盾。 但社会力量参与现代公共文化服务体系建设仍然面临诸多实际问题：

一是管理理念有待转变。目前部分地方政府仍存在“大包大揽”现象，仍然有相当多的政府存在传统的管理理念，表面上鼓励社会力量积极参与公共文化服务体系建设，实际工作中仅依靠直属的“文化事业单位”实施公共文化服务，这种同质性的组织间的职能分配，势必会挫伤社会力量参与的积极性。

二是政策体系有待完善。2015年，原文化部等四部门出台《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确了政府向社会力量购买公共文化服務主要任务和指导性目录，各地结合自身实际也探索了社会力量参与公共文化服务体系建设的诸多经验，但目前国家层面在政策支持、财政投入、评估机制等方面尚未制定和出台可操作性的细则与程序。

三是监管机制有待健全。各类社会主体参与公共文化服务的动机、资源、能力和质量等存在着较大差异，而不少政府部门却疏于管理和监督，导致公共文化服务在社会化、市场化运作中出现了不少问题，甚至损害了人民群众的文化权益。

3.3 中央与地方财政事权和支出责任划分改革的背景下，迫切需要完善考核机制，切实提高财政资金使用效率

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）指出，要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜，加强区域内事务管理的优势。十八大以来，我国文化体育传媒经费及人均文化事业费增速都呈下降趋势，因此，在公共文化服务领域财政支出不大幅增加的情况下，亟须优化财政支出结构，完善考核机制，提高资金使用效率和效益。然而，现阶段，公共文化服务体系建设财政资金仍存在“重投入、轻产出”“重分配、轻管理”“重硬件考核、轻效能导向”等问题。

4 新时代完善现代公共文化服务体系的几点思考

4.1 提高公共文化设施服务水平

一方面，要分类做好存量和增量公共文化设施的管理和建设工作。一是现有存量设施，要以方便群众享受公共文化服务为前提，做好统筹整合利用，并结合公共文化服务需求做好内部改造升级，提升服务能力。二是对增量设施，要规划先行，审慎做好建设规划论证 。根据当地经济发展水平、环境条件、人口状况、服务半径、文化资源，通过新建、改扩建、合建、利用、租赁等多种方式，统筹城乡公共文化设施和重点文化惠民工程建设，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模及布局，尤其要积极推进公共文化服务设施向自然村、微社区延伸拓展，提高公共文化服务的覆盖率、可获得性和便捷性。同时加快建立健全县级以上公共文化设施目录及有关信息公开制度。

另一方面，坚持建设与管理并重，更加注重软件升级和管理升级，加强内容建设，根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准，公共文化设施管理单位合理配置和及时更新必需的服务设备和内容，防止设施“空心化”，切实提高现有存量设施和增量设施的使用效益。

4.2 深入推进公共文化服务数字化建设

一是打造“一站式”数字公共文化服务平台。依托国家公共文化云、国家文化科技创新、“三网融合”“宽带中国”、“智慧城市”等重大工程建设，支持有条件地区，以基层综合性文化服务中心为依托，借助第三方机构项目，如“腾讯为村” “为村”是腾讯公司借助微信软件，2014年开发推出的适合乡村管理者和村民低门槛入门互联网的村庄微信公众号，并致力于将其打造成为面向乡村的互联网社交与服务平台，用“互联网+”的方式助力乡村社会治理和国家乡村振兴战略。截至2018年3月7日，全国共有16个省级行政区域6023个村庄（社区）加入了“为村”开放平台。项目，推动乡村文化信息资源共享，构建互联互通的公共文化服务大数据库。依托国家公共文化服务体系建设示范区（示范项目），开展公共文化服务与科技融合示范工作，加强科技成果转化应用，加快实施一批公共文化服务科技创新应用示范项目。

二是丰富公共文化产品和服务内容。引导和支持有条件的公共文化机构和各类文化企业，依托本地文化特色和资源优势，开发集艺术性与实用性相统一、满足群众实际生活需求的文化创意产品。鼓励和支持“三农”题材和乡村振兴实践的文艺创作生产。加强非物质文化遗产传承、保护、展示、利用。依托民间文化艺术之乡创建，开始民族歌舞、传统体育等民族民俗活动，打造基层特色文化品牌。依托数字公共文化服务平台，积极开展科学普及、法治文化教育、防灾减灾知识技能培训、就业辅导、艺术普及等活动，实现线上线下融合。

三是畅通群众公共文化需求反馈渠道。实现线上群众参与服务评价、反映切实需求，依托“一站式”数字公共文化服务平台，主动收集群众需求，合理配置公共文化服务资源，及时调整和优化服务内容，增强群众文化体验感，拉近公共文化服务与群众之间的距离，将服务模式由“政府端菜、服务配送”转变为“群众点单、按需制单”。

4.3 激发各类社会主体参与积极性

一是激发社会力量参与积极性。其一，切实增强政府向社会力量购买公共文化服务实效性。加快建立省、市、县三级政府向社会力量购买公共文化服务的指导性意见和目录以及具体购买目录，实现有机衔接，同时结合本地公共文化服务的实际情况，总结实际经验，及时动态调整。其二，降低社会资本准入门槛，强化事中事后监督。放宽公共文化服务领域社会资本准入门槛，严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的要求，坚持分类管理，鼓励和支持有条件地区创新探索公共文化设施社会化运营方式（见表2），积极发挥典型示范作用。

二是积极培育和规范文化类社会组织。加快制定并出台《文化类社会组织管理办法》，明确文化类行业协会、基金会、民办非企业等社会组织的功能定位，促进其规范和有序发展，加快文化行业协会与行政机关脱钩，发挥其在行业自律、管理和交流等作用，积极引导文化类社会组织依法依规开展公共文化服务。

三是深入推进文化志愿服务。各地文化行政部门应结合本地实际，按照《文化志愿服务管理办法》（文公共发〔2016〕15号）要求，加快出台并积极落实文化志愿服务具体实施办法，实现文化志愿服务常态化、规范化和制度化。鼓励和支持探索具有行业或地方特色文化志愿服务模式，构建和完善广泛参与、形式多样、内容丰富、体制机制健全的文化志愿服务体系。

4.4 加强公共文化服务人才队伍建设

一是按照控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减要求，加快公共文化机构人员编制标准研究，根据构建现代公共文化服务体系工作实际情况进行动态调整。对现有工作量较大、现有机构编制难以满足工作需要的公益性文化事业单位，以及在落实每个乡镇综合文化站（中心）1～2名编制配备要求下，在现有编制总量内，结合实际，可合理、适当增加编制。

二是完善多层次公共文化人才建设体系。依托中国特色新型智库高端人才培养计划、全国文化名家暨“四个一批”人才工程等，加强公共文化服务领域高层次领军人才建设，壮大公共文化服务体系建设研究和决策咨询队伍。挖掘、扶持、培育一批乡土文化本土人才、民间文艺社区和业余队伍、各类文化活动骨干、民族民间文化传承人等，打造一支专职和兼职有效结合、结构合理的基层公共文化人才队伍。

三是建立健全公共文化人才培养和激励机制。加快制定国家文化荣誉制度，建立健全国家级文化荣誉称号。将公共文化人才培养纳入国民教育体系，完善学历教育、技能培训、实践锻炼等多方式并举的人才开发机制，建立城乡、区域、校地之间人才培养合作交流机制。依托全国基层文化队伍培训基地、中央文化管理干部学院、中国图书馆学会，继续做好全国基层文化队伍培训工作。各地、各行业结合自身实际，在基本待遇、工作条件、人员配备等方面出台具体、可操作性强的激励政策，激发公共文化人才工作积极性。

4.5 完善绩效考核与激励机制

一是优化绩效考核的主体结构。强化外部责任导向，探索将社会公众、媒体、社会组织、专业化评估机构及利益相关者纳入公共文化服务体系建设绩效管理主体范围，建立多元化的绩效考核主体结构，从而获得更加全面、准确和客观的考核信息，避免单一考核主体容易产生的盲点或偏见。

二是主动、全面公开绩效考核信息。继续坚持“以公开为常态、不公开为例外原则”，逐步实现公共文化服务领域绩效考核信息（考核对象、考核指标、相关政策法规、数据等）的主动、全面公开，同时，可考虑引入公众和第三方机构抽查审核，同时将结果通过报纸、电视、政府网站、“三微一端”等各类媒介及时全面予以公开。

三是健全考核结果运用机制。建立绩效考核结果与财政预算和使用、选拔任用领导干部的联动机制。参照上年度绩效考核结果将下一年度预算编制与本年度绩效考核目标一同编制和审核，对纳入绩效考核的公共文化服务项目要从社会效益、经济效益、生态环境效益、可持续影响等方面综合评价，并将结果作为下年度财政预算的重要依据。有条件地区探索实施“第三方”评估，从根本上提高公共文化服务项目考核客观性与公正性。同时，强化绩效考核的问责机制，确保公共文化服务建设的各项工作责任到人，有力推进。

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