城乡融合背景下农业转移人口市民化问题研究

成秋英

[摘 要]文章主要对农业转移人口市民化的意义，中央关于农业转移人口市民化的部署精神，当前农业转移人口市民化进程中亟待解决的问题，农业转移人口市民化制度保障等四个方面进行论述。文章认为，农业转移人口市民化是全面建成小康社会的重要内容，是新型城镇化的重要任务，是深化体制机制改革重要抓手。通过学习习总书记重要讲话精神和中央出台的系列文件规划，文章认为，中央关于农业转移人口市民化工作的总体部署主要包括，以户籍制度改革为抓手，推进公共服务均等化，以城乡一体化为导向，有序推进农业转移人口市民化，以增加财产性收入为目标，切实保护农业转移人口的“三权”。同时，文章认为当前在农业转移人口市民化过程中亟待解决子女入学、就业创业、社会保障、住房保障等四大问题，最后文章提出了推动农业转移人口市民化过程中的制度保障。

[关键词]小康社会;农业转移人口;公共服务;城乡融合

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.012

1 前 言

“农民工”长期被用于进城从事非农产业劳动农民的身份称呼，带有一定的歧视性色彩，范围比较狭窄，不被进城务工农民欣然接受。“农业转移人口”是比较中性的身份称呼，范围更加广泛，它既包含进城务工、往返城市与农村的劳动适龄农民和非劳动适龄农民，又包含在城镇有固定工作和住所的有意愿在城镇落户的农民。“农业转移人口”正式提出是在2009年12月中央经济工作会议上，后出现在历年国务院政府工作报告中，也被学界广泛研究和应用。因此，本文以“農业转移人口”作为对进城工作和生活的农民的身份称呼，以他们作为基本研究对象。

农业转移人口是改革开放后，我国户籍制度改革滞后于经济社会尤其是人口流动发展状况而出现的特有社会名词和社会现象。据统计，目前我国约有2.4亿农民工，其中河南就有农民工2000多万，85.1%的农村家庭都有在外务工人员，户均劳动力转移人数为1.74人。客观而言，现有农民工制度在改革开放初期为城市的快速发展和城乡差距规模缩小做出了一定贡献，尤其是放开人口流动，一定程度上是改革开放政策的重大突破。但随着我国现代化进程的不断加速，全面小康社会建成进度的不断加快，这一制度已经极大地阻碍了社会生产力的释放。新一届中央政府着眼于发展新要求和公平正义的时代呼声，明确提出要大力推进城乡一体化，实施乡村振兴战略，破解城乡二元结构，而农业转移人口市民化正是城乡一体化进程中的重要环节。为了推进农业转移人口市民化，中央相继推出了一系列重大改革举措，以实现农业转移人口向现代产业工人、现代城市市民、现代城市主人转变，与城市居民同等享有基本公共服务，同等享有就业机会和薪资报酬，共享经济社会发展红利。

2 农业转移人口市民化的重要意义

2.1 农业转移人口市民化是全面建成小康社会的重要内容

“决胜全面建成小康社会”是党的十九大主题，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的新时代目标，是党中央在十八届五中全会基础上对我国全面建成小康社会进行新的部署。扩大公共服务供给，推进全民参保，提高人民群众的生活水平和生活质量是小康社会的重要特征，也是具体目标。但是囿于城乡二元户籍制度的影响，近2.4亿农民工及其随迁家属，未能在工作地享受到与城市居民同等的基本公共服务，突出表现在：子女入托入学难，基本社保覆盖率低，看病报销难，失业补助就业机会不均等、无法申请保障性住房等一系列事关基本生存、生活的公共服务。2014年农民工监测报告显示，全国农民工“五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，社会保障水平低。在子女入学方面，绝大部分农民工的子女无法在打工地顺利就读。单就入学方面，基本教育服务的不均衡，引发了留守儿童、失学辍学、心理疾病等社会问题。在保障房方面，鲜有农民工能够申请到公租房、廉租房等。诸多方面的公共服务的不均等与全面建成小康社会的总要求不相符合，与城乡一体化的发展战略不相符合，与社会公平正义的建设目标不相符合。未来2年，做好以农业转移人口市民化为主线，推进农业转移人口公共服务供给成为小康社会建设的重要内容。

2.2 农业转移人口市民化是新型城镇化的重要任务

改革开放四十年，农民工作为各行各业的产业生力军，以低廉的劳动价格、充裕的供给数量、艰苦的拼搏精神为我国的经济起飞做出巨大贡献，且繁重的建设任务均由农民工完成。资料显示，农民工在城市遍布几乎所有的行业，主要行业是建筑业、制造业和服务业，占比分别为建筑业80%，制造业68%，服务业52%。农民工的工作得到了劳务输入地地方政府的认同。有学者认为农民工的社会作用可以提到历史性贡献的高度。当前，中央认为城镇化是我国经济未来的增长动力所在，是我国经济社会持续健康发展的重要引擎，是我国扩内需的最大潜力。不同的是，新时代我国推动的是以人为核心的新型城镇化，有别于经济起飞时期的土地城镇化。中央认为，通过不断推进农业转移人口工作，持续提高户籍人口城镇化率，扩大常住人口的公共服务供给，不仅能够为经济增长提供持续动力，而且能够使农业转移人口享有发展的空间、社会的尊严和均等的机会。而农业转移人口市民化成为户籍城镇化率的关键，也成为常住人口公共服务供给的重点。通过农业转移人口市民化工作的推进，能够不断地释放消费潜力，给城市建设带来巨大投资需求，持续不断地促进当地经济发展。

2.3 农业转移人口市民化是持续深化体制机制改革的重要推手

农民工工作、生活、居住在城市，财产户籍又在农村，因城乡二元结构衍生来的这种二元特征，成为我国现代化、城镇化进程中存在问题的重要标志。近年中央召开的经济工作会议不断地、持续地推出改革举措刺激经济增长，比如供给侧结构性改革，房地产去库存改革，以人为核心的城镇化等。文章认为，所有的改革聚焦点都在2.4亿农民工的去留问题上。可以认为农业转移人口市民化是新时期持续不断深化体制机制改革的重要一招。户籍制度改革需要从农业转移人口市民化破题，能够把2.4亿农业转移人口的身份问题解决，不仅是社会文明程度提高的标志，也是我国全面小康社会目标实现的重要保障。在户籍制度改革的基础上，部署基本公共服务均等化改革就顺理成章，在身份转变后，公共服务供给成为各级政府的职责所在，均等化供给的问题就迎刃而解。进而，深化央地财税分成改革，建立财政转移支付与农民工市民化身份转变相挂钩机制，使得就业、工资、社保、医疗、子女教育等基本公共服务和公共产品逐步由户籍人口向常住人口全覆盖，进而城市投融资体制改革等也会相继提出并解决。

3 中央关于农业转移人口市民化改革方面的基本思路

3.1 以户籍制度改革为抓手，推进公共服务均等化

习总书记指出，“无论从农村市场化建设的角度看，还是从市场经济发展和实现现代化的要求看，取消在计划经济体制下形成的从人们出生之日起就分成非农业人口和农业人口两种不同身份的户籍制度，是历史发展的必然趋势，应理智而又勇敢地面对这一现实，大胆进行户籍制度改革，坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割”。认真领会习总书记的指示，文章认为户籍制度改革是推进人的城镇化重要的环节，是农业转移人口市民化的关键环节，但不可能一蹴而就。要把户籍制度改革放在“十三五”甚至更长的时间里来考量。当下现实性较强的举措是，先在大城市和特大城市推行居住证制度，设定一定的条件和要求，如收入来源、居住年限、房屋购买、文化程度等，渐进性地推进农业转移人口市民化;其次全面放开中小城市的户籍制度，合理规划城市布局，实现功能互补，完善公共产品和提供优质的公共服务，尊重城乡居民的居住意愿，满足农业转移人口的城市生活需求，保障城乡居民拥有平等就业机会，维护好农业转移人口享有均等化医疗、义务教育等合法权益，真正让农业转移人口在城镇中进得来、留得下、融得进。

3.2 以城乡一体化为导向，有序推进农业转移人口市民化

习总书记认为，“城市化的关键是化农民为市民，要让更多的农民进城入镇，提高生活质量，享受现代文明”。城乡一体化是现代化和城市化发展的一个新阶段，十八大以来，中央政府坚决把城乡一体化作为推进“三农”工作的根本途径，通过农民公共服务市民化，农村建设投资城市化，农业发展现代化等新时期推进城乡一体化的重要手段。进而改变城乡二元结构，使农业转移人口享受到与同住城镇居民同样的文明，有强烈的获得感和幸福感。2015年召开的城镇化工作会议上，明确提出未来几年要解决好“三个1亿人”问题，即到2020年要安排进城务工农民中的1亿人在城镇落户，变成真正的城里人;加快中西部地区城镇化进程，引导1亿农民自愿就近就地进城;集中力量进行棚户区和城市危房改造，解决好1亿人的居住问题。让进城务工农民中的1亿人在城镇落户，实现农业转移人口市民化是推进城乡一体化的应有之义。

3.3 以增加财产性收入为目标，切实保护农业转移人口的“三权”

习总书记要求，“各地在搞好基本公共服务，还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”（简称“三权”）作为农民重要财产权利必须切实加以保护，不因外出務工、进城落户等而有改变和损害，也即不得以这“三权”的退出作为农民进城落户的条件。这是中央为农业转移人口市民化划定的红线。土地承包经营权、宅基地使用权是物权法、农村土地承包法等多部法律明确赋予农户的集体义务权利，集体收益分配权也是农民作为集体经济组织的成员应当享有的合法财产权，且中央认为，改革开放以来，城乡收入差距逐步扩大的一个重要原因是农民财产性收入得不到保障。农业转移人口的“三权”是所有农民的基本权益，也是市民化后的农业转移人口的权益，除非农业转移人口依法自愿流转“三权”，但在现实的城镇化进程中，一些地方存在以地换户口等，一些地方以租代征，长期占用农业转移人口的土地，进行实质性的权益侵害，一些地方由于农业转移人口打工在外，常年不在村集体组织中，使其集体资产的收益分配权得不到保障等现象，需要引起高度重视。

4 当前农业转移人口市民化进程中亟待解决的问题

作为新型城镇化的重要部分，农业转移人口市民化进程中要真正树立“以人为本”理念，按照“进得来、留得下、有保障、能发展、有尊严”的原则，重点解决农业转移人口在市民化过程中关注的四个问题。

4.1 需要率先解决农业转移人口的子女入学问题

据调研，子女入学是农民工最关心的问题，也是以教育公平促进社会公平的重要抓手。河南对农村外出务工人员的调查显示，农民工希望“孩子能够接受更好的教育”的比例由2013的12.2%上升到2014年35.7%，而一些大城市未把农民工子女入学纳入公共服务范围，成为农民工意见最集中的问题，并不断引发农民工与当地教育部门的冲突。虽然地方政府针对农业转移人口的子女入学问题出台了很多政策，但效果仍不尽如人意。由于教育资源严重紧缺，公办学校无法满足农业转移人口子女入学需求，使得他们需要托人找关系缴纳昂贵的费用才能进入民办学校上学，一下子增加了很重的经济负担。农业转移人口的子女即使在流入地接受完义务教育后，由于高昂的教育费用让其子女很难享受到优质的高中教育。此外，农业转移人口的子女升大学还得返回户籍所在地参加高考。

4.2 需要重点解决农业转移人口的就业创业问题

当前经济下行压力加大，农业转移人口就业创业问题突出。随着经济下行，产业结构进行调整，行业部门不断裁员以节省成本，农业转移人口可能面临失业风险，其就业压力迅速增加。特别是新生代农业转移人口，他们向往城市生活，希望融入城市社会，稳定的就业是其继续在城市生存的基础。但农业转移人口就业往往是通过亲戚、老乡、熟人等介绍工作，是一种较为传统的、原始的就业渠道，就业领域比较单一、范围相对较窄、就业信息零散，从事的多半是建筑、运输、服务员等短期性、流动性较大行业，工作稳定性较弱，失业风险较大。公共服务部门并未将农业转移人口纳入城镇就业保障体系，难以享受到就业创业的公共服务。民办劳动服务机构有偿提供就业创业信息，但中介费用高，提供的就业或创业信息层次较低，没有比较优势。这样使得农业转移人口就业受到了极大的局限性，政府也缺乏针对农业转移人口的就业中介服务。

4.3 需要加大力度解决农业转移人口的社会保障问题

农民工的社保问题是农民工市民化的重要问题，有没有良好的社会保障，事关农业转移人口能否安心在居住地长期工作。绝大部分农民工受教育程度较低，从事简单、脏、累、苦的体力活，工种单一，缺少技术含量，受城市居民歧视，仍然生活在城市社会的边缘，未能享受到与城市居民相等的权利。据调查，当前生活在城市农业转移人口很难享受到社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置的社会保障项目，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参与率仍低，其中失业保险和生育保险极低。当前以户籍制度为区分标识的社会救助，让远离农村在城市打工的农业转移人口很难享受到，同时，农业人口的身份性质让他们无法享受到城市居民能享受到的社会救助。在社会福利上，特殊的身份也让他们无法享受到住房保障、就业培训、就业指导等公共福利。

4.4 需要注重解决农业转移人口的住房保障问题

住有所居是农业转移人口在一座城市生存和发展的保障。超过1亿的农业转移人口涌入城市，为城市发展、经济增长、社会进步做出了巨大贡献，然而他们并未享受到在城市生存和發展的住房保障，绝大部分农业转移人口仍然生活在工棚、集体宿舍、极其简易的出租屋。由于户籍制度限制，他们并不拥有当地居民身份，无法分享到城市发展、经济富有所带来的红利，无法享受廉租房、公租房政策。

5 农业转移人口市民化的制度保障

5.1 深化户籍制度改革

继续深化户籍制定改革，剥离与户口性质挂钩的各项政策和各项福利，还原户籍初始赋予的人口登记、身份证明和社会管理功能。逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现城镇居民和农业转移人口身份、权利的平等。逐步将农业转移人口纳入城市社会保障体系和公共服务范围，使其享受与当地城镇居民同等的权益。改革创新城镇户籍落户制度，实行多元化、差异化的农业转移人口落户政策，全面放宽小城市、建制小城镇的落户限制。逐步有序放开中等城市落户限制，对于有固定住所、稳定职业、具备一定技术水平且工作年限较长的农业转移人口可优先直接落户。同时合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。在深化央地财税改革基础上，划分央地两级政府在义务教育方面的支出责任，各级政府应全面推行以居住地为原点的就近入学制度，以实现所有常住农业转移人口子女能够就近入园、入学、接受城市中小学教育等问题。在深化户籍制度改革基础上，实行高等教育招生制度与户籍脱钩，逐步实现全国各地考生都可在入学所在地参加高考，彻底使农业转移人口子女同城镇居民子女享有平等的受教育升学机会，以确保农业转移人口市民化取得阶段性进展。

5.2 深化农村土地制度改革

响应中央精神，深化农村土地制度改革，在不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益的前提下，大胆创新，完善配套政策，从而不断提高农业转移人口土地资产的变现能力，继而提高其市民化成本分担能力。以市场为导向，加快完成房地一体的宅基地确权登记颁证，依法确保农业转移人口的财产利益。建立农民宅基地自愿有偿退出和在集体经济组织内部流转机制，尽快放开宅基地上的房屋交易并出台相应配套政策，规范农村宅基地房屋交易市场行为。加快推进农村集体产权制度改革，推进集体经营性建设用地确权登记，廓清权属关系。在此基础上，尽快建立城乡统一的土地市场，加强市场服务和监管，推动农民的承包地、宅基地和集体建设用地合法流转、上市交易。尽快全面开展集体林地、小型水利设施等集体资产清产核资确权颁证，合理界定集体经济组织成员资格，以保障农民集体经济组织成员的合法权益，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

5.3 构建城乡公平的就业制度

通过“社会政策托底”来解决就业创业问题，切实把就业保障工程向农业转移人口延伸。建立城乡统一的就业保障和失业保险体系。相关部门要把扶持农业转移人口就业创业摆在突出位置，把农业转移人口就业能力提升纳入就业保障范围，加强就业培训，做好就业宣传，拿出实招帮农业转移人口就业，进而系统化地重点解决农业转移人口就业创业问题。社会保障部门要做好农业转移人口失业登记，把农业转移人口纳入失业保障范围，保证农业转移人口能够享受失业补助。创建专业的职业教育培训机构，专门针对农业转移人口群体就业展开培训。逐步把企业吸纳农业转移人口和企业税费挂钩，对吸纳农业转移人口的企业实行税费优惠政策，确保农业转移人口稳定就业。逐年完善就业保障体系和职业技能培训体系，农业转移人口就业技能和创业能力大幅提升，能够与城镇职工享受同城同待遇。加大对农业转移人口失业方面的法律援助工作力度，简化法律援助申请受理审查程序，使符合条件的农业转移人口及时便捷地获得法律援助。

5.4 建立城乡统一的社会保障制度

鼓励企业增加对农业转移人口社会保障的投入比例，逐步把农业转移人口纳入城市社会保障体系，积极推动农业转移人口参加城镇职工社会保险。在央地财税分担基础上，建立政府、企业、个人共同分担农业转移人口市民化成本分担机制，鼓励在城镇稳定就业生活的农业转移人口在城市购买房产。建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。地方政府以出资或入股形式，建设城市保障房，新增保障房优先供给市民化的农业转移人口。调整公积金购房政策，适度降低市民化的农业转移人口公积金购房的门槛，加大商业金融支持农业转移人口市民化力度。鼓励房地产企业以租代售，向市民化的农业转移人口进行房屋租赁投放，地方财政予以适度支持。构建以社区为依托的平价医疗卫生服务体系，切实做好农业转移人口医疗卫生服务和计划生育等各项工作。

6 结束语

经过四十年的改革开放，中国经济总量已经位居世界第二位，但近年来一些问题也逐步显现，主要表现在贫困差距扩大，经济增长乏力，产业结构不合理，消费能力不足等，造成这些问题的重要原因之一就是大量的农业转移人口没有能够融入城市，没有能够成为市民，没有充分享受经济发展的成果，从而也没有能够成为中国经济增长中拉动消费增长的巨大动力，并成为中国社会的不稳定因素和隐患。因此，打破一些利益格局，消除体制和机制障碍，让农业转移人口真正变为市民，是中国经济社会发展到现在应该解决的问题，也是中国经济下一步持续稳定增长的动力源泉。

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