检察长列席同级审委会制度的完善

黄凯东 张建兵

摘 要：检察长列席同级法院审委会会议制度是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职权。落实和完善这一制度是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神、维护司法公平正义的重要举措，也是落实司法体制改革特别是司法责任制改革的基本要求。当前，检法两院在落实该制度方面的积极性和主动性还不够高，监督对象仍以个案为主，检察机关启动列席程序较为被动，列席效果评价机制缺失。为此，首先要提高认识，实现双赢共赢;其次，要强化监督，明晰议题范围;再次，要完善机制，规范运行程序;最后，还要总结评估，提高监督水平。

关键词：检察长 审判监督 审委会 列席制度

检察长列席同级法院审判委员会（以下简称“审委会”）会议制度是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职权。但长期以来，由于受认识不一、缺乏具体程序设计以及法律规定存在着缺陷等原因，这一制度并没有发挥其应有的作用。直至2010年1月“两高”出台的《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《实施意见》）贯彻落实，对强化检察长列席审委会监督职能，提升法律监督质效发挥了重要作用。随着司法体制改革的深入，该项制度的深化发展面临着新情况、新要求和新任务，需要进一步加以完善。

一、T区检察长列席审委会的基本情况

近年来，T区人民检察院将检察长列席审委会作为一项重要工作来抓，始终坚持把握法律监督的正确定位，把列席审委会看作是监督审判活动的延伸。该院高度重视，积极抓好推进落实，认真按照《实施意见》要求，主动加强与区法院沟通交流，统一思想认识，于2014年7月联合区法院会签了《关于检察长列席审判委员会会议的办法》，建立工作机制，完善工作措施，明确工作规范，细化操作规程，推动检察长列席审判委员会制度化，并在检察实践中努力践行，依法充分履行法律监督职能。2015年以来，T区人民检察院共列席同级法院审委会7次，参与审议议题7件，检察机关意见均被区法院采纳，无判决无罪及撤回起诉案件，列席审委会的全部案件均未出现当事人缠诉上访情况，取得较好的法律效果和社会效果，营造了双赢、多赢、共赢的法律监督新局面。

二、检察长列席审委会制度运行剖析

剖析T区人民检察院工作实践，检察长列席审委会制度运行中尚存在以下问题：

（一）检法两院的积极性和主动性还不够高

从该院近年来的列席情况看，2015年列席1次，2016年列席3次，2017年列席2次，2018年列席1次。每年列席次数波动较大，并呈下降趋势。同时，随着司法责任制改革的推进，审委會上会案件随之减少，这也是列席案件数逐年下降的一个主要因素。另外，检法两院内设机构改革导致办事机构和人员设置不固定，也在一定程度上影响了工作对接。

（二）监督对象仍以个案为主

目前T区人民检察院列席议题主要系个案，案件类型也比例失调，主要议题系刑事案件，且以职务犯罪案件居多，占列席总案件数的60%。两院均不同程度的存在着重刑轻民、重案轻事的错误思想认识，与检察工作有关的事项议题仍没有实现零的突破，未有针对案发率较高且在法律适用上存有争议的类案，以及针对业务开展的规范性文件等议题而列席审委会。此外，对审委会运行程序是否应进行监督等，检法两院认识和执行也不统一，目前普遍认为启动此项程序的目的，仅限于达成检法两院对案件处理的一致性，对程序违法没有预判，也未提出监督意见。

（三）检察机关启动列席程序较为被动

《实施意见》规定为“可以”列席，缺乏制度刚性。一方面，“可以”列席的启动程序规定缺乏明确的强制力，另一方面，执行中也存在偏差，《实施意见》要求人民法院院长决定将涉及检察工作的案件或者议题提交审委会讨论的，人民法院应当通过适当方式告知同级人民检察院。虽然检法两院建立了联络制度，明确由检委会办事机构与审委会办事机构承担对接职能，但未进一步要求法院事前向检察院通报审委会议题，导致检察长无法知晓议题内容，更不可能主动向法院提出列席申请。该院7 次列席审委会均为法院通知，没有检察长主动要求列席的情形。

（四）列席效果评价机制缺失

目前，实践中检察机关对检察长列席审委会一般仅进行数据统计而鲜有总结分析，对检察长列席审委会会议的效果，一般是从法院采纳列席检察长的发表意见的情况进行考量。但如何衡量和把握审委会采纳意见的情况成为实践中的一个难题，在个案讨论过程中，检察长可能会发表多条意见，有些可能会被采纳，有些可能不会被采纳，若单纯以诉判是否一致作为衡量标准，将使检察长列席审委会制度偏离其制度设计的本意，且审委会采纳检察长意见的情况，缺乏具体和可操作性的考量标准。

三、司法责任制改革背景下检察长列席审委会制度的完善

随着以审判为中心和司法责任制为主要内容的司法改革的不断深化，检察长列席会对审判活动的监督和对案件质量的把控将越来越重要，为有效发挥检察长列席审委会制度应有的审判监督作用，建议从以下几方面加以健全完善：

（一）提高认识，实现双赢共赢

列席制度是审委会制度的重要补充。法检两院系法律共同体，只是角色、角度不同，目标和价值追求是完全一致的，都是在党的绝对领导下，坚持以人民为中心，为了人民群众和经济社会发展的根本利益，共同承担维护宪法法律权威和社会公平正义的职责使命，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。新修订的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》已明确将检察长列席同级法院审委会制度写入。故而，检察机关要充分认识检察长列席审委会制度的重大意义，加强与法院的协作配合，确定分工负责、互相配合、互相制约的良性互动机制，共同维护法律权威、提高司法公信力，使检察长列席法院审委会制度真正发挥作用。检察长带头办案、列席法院审委会，是法律规定各级检察长的一项重要职责，也是检察机关加强自身建设，强化对法院审判活动监督的重要途径。通过检察长直接参与办案的方式，可以及时了解检察业务存在的问题，检察长要带头列席法院审委会，带头办理重大复杂敏感、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。要把列席审委会作为强化法律监督的重要方式，建立与法院协调、融洽的工作关系，真正做履行法定职责的诤友、益友，推动两院形成良性、互动、积极的关系，共同推进严格执法、公正司法，实现双赢多赢共赢。

（二）强化监督，明晰议题范围

一方面，在司法办案责任制改革背景下，检察官独立审查案件并依法作出处理决定，对于其提起公诉的案件，如认为法院判决不合理、不合法，可依法提起抗诉对法院审判结果进行监督，这种监督方法同样适用于经过法院审委会讨论决定案件。检察长列席审委会的职责应更注重于对审委会活动进行程序性监督，建议在《实施意见》中明确实体与程序并重原则，要求检察长既应向审委会阐述检察机关对议题内容的意见，也应对审委会审议程序是否规范进行监督。为体现对审判权的尊重，保证审委会会议顺畅进行，对于审委会议事程序的不当及违法事宜，检察长可在审委会会议结束后，通过检察建议、纠正违法通知书等形式提出纠正意见。在监督内容上，可规定为程序和实体两个方面：程序方面，重点监督审委会组成人员是否合法、委员是否应当回避;是否违反管辖规定;讨论议题确定是否违反规定。实体方面，重点监督法院承办人员报告案件是否片面、失实，故意隐瞒主要证据、重要情节或提供虚假材料;案件疑点是否未排除，有待补充证据、技术鉴定而草率决定;讨论意见是否侵犯当事人和其他诉讼参与人诉讼权利及其他合法权益等。另一方面，须进一步界定明晰议题范围。在《实施意见》规定的基础上，可对列席议题进一步拓展：一是增加疑难复杂案件;二是增加检法两院对证据的采信、定性上有重大分歧的案件;三是增加社会影响大，且在认定事实和适用法律上有疑难的刑事案件;四是增加职务犯罪案件;五是增加党委人大交办督办的案件;六是增加涉及检法两院的业务类规范性文件、办案中需统一司法标准等事项;七是增加检察机关认为有必要列席的其他案件和与检察工作有关的其他议题。同时，将《实施意见》第3条第3项“人民检察院提出抗诉的案件”的类型明确为刑事、民事、行政案件以及公益诉讼案件。

（三）完善机制，规范运行程序

虽然《实施意见》对检察长列席審委会的列席人员、列席任务、列席范围、会议通知、会议准备、发表意见顺序、会议记录、裁判文书送达等内容作出了相对具体的规定，但在一些工作流程方面，仍然存在不明确和不细致之处，不同地区的检法相互协作配合的传统和模式也各不相同。为此，要加强检法两院沟通与协调，不断建立健全工作机制，强化工作衔接，规范工作程序，确保监督质量和效果，推动检察长列席审委会制度规范化、常态化。要结合检法两院沟通配合的实际，进一步就贯彻落实检察长列席审委会制度有关内容形成共识，根据《实施意见》的内容，结合地区实际，在检法两院层面上形成本地区具体工作机制，细化检察长列席审委会的列席机制、列席人员、列席范围、列席保障等制度内容。“检察机关要主动提出列席审委会的要求，以便更好地发挥检察机关对法院审判活动的监督。”[1]有观点认为可以将列席案件范围区分为“应当”列席和“可以”列席。[2]建议对检察院提出抗诉的案件和可能判处被告人无罪的公诉案件，规定检察长“应当”列席;同时，将检法两院各自负责履职保障工作内容和工作流程制度化，确保检察长列席审委会工作的顺利开展。检察机关应着眼于细化检察长列席审委会的会议提示、会前准备和会后总结反馈等机制方面的内容，保证检察长列席时能够充分发表意见，依法履行监督职能;而法院则着重从会议通知、会务保障、保证和尊重检察长发表意见的权利等角度，共同努力将该项制度落到实处，取得实效。

（四）总结评估，提高监督水平

建立检察长列席人民法院审委会会议统计台账制度，规范、准确、及时录入检察长列席人民法院审委会会议的相关信息。定期对检察长列席审委会的相关情况进行通报，督促相关工作要求的落实。在加大对检察长列席审委会信息统计和把握的基础之上，注重对检察长列席审委会工作的总结和分析，及时充分把握法院审委会采纳本院检察长意见的情况，保证检察长列席审委会制度的效果。一方面，建立会后追踪评估机制，对发现的工作流程不顺畅、跟踪汇报不够、统一业务应用系统填写不规范等问题，及时督促改进。对检察长列席的效果进行定期分析，总结经验教训，找准存在的问题。另一方面，加强“回头看”，认真总结和推广工作经验，定期向本院检委会和上级院检委办报告工作情况，推进这项制度在实践中不断改进和完善，以列席促制度建设。如对司法实践中共同面临的难题、法律政策的正确适用、地域性犯罪的重点打击策略等，可以个案为切入点，会商达成一致，形成指导性意见。

注释：

[1]吴刚、张建兵：《完善检察长列席审委会制度构想》，载《人民检察》2006年第2期。

[2]参见米滨等：《检察长列席审委会制度探析》，载《人民检察》2006年第9期。