基层人民检察院在侦查一体化体系中定位之思考

龚海华

摘要 侦查一体化是在现有中国检察制度体系框架中实现的检察工作机制的创新,侦查一体化一般定义为:人民检察院在办理职务犯罪案件过程中,在检察长的统一领导下,职务犯罪侦查指挥中心对案情重大复杂、社会反映强烈或下级人民检察院侦查确有困难等贪污贿赂大案要案,进行统一指挥和协调,并统一管理案件信息,统一调配侦查资源,从而形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运作高效有序的侦查运行机制,以发挥检察机关的整体效能,有效排除办案的干扰阻力。

关键词 侦查一体化 检察制度 检察长

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-256-02

在现有双重领导的检察体制制度下,检察机关在人力和财力上更依赖于地方的支持,在查办职务犯罪案件时,特别是在查办地方上身居要职的一些部门领导的职务犯罪案件过程中,有时会遇到种种阻力,使侦查工作困难重重甚至难以开展。侦查一体化正是为了主要解决上述问题而构造的新型办案机制。实行侦查一体化,以高检院为中心,以省级院为指导,以市级院为主体,以县级院为基础。侦查一体化,实现了上级检察院领导下级检察院的宪法原则,保证检察权的独立行使。

笔者作为基层检察院的工作人员,亲身感受到了侦查一体化机制的制度威力,当地基层检察院有重重阻力难以开展侦查工作的一些重大案件,由市院指定其他基层检察院异地侦查管辖后,一个个案件都顺利地侦查终结。基层检察院在上级检察院的支持、指导下,很多疑难案件得到了突破。同时职务犯罪线索的共享度得到了极大的提高。职务犯罪案件的立案侦查数量有了较大增长,大案、要案数明显增加,取得了较好的法律效果和社会效果。但不可否认,基层检察院在侦查一体化系统运作中仍存在一些问题,笔者就基层检察院的现状、定位做简要探讨。

一、基层检察院在侦查一体化中处于从属地位

《宪法》第一百三十二条、第一百三十三条和《人民检察院组织法》第十条、《检察官法》第五条规定,“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”、“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”根据宪法、人民检察院组织法、检察官法,上级检察院与基层检察院之间是处于领导与被领导关系,但是实际工作中,除了对请示案件的业务性等问题的作出决定外,上级检察院侦查部门(指挥中心)与基层院侦查部门之间,实行的还是指导与被指导关系,初查决定、立案决定、侦查终结、侦查指挥决定等等都由基层院直接作出,下级基层院只是从程序向上级侦查部门报备有关材料。上级检察院侦查部门对下级基层检察院的指导作用,从现状看,更多的体现在上级院对基层院的有关具体办案考核指标中,从成立特侦队到临时抽调有关人员参加市院及兄弟基层院的办案等,往往取决于基层院的积极性,缺乏制度层面上的约束力。

二、从检察机关与地方关系来看,基层检察院在侦查一体化中处于被动地位

基层检察院的人事权、财权主要都由地方党委、政府决定,基层检察院的人员工资、办案装备、建设经费全部依赖本地政府,检察官的产生、任免,都在同级地方(人大)决定之下,检察官的主要管理由本地党政部门负责,这使检察机关过分受制于地方,职务犯罪侦查权力难免带有“地方化”倾向。即使实行了侦查一体化机制,但在办案的某个阶段,当上级检察机关的决定与地方党委、政府的某些人的观点有冲突时,基层检察院在执行上级检察机关的决定时就难免有些犹豫。

三、从基层检察院的内部关系来看,基层检察院尚未建立完整的侦查一体化体系

基层检察院职务犯罪侦查部门通常设为反贪污贿赂局与反渎职侵权局,基层检察院虽然办案人员少,办案力量不强,但二个部门通常分开设立,在职务犯罪侦查工作中常常各自为政,侦查资源不能整合使用,在查办贪污贿赂与渎职侵权两种及多种犯罪交叉在一起的案件时,很多可能是两种或几种犯罪行为交织在一起,比如有的徇私舞弊背后可能有受贿,有的贪污之前可能就滥用职权等等。由于两个部门的分设,就存在反贪部门在查办贪污贿赂、挪用公款案件时,有可能忽略了对渎职案件的查办、发掘;渎检部门在查办玩忽职守、滥用职权等案件时,就有可能错失了查办其中发生的贪污受贿挪用公款案件的良好时机。

另外,基层检察院侦查部门与其他内部各部门之间,如与侦监、公诉、监所等部门之间没有形成与侦查一体化相配套的有效监督、协作机制。侦监、公诉部门注重于完成各自的任务指标,侦查一体化意识有待提高。

四、与其他基层检察院之间,相互协作体系亟待完善

在协查过程中,一般情况下,本地基层检察院之间的协助还是比较紧密,找人、取证等协助工作比较配合,但有时协助的基层检察院由于受地方保护主义影响或其他的一些阻力干扰,双方之间有时还缺乏沟通和理解。另外基于年终考核时是相互竞争的关系,对发现的对方管辖的职务犯罪线索有时可能重视不够。

在与外地基层检察院的配合中,协查地基层检察院有时往往基于两院关系、个人感情等因素对要求协助者有亲疏之分,另外基于办案经费、人员紧张等因素的影响,有时对协查工作重视不够,工作配合中随意性大,协查工作有时难以取得满意的效果。笔者建议:

(一)加强和完善上下级检察机关领导工作机制

有人对当前基层检察机关的现状做了个形象的描述:“上级管业务、党委管帽子、政府管钱粮、人大管监督”,建立侦查一体化机制是解决职务犯罪侦查难的治标之举,难以从根本上解决问题,在现行体制下,检察工作就难以得到更大的发展。为此,在不改变整个检察制度的前提下,建议只改变检察院的部分隶属关系,即基层检察院直接由分、州、市检察院垂直领导。

在暂时不能实现检察机关垂直领导的情况下,检察机关要从内部制度上明确上级检察院侦查部门(侦查指挥中心)的职权。赋予各级指挥中心制约下级院一定的权力,以确保上情下达,指令畅通,指挥有力。明确上下级院的职责、权限。细化初查、侦查、要案线索的管理等程序,及侦查终结、不立案、撤案等程序,结合省院办案流程及案件质量考评制度建立对基层院的业务考评体系。使侦查一体化向法制化、制度化方向迈进。

另外上级检察院要建立与基层检察院所在地方党委等部门的定期联系制度,及时为基层检察院协调解决一些问题,排除一些阻力,基层检察院职务犯罪侦查部门也要积极争取地方及上级检察院的支持。

(二)在基层检察院内部建立、完善侦查一体化制度

建议将基层检察院的反贪污贿赂局与反渎职侵权局部门合并,将检察机关自侦部门办案人员整合到一起,形成拳头,精兵强将各尽其能、各尽所长。在暂时不能合并的情况下,建议由同一个副检察长分管反贪污贿赂局与反渎职侵权局部门,以便统一组织指挥、协同作战。从而达到了整合检察机关侦查资源,加大办案力度,扩大办案效果。

在基层检察机关内部,打破部门限制,把其他科室的侦查人才整合起来成立职务犯罪侦查预备队,预备队员平时在各业务部门正常工作,在重大、疑难的职务犯罪案件的侦查中,由检察长统一指挥,加入到基层检察院侦查一体化的体系中统一行动。平时侦查部门要与侦查监督科、公诉科、监所检察科等内设各业务部门之间加强职能衔接,配合制约方面也要加强。同时完善、改进审查起诉部门派员适时介入并引导侦查取证方面等工作制度。

(三)建立侦查协作制度

建议高检院对侦查协作的内容、程序、期限等方面制定出一套切实可行的规章制度,建立、健全有效的侦查协作机制,使协查工作有章可循。同时建立有效的协查考核管理系统,用制度来约束协查行为。笔者认为可以利用检察内网作为平台,参照公安机关的协查体系、建立有效的检察机关协查考核系统,用制度来保障协查工作的高效运行,减少检察侦查成本,节约检察资源,真正建立全国检察机关侦查一体化体系。