强监管下如何破解地方政府投融资平台转型困境

刘振

摘要：作为区域经济及城市建设中最活跃也颇受诟病的地方政府投融资平台，承载了中国城市建设及经济发展的动力所在，被广泛认为是城建给力经济发展的“铁骑军”。眼下，在外受市场环境，内受发展与融资要求的双重压力下，其传统发展模式进入瓶颈期，转型迫在眉睫。笔者结合自己在金融投融资领域工作中的一些思考和想法，通过对平台现状及成因、转型困境等的分析，为破解地方投融资平台转型困境提出些许建议。

关键词：地方政府投融资平台 转型 瓶颈

地方政府投融资平台，是指有地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其作为我国投融资体制改革、分税制改革的特殊产物，在地方政府土地财政不可持续及事权财权不匹配的背景下，承担了地方政府资金融通、项目投资、基建承揽、公共产品供给等重任，有效支撑了地方经济发展，推动了城镇化水平的提升，对我国城市建设和经济高速发展发挥了不可磨灭的作用，具有重要的经济和社会意义。在经济新常态下，随着我国区域经济与宏观经济发展新形势与特点的呈现，中央政府逐渐规范对地方政府债务的管理，且监管日益严峻、监管政策逐渐加码，平台公司传统的运营模式已不符合政策监管及自身发展的要求。在市场环境与政府监管的双重压力之下，平台公司已经进入发展瓶颈期，转型势在必行。积极谋求转型与其说是监管政策的倒逼，不若说是平台公司自身发展的救赎。

一、地方政府投融资平台现状及成因分析

自2017年以来，一系列监管政策频出，监管措施趋紧，平台融资火急火燎，发展形势承压，金融机构资金寻找出口蓄势待发，经济运行出现“新常态”。在此形势下，分析平台现状，打造盈利板块，实现平台的转型，值得我们深思。

（一）预算形同虚设、成本收益倒挂

作为地方政府的“义子”和形象代言人，平台多以地方政府部门或附属机构的身份自居，其经营管理也多有政府官员负责，与完全市场化的经营实体相去甚远，这也注定了平台的盈利性目标让位于社会综合服务，企业文化多宣扬重民生轻盈利。而社会服务作为一个综合体，其涵盖的项目建设周期长短不一、收益回报多少不等、区域跨度范围不限。很多时候，为满足地方政府城建融资需求，平台往往以自身名义为周期长、低收益甚至零收益的项目进行融资，缺乏公司自身的预算约束，对成本敏感度不高，客观造成债务与资产的期限错配以及成本与收益的倒挂。

（二）融资渠道单一、投资模式粗暴

长期以来，由于地方政府融资职能的缺失，实体经济要求高收益率回报，基建及公益项目因收益率低、期限长而缺乏私人资本的参与等原因，助推了平台的发展壮大。随着监管政策的趋严，平台的政府融资职能将逐步被剥离，依靠银行信贷、发行债券、信用担保、租赁融资等传统的债权融资渠道思维将难以为继，持续融资能力受限。随着政府城建压力下大规模的投资计划不断上马，平台承载的融资压力增大。由于平台多为政府出资的国有独资公司，自身缺乏经营自主权，很多项目建设都有政府直接参与，延用计划经济的管理模式，重建设和形象，轻经营和管理。为缩短工期和政绩考虑，有些项目甚至缺乏可研分析，平台根据政府指令进行投资，方式简单粗暴，短期内可见成效，但缺乏长期经营投资的战略考虑，投资周期长、回报低，束缚了平台发展的手脚。

（三）資产注水严重、负债高企不下

以城乡基建为出发点成立的平台，基建规模及公益性资产的强弱直接决定了平台的资产规模。平台资产多为公益或准公益性质，经营性资产实际占比很小，经营性现金流产生缓慢，自身造血功能匮乏，缺乏持续经营的动力和对企业长期经营的战略考虑。大多时候，平台依靠政府信用背书的支持，过度挤占区域内有限的金融资源，为完成政治任务，甚至不惜成本与收益的倒挂以取得融资，在增加地方政府债务的同时，为平台转型埋下隐患。而市场投资者出于对平台借助地方政府信用的信任，较少关注平台的信用，在地方政府担保的错误指引下为平台融资“开绿灯”，助推平台债务高筑，资产负债率大幅攀升，已有超过财务风险警戒线之势，造成资产质量每况愈下，偿债困难加剧。

二、地方政府融资平台转型困境

自国家规范地方政府债务、金融去杠杆等严监管的大幕拉起后，平台一直处于舆论中心，平台消失、转型的争论不绝于耳。对于平台类公司而言，2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确剥离融资平台的政府性融资职能，由此吹响了地方政府投融资平台转型发展的号角，平台类公司走向转型之路。但政府投融资平台体制已运作多年，运作中所暴露的预算软约束、融资成本与投资收益的倒挂、缺乏独立经营造血功能等一系列问题，都使得平台的转型绝非易事，其转型任重而道远。

（一）转型的痛点与难点

随着政府监管政策文件的密集出台，监管形势趋紧，逐渐挤压平台依靠传统模式的生存空间，平台急需转型寻求新的经营模式，否则将坐以待毙。诸多监管政策文件已明确重申政府债务的融资主体仅为政府及其部门，要剥离融资平台公司的政府融资功能，这看似为平台公司转型指明了方向，平台转型之路看似清晰，其实不然。我国目前的平台公司主要有省级、地市级、区县级等，由于级别不同、市场化程度不同、资源禀赋不同、区域经济发展阶段不同等诸多情况的存在，平台的转型不可能千篇一律。在密集出台监管政策的背景下，面对如何转型、以何处做为突破口进行转型、转型的风险点及化解方式在哪里、如何化解转型路上遇到的障碍、如何对转型的效果进行评价等一系列的棘手问题，平台在短期内难以找到答案，转型之路充满焦躁和困惑。这也注定了各地各级平台的转型大都是雷声大、雨点小，吆喝过后仍是步履蹒跚、原地踏步，转型之路步履维艰。

（二）职能的缺位与交叉

当下，无平台不转型，平台的转型虽是在不利环境下的被动所为，更是平台对过往野蛮生长模式下沉淀问题的系统解决。在转型过程中，由于平台自身市场化的缺位与越位、制度及规范管理模式的缺失、实体业务及人才布局的空白、运营及资本操作的缺乏等，再加上平台与地方政府部分职能的交叉、地方政府行政干预色彩较浓，使得平台的转型发展遇到困难。加之缺乏前瞻性的战略统筹及可持续性、可操作性的制度设计支撑，平台转型不转身、转型不转行等现象凸显，进展缓慢，甚至停步不前。

（三）转型的行为与障碍

长期以来，传统的以土地为抵押，以平台为媒介，以地方政府信用为背书的操作模式，成为我国城镇化发展的助推器，解决了地方政府财事权不对等形势下大举建设的燃眉之急，但也带来一系列问题。平台主要履行政府融资职能，缺乏自身发展的战略安排与思考，经营性现金流不足，有些平台甚至处于“只有融资建设、没有实际回报”的状态，主要依靠政府财政补贴等方式艰难维持运营，潜在风险较大。虽有政府债券的置换，但苦于额度有限，有些因为历史及其他原因，缺乏手续或根本无法纳入置换范畴。平台代政府融资所形成的存量债务偿还只能依靠自身的借新还旧，基建加码所要求的新建项目融资任务继续增加，导致平台债务累积明显，形成较重的债务包袱。这也注定了平台是在肩负一定规模的地方政府债务的情况下负重前行，有效化解存量债务的力度与深度，将在很大程度上影响平台转型的成败，这也导致很多平台虽转型但不敢脱离政府行为而完全市场化操作，其隐隐的痛，只能默默承受。

三、破解地方政府投融资平台转型困境的建议

轉型难、转型方向不明确，致平台发展于窒息境地。只有破解困扰平台转型的瓶颈，实现平台转型的软着陆，才能促进平台的良性发展，进而助力区域经济和城市建设的发展。

（一）完善顶层设计，填补制度真空

作为国家投融资体制改革及中央地方财事权不匹配的产物，平台的转型需要从根本上改变中央地方财事权失衡状态，否则政府与平台很难真正隔离，所谓的平台转型注定是流于形式。而中央地方财事权失衡状态的改变，离不开制度的支持，需要从顶层制度的设计进行统筹考虑。从国家层面来讲，需要全国人大及其常委会等立法机关以及中央政府行政机关分别出台相关法律和行政法规，进一步深化投融资体制改革来平衡中央与地方政府的财权事权，保障地方政府财权事权的对等，从根本上真正剥离平台的政府融资职能，切断政府与平台的利益往来;从地方层面来讲，平台的转型离不开地方政府的积极参与。地方政府作为平台的所有者和实际控制人，其在平台转型过程中的参与程度在很大程度上决定了平台转型变革的成败。

此外，关于平台转型的安排，需要中央政府制定一个全国层面、详细的指导意见，为平台转型指明方向。具体到地方省市层面，地方政府对本地的平台实际情况较为了解，应结合实际情况制定指引或实施细则，为当地平台转型提供制度保障。

（二）化解转型风险，找准定位转型

随着国家对平台的进一步调控，各项监管政策趋紧，平台转型与其说是政策的倒逼，不若说是城市建设和平台生存发展的需要。平台转型的压力一致，但主体与行为的转型方向五花八门，转型过程中又面临着观念转变、资产整合、资源配置等多方面的风险，使得平台的转型看似清晰实际迷茫。只有化解风险，找准自身定位，方能使平台拨开云雾见晴天。这就要求平台要进行战略协同、统一思想认识，分门别类整合资产，将资源资产化，将资产资本化，才能为转型打好基础。

由于各地经济发展及城市建设周期的不同，对平台的要求不尽相同，平台的转型不具有可复制性，不可一味地复制其他平台所谓的成功转型经验，需要结合当地城镇化发展阶段及自身实际，找准自身定位与方向进行，若定位错误，转型结果势必会大相径庭，甚至会南辕北辙。笔者认为，若平台所处地区的城镇化建设基本完成，在城镇化建设后期，平台可转型为城市服务运营商;若所处地区较为落后，尚需平台肩负大量的基建任务，可根据实际情况转型为市场化投资公司或普通国企。

（三）减负提质增效，轻装上阵转型

平台的转型，是一个漫长曲折的过程，存量债务化解、融资需求新增、日常开支扩大，是平台转型肩负的三大包袱，制约着平台的转型发展。只有为平台减负使其轻装上阵，才能摆脱束缚、提质增效，跨入转型的快车道渐行渐远。笔者认为，首先要进一步明确职能，将政府融资职能完全交给政府，平台要遵循市场规律进行市场化操作。其次，要强化预算约束和项目管理，建立全面的预算约束制度和投融资决策机制，实现决策的科学合理、规范民主，确保资金和资金链的安全。对于存量债务，通过创新产品模式积极盘活，可通过ABS（资产证券化）和TOT（移交-管理-移交）等方式，盘活存量资产的流动性，提高其经营效率，解决资产支出和收益的期限错配。对于融资需求的新增，可通过系统整合平台资源，按其是否具有公益性，分为公益性资产、准公益性资产、经营性资产。对于公益资产，理顺并以制度或书面合同方式明确平台与政府间的项目投资回报机制，并完善相关手续，着重考核其项目管理、投资控制、收益回报流程等;对于准公益性资产，力争提高效率、压缩成本，着重考核其项目效率与成本控制;对于经营性资产，进行利润目标市场化考核。通过资产的分类管理，增强增产的流动性，使资产提质增效，增强造血功能，并可通过经营性资产反哺公用事业，实现经营与公益的良性互动，在增强平台信用和信誉的同时，实现稳健可持续发展。

（四）健全评价体系，促进良性发展

平台转型的成效如何，需要进行评价与监督。缺乏评价与监督的转型，轻者可能造成资源的浪费，重者可能造成对国有资产的侵蚀。对平台转型的运营发展情况进行客观、综合、系统的评价，既是外部社会监督手段需要，也是平台良性发展的内部机理所需。只有建立健全对平台转型的评价体系，才能引导平台科学转型和良性发展。首先，要根据平台所处的级别、所处行业、市场化程度、资源禀赋、区域经济发展阶段的特殊属性，分门别类进行划分。其次，对不同类别的平台设定相应的考核指标要素，对各要素设定相应指标和赋值，明确各要素权重和测算方式，并根据区域经济发展形势及平台自身发展的变化适时调整指标要素及其权重。再次，根据指标要素测算结果进行对标，对平台转型后的效果进行评估。通过对平台评价体系的构建，对平台转型进行综合客观评价，并根据评价结果对平台转型进程进行适时纠偏与调整，促进平台的良性发展，进而助力地方经济的发展。

参考文献：

[1]李奇霖，王言峰，李云霏著.《城头再来》-地方融资平台如何转型.华夏出版社，2017年版.

[2]胡恒松，黄伟平，李毅，肖一飞著.《地方政府投融资平台转型发展研究 》.经济管理出版社，2017年版.

[3]徐宏宇，徐亨玺，王艳.《城投转型之痛》.PPP观察，2017年.

[4]张青青.《城投公司资产管理》.《现代方略》2017年第4期.