国际不法行为责任的认定

费昂

摘 要：2001年联合国国际法委员会《关于国家对国际不法行为的责任条款草案》的通过是国家责任制度的重大发展，然而其内在问题和矛盾开始凸显，主要受限于归责条件的模糊与政治因素的不确定。本文以该《草案》文本为依据，分析国家不法行为责任构成中存在的争议。

关键词：国家责任;国际不法行为;国家责任条款

一、国家责任制度的产生与国家不法行为

1930年国际联盟召开海牙国际法编纂会议，会议提出国家责任是“如果由于国家机关未能履行国际义务，在其领土内造成对外国人的人身或财产损害，则引起该国的国家责任。”这一规定的保护对象仅为一国领土内的外国人，即当侨民在其境内受到损害，可拒绝当地司法救济，直接寻求国际法手段，采取外交干预。这种对国家责任的传统解释显失公平，曾一度被西方强国滥用。尽管会议未能达成共识，结合当时的历史背景，可以看出立法者意在保护西方国家的殖民活动，甚至干涉他国内政。

国家责任理论的重要转折点在1963年，联合国国际法委员会持续对其缺陷进行研讨，并于2001年联合国大会第56届会议通过《国家对国际不法行为的责任条款草案》（“简称《国家责任条款》”）。值得注意的是，虽然《国家责任条款》还未生效，但是作为该领域极有分量的条约，确实具备研究价值。

国际不法行为作为引起一国国家责任的原因之一，是20世纪70年代最早关于国家责任产生的研究结论。此后，国家责任制度的范围不断扩展，包括了由国际法不加禁止的行为所产生的损害结果，甚至国际道德责任。由此可见，国际责任制度的适用范围已经扩大，并处于发展中。《国家责任条款》解释了由可归因于国家的国际不法行为而产生的归责问题和法律后果，属于国家责任制度中发展较早的一部分。

二、国际不法行为责任的构成要件

责任认定方面的分歧是国家责任制度相关条约无法促成的重要因素，这体现在《国家责任条款》的第1章，在一般性原则的规定中明确了国际不法行为责任的构成要件，其中第2条规定，一国国际不法行为在下列情况下发生：（a）由作为或不作为构成的行为依国际法归于该国;并且（b）该行为构成对该国国际义务的违背。即构成国际不法行为须同时满足主观和客观两个方面。

（一）主观要件：严格责任制度下可归因于国家的行为

国际不法行为责任将侵权行为的主体限定为国家，从而区分个人或者法人在涉外领域上承担的法律责任，这是国家责任制度最根本的原则。然而，这在实践中也颇有争议。国家行为只能通过个人或者国家机关来实施，因此，私人行为与国家行为的界限有时难以区分。较权威的定义为代表国家行事、其违法行为的法律后果依国际法应规则于国家的国家机关或者个人行为被称为“国家行为”。比如个人在处理国家公务时的行为、国家元首或者外交人员的外交活动和行使政府权力的行为等。此外，国家行为应当代表国家意志，是一国行使主权的表现，也应基于国家目的和动机。

作为构成国际不法行为的主观要件，过错并不是责任认定中必须的考量因素，《国家责任条款》亦没有强调国家的主观过错，因此，对国家的归责原则十分严格，即在国家违反国际义务的情况下，并非贯彻无过失即无责任原则。之所以遵循严格责任原则是因为一旦国际义务被违反，无论是故意还是过失，往往会造成较大损害结果，破坏各国之间权益关系的平衡，从而损害相关国家据此拥有的权益，过失无法成为国家不承担补救责任的理由。且在一些复杂的案例中，涉及多方国家的主权和政治因素，难以确认过错的程度和归属。

尽管如此，在认定国际不法行为责任时并非可以完全不考虑国家主观过失，比如国家对私人行为承担一定责任，“对于私人行为，国家责任是以过失为基础的，因为通常必须表明，国家在防止损害的发生或者惩治违法者方面未表现出相当注意。”比如在防止和惩治恐怖主义活动的领域，国家由于过失未能阻止恐怖袭击发生，可能出现国家被要求为个人非法活动承担国际责任的情况，而这在国际责任机制中仍存在法律空白。

1988年，苏格兰洛克比的一场空难导致270人丧生，英美两国经过调查认定两名利比亚人——利比亚航空公司驻马耳他办事处经理弗希列和利比亚特工迈格拉希涉嫌安放炸弹制造恐怖袭，并于1991年分别在本国起诉二人后，要求利比亚政府引渡二人。由于责任归属问题，在洛克比空难案一度陷入僵局。利比亚政府依据《蒙特利尔公约》提出抗辩，拒绝引渡要求，并同年于国内对二人启动司法审判程序。1992年，联合国安理会通过731号决议，要求利比亚政府应英美要求引渡二人以根除国际恐怖主义。利比亚政府于是向国际法院起诉英美，请求法院判定英美两国违反《蒙特利尔公约》约定，要求停止对利比亚政府主权的威胁和侵犯。英美继续向利比亚政府施压，联合国安理会通过748号决议，要求利比亚政府执行此前通过的731号决议，停止对恐怖主义集团的一切援助，并采取制裁行动。国际法院随即作出裁定：根据联合国宪章，利比亚有义务优先于《蒙特利尔公约》接受和执行安理会依《联合国宪章》第25条作出的决定，包括接受和执行安理会748号决议。直至1999年，利比亚政府同意将被告引渡至中立第三国审判，将被告移送至位于荷兰宰斯特的苏格兰法庭，依事发地苏格兰法律审判。案件于2001年审结，其中弗希列被宣判无罪，当庭释放，迈格拉希则被判有罪处以终身监禁。2003年，利比亚政府承认责任及巨额赔偿，案件于空难发生15年后至此告一段落。安理会在731决议中已经提及利比亚以根除国际恐怖主义，在后续的748决议中更是认为利比亚“未能以具体行动证明其弃绝恐怖主义，构成了对国际和平与安全的威胁”，并要求利比亚“必须明确承诺终止一切形式的恐怖主义行动和停止向恐怖主义团体提供任何援助，且必须以具体行动表明其摒弃恐怖主义。”由此可见，安理会直接将被告二人的恐怖主义活动定性为由利比亚政府实施的行为，要求利比亚政府承担国际责任。安理会认为，利比亚政府的行为已经构成了对国际和平与安全的威胁，理应承担英美要求的引渡被告、提供证据和赔偿受害者等责任。然而，利比亚政府承认对洛比克空难的责任以及承担巨额赔偿在当下的国际责任机制内没有合理的法律依据。利比亚宣布承担空难事件的国际责任，则依据《国家责任条款》第11条规定：“按照前述条款不归于一国的行为，在并且只在该国承认和当作其本身行为的情况下，依国际法应视为该国的行为。”但其理由是为了澄清其对恐怖主义的支持，以及对国际反恐活动的配合，且是在引渡完成后宣布。也就是说，空难造成人员遇难这一损害结果，并不是基于利比亚政府的国家意志，而对于利比亚政府是否存在没有防止恐怖袭击事件发生的过失，则没有足够的证据支撑。引渡行为反而证明利比亚没有违反反对国际恐怖主义的义务。安理会的决议涉及到对利比亞政府主权的侵犯，在引渡制度和国际责任制度的冲突，即国家主权和国际义务的冲突中，安理会如何作出决议完全取决于双方政治博弈的结果。在洛比克空难案中，安理会更偏向于利用国际法条约尚不完整而带来的自由裁量权，作出有利于某一方的决议，这是目前的国际责任制度无法解决的问题。

（二）违背国际义务的行为

《国家责任条款》第3章专门规定了违反国际义务的具体情况，其中第12条规定：“一国行为如不符合国际义务对其要求，即违背国际义务，而不论该义务的起源或特性为何。”国际义务的范围十分广泛，可能起源于习惯国际法规则、条约或国际社会中适用的一般法律原则，也可能由国际组织有关机构的决定、国际司法机构的裁决衍生出来。国际法院在加布奇科沃——大毛罗斯工程案中指出，“公认的是，国家一旦实施不法行为，不论其未加遵守的义务为何，都将引起国际责任。”此外，国际法上对具体的责任类型也没有类似于民事责任和刑事责任的区分，在彩虹勇士号仲裁案中，法庭认为“在国际法领域不区分违约责任和侵权责任。”国际义务范围的广泛性，一方面带来的好处是维护国际关系的稳定性，使出现的损害结果得以补救，另一方面，也导致责任认定标准模糊不清，裁判结果将更多的取决于各国国力的博弈，容易出现持强凌弱的局面。

这种广泛性亦体现在《国家责任条款》第14条所规定的违背义务在时间上的延续：“1.没有持续性的一国行为违背国际义务时，该行为发生的时刻即为违背义务行为发生的时刻，即使其影响继续存在;2.有持续性的一国行为违背国际义务时，该行为延续的时间为该行为持续、并且一直不遵守该国际义务的整个期间。3.一国违背要求它防止某一特定事件之国际义务的行为开始于该事件发生的时刻。该行为延续的时间为该事件持续、并且一直不遵守该义务的整个期间。”这项条文不仅规定了国际不法行为的持续时间等同于违反国际义务的时间，也规定了一国因未能防止特定事件的期间计算从该事件发生时刻计起。

值得讨论的是，有持续性影响的行为是否可以认定为第2款中所规定的持续性行为。典型的持续性行为是无可争议的，比如在美国驻德黑兰外交和领事人员案中，伊朗扣押人质的行为是对人质生命安全的持续性威胁，对国际义务的违反期间应从扣押人质起算，至人质被释放结束。而一些具有持续影响的行为，如个人国籍的失去、受到伤害致残等，则很难认为一国自始至终都违反了国际义务。

在1970年桑德拉·洛夫莱斯诉加拿大案中，加拿大印第安裔妇女洛夫莱斯与一名非印第安裔男子结婚，依据加拿大《印第安人法》失去了印第安人身份，以及与教育、住房和社会福利等其他基于印第安人身份取得的特殊待遇。联合国人权委员会审理此案认为，违反国际义务行为结果的影响本身即构成违反国际义务行为，虽然罗夫莱斯已于1970年失去印第安人身份，不能行使其作为少数民族的权利，而加拿大在1976年才接受委员会管辖，但此后违反行为的结果还在继续，持续影响在加拿大接受联合国人权委员会管辖权后构成对《联合国公民权利与政治权利公约》的违反。这个案例证明了在国际法领域中，事件后续影响仍会引起国际责任。当事件影响带来的结果与国际义务的规定不同时，无论在事件发生的时间是否存在违反国际义务的情况，一国依据需要为其影响承担国际责任。这很好地阐明了持续行为和持续影响之间的关系：当一个行为所产生的持续影响使“实然状态”与国际义务所规定的“应然状态”相符时，这种行为就是一种持续行为。

三、结语

国家责任是国际法中必不可少的制度之一，与损害责任及赔偿等国际社会诸多问题息息相关，其发展仍受到来自各方面的阻力，各国受政治博弈的影响，难以就这些矛盾达成共识，《国家责任条款》亦存在较大发展空间。但随着对这些问题研究的深入，国家责任制度也将拥有更加完整的体系，以保证国际社会的安全与稳定。

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