基层乡镇纪检监察信访工作现实困境的解决方案研究

郑智

摘要：随着我国进入改革发展的关键时期，社会矛盾和社会冲突加剧，然而我国现行体制存在着行政权力优先于其他部门全力的情况，因此群众希望得到其他方式解决自己的利益问题。在这种情况下，纪检监察机关成为群众信任的有关信访举报部门。本文以基层纪检监察信访举报问题为研究对象，对其存在的困境进行分析研究，并提出针对性的建议。

关键词：基层纪检监察;信访;工作困境;解决方案

1.信访工作困境与原因

1.1存在的主要问题

（1）信访不断解决，信访压力却增大

一方面从现实困境来看，虽然近些年来各地不断加大矛盾纠纷排化工作力度，深入一线解民忧，在“抓早、抓小、抓苗头”的指导思想的指引下通过不懈努力解决了大量问题，但重复信访量却持续上升。相关部门也通过各种宣传教育形式努力引导群众归口信访，但业务范围外信访占比却逐年提升。基层乡镇纪检监察机关运用多种方式引导群众有序信访，但越級上访量大幅提升，越级上访形式严峻。另一方面越级访考核成为制约地方的信访枷锁，越级访考核存在误区，尤其是官员考核信访“一票否决制”这些硬性标准，反而起到了负面作用。

（2）信访办理手段有限，信访形式翻新

从当前信息办理的流程和方法来看，其流程一般为：受理登记→摘报→转办→暂存→反馈，而信访办理的基本方法包括信访直查、转办、信访监督等。现有流程和方法在实践操作中存在一定的局限性：一是信访办理程序给党政领导留下任意性空间，二是信访办理过程缺乏公开透明，三是信访办理的手段十分有限。此外，随着信息化的不断发展，非正常信访行为不断增多，而且形式不断翻新，呈现三大特征，即非正常信访活动趋于组织化、非正常信访时间趋于集中化、非正常信访问题趋于复杂化。

（3）工作任务日益繁重，力量配备薄弱

纪检监察信访举报部门本来有其“法定”的受理范围和工作职责，但在实践中，纪检监察信访功能发生错位导致工作任务繁重，使基层纪检监察部门陷入“四难”境地：一是检举控告与个人诉求相交织，息访难已成为各级纪检机关面临的普遍性难题;二是合理诉求与非常手段相交织，稳控难度较大;三是政策原因与人为因素相交织，导致基层纪检监督机关在处理这类信访问题时往往力不从心;四是网络举报与发泄私愤相交织，带来工作被动，造成不良社会影响，是一个全新的课题。另外，基层乡镇纪检监督机关力量配备薄弱，干部队伍专业素质结构水平较低，人才引进困难，比如人员配备少，兼职多，变动较频繁，专业培训少，轮岗交流少，活力较弱等。

1.2原因分析

（1）信访制度的制约

一是信访机构设置交叉紊乱，无论是横向政府机构的信访部门、党委与人大信访机构、司法政协信访机构等，还是纵向自上而下的各部门设置的专门信访机构和信访人员，形成了一个纵横交错的信访组织网络，但处于组织网络核心的国家信访局与地方政府信访机构却没有严格意义上的隶属关系、强有力的约束关系和垂直的人事关系，仅在思想观念、工作行为及业务上给予指导，且各信访机构间缺乏协调管制能力，从而影响了基层信访工作的运作效率和整体效能。

二是信访制度存在重大缺失，比如信访功能一定程度上异化、信访组织体系安排比较简单、信访机构缺少相对独立的权利等。

三是信访权利人政治色彩浓厚，信访工作的成效取决于主要领导的重视程度，而信访部门却没有真正意义上独立解决信访问题的权利。信访问题的解决关键在于“大领导”的亲自过问，而非寄托于法律法规之上。信访问题的处理具有很大的偶然性和随意性，人为因素的掺杂过多。

（2）信访博弈均衡困难

在信访工作调查中发现，群众信访的博弈方式主要包括联名信及其他异常信件、重复上访、越级上访、集体上访、过激行为五类，而公共部门应对的博弈手段则包括说服、规训、接访等，信访博弈的无序折射出信访制度中突出而尖锐的矛盾。在信访实践中发现，对于基层乡镇政府而言，一旦群众信访涉及多方利益，基层政权常常既不代表国家也不代表所管辖区域内的人民，而是一个相对独立的政治经济集团。因此这种背景下，基层乡镇政府往往在利益选择方面有所倾斜，进而导致信访博弈产生不均衡现象。

（3）地方信访环境不良

一是基层乡镇相关部门领导的重视程度不够，多认为信访工作是软任务，对信访问题缺乏预见性，又缺乏及时解决的自觉性，进而导致基层信访问题突出;二是依法行政的环境尚未形成，行政法律体系有待进一步完善，行政监督体系有待进一步完善，机构设置和职能划分有待进一步完善。三是社会管理的方式陈旧之后，信访信息化水平较落后，资源共享不到位，软件应用不到位，从而大大削弱了其综合功能。

2.基层纪检监察部门信访工作实现途径

2.1纪检监察信访工作回归本职

一是以信息反馈为着力点，提供领导决策的依据，基层纪检监督部门要广泛收集信访信息，科学处理信访信息，迅速传输信访信息，保证信息传递的高质量和实效性;二是要以解决问题为突破口，维护基层群众的合法利益，主要方法与手段包括反映促办、转交承办、过问督办、移送承办、直接查办、信访监督和信访协调;三是要以督查协调为切入点，维护社会和谐稳定，要建立健全信访责任机制，使各部门工作形成合力。要建立健全信访预警机制，力争将消极因素化解在萌芽状态。要健全组织协调机制和信访公开机制，确保信访问题处理的公开透明，此外还需健全内部监督机制，实行信访工作过错追究制。

2.2完善纪检监察信访制度

一是完善评价考核机制，取消不合理的越级访考核指标，建立科学的信访绩效考评机制，将息诉息访率、群众评价等纳入考评范围;二是规范信访处理程序，确保信访处理程序公开、公平、公正，最大限度化解社会矛盾和冲突。要健全信访终结制度，对满足法定条件的信访行为，可启动无理信访举报事项认定程序。具体操作中的“条件”包括：地方行政机关按照规定处理终结，但当事人又反复向纪检监察机关反映的;信访举报人所反映问题已由受理的纪检监察机关妥善处理完结，但信访人仍以同一事实和理由反复信访举报的;对司法机关依法终审判决、复查决定等不符而又反复向纪检监察机关反映的;信访举报事项系无事实依据且反复解释劝告不听、仍反复举报的等。

2.3整合基层纪检监察信访资源

一是整合信访受理渠道，积极利用现代技术实现资源共享，具体操作如下：归并信访机构弱化救济功能，充分发挥人大代表的作用，发挥舆论媒体信访制衡作用等。二是加快信息化建设步伐，提高工作效能，认真把握三个着力点，即运行制度化、信息数据化、维护科学化。

2.4加强基层纪检监察队伍建设

一是重视信访工作，配好一线队伍，尤其是针对基层乡镇纪检监察机关的信访处理一线人才，要建立信访干部的资格准入制，借鉴欧美先进经验，严把“进人”关。在一线工作岗位要配备一定比例的法律工作者，使其能够对信访者提供法律角度的答复。二是强化学习培训，提高人员素质，加强政治理论学习，抓好在岗业务培训，提升综合素质能力，重视干部心理健康。三是改进工作作风，增强服务意识，坚持做到为民、务实与清廉。在实践工作中，可转变工作观念，由“群众上访”转变为“干部下访”，认真听取意见，察实情，干实事。

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